民营化与公私部门的伙伴关系

在政府与市场此退彼进的选择中，民营化无疑是一 个理想的实施路径，民营化“可界定为更多依靠民 间机构，更少以来政府来满足公众的需求”。可见， 它与西方政府改革的目标是十分相符的。萨瓦斯正 是在这一背景下，对民营化问题进行了系统、深入 和持久的研究，取得了丰硕成果，并得到世界各国 理论界和政府实践者的重视。
1、讲求现实。通过民营化可以为社会提供成本—效 益更好的公共服务。
2、支配私有财富。个人财富日益增加，人们对政府 的依赖程度就会不断减弱。
3、意识形态所驱使。民营化有助于削减政府无所不 在的干预和过问，促使民主的健康成长。
4、追逐商业机会。政府开支由私有领域消化、国有 企业等如果交由民间企业或组织来管理的话，效益 会更好。
在改善国家和社会的关系方面：民营化可以 降低政府在社会中的作用，有助于赢得公众 对政府的更多支持，有利于建立或者加强和 谐的公民社会。
民营化也有利于调动社会上的积极因素
在落实全球化方面，民营化的实施往往为外 资打开方便之门，对国外的投资进入本国市 场很有吸引力。
民营化虽说已成为不言自明的真理，但在现 实中不可避免会遇到阻力和障碍，从而被延 缓甚至中断。其主要反对力量是工人和雇员， 还包括公共官员、特定商业利益群体和广大 公众。对于他们反对的种种理由我们都需要 用批判的眼光辩驳。当然，良好的管理实践 和预防措施可以化解人们合理的担心。民营 化发展方向已经不可逆转，新的时期因民营 化而获益的主要领域是政府企业、基础设施 和社会保障。民营化属于新公共管理的主流， 体现了新公共管理的所有特征，从某种意义 上说，民营化就是新公共管理。
商业利益追求者的目标是促使政府开支更多地转向 他们，从而揽取更多生意。
平民主义者的目标是更好的社会，实现的手段则是 赋权于民，让他们满足共同的需求，同时削弱公共 和私营部门官僚的权力。
民营化的五种推动力量都针对一个目标——世界范 围内庞大且不断增长着的政府。
民营化的推动力
五种力量宣传和鼓动民营化的发展：
政府在公共服务中到底是什么角色？ 它更多地是一个安排者，决定服务的对象、服务标 准和服务程序等问题，至于服务的生产和提供，完 全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形 式由私营部门或社会机构来完成。
问题的实质不是公营还是私营，而是垄断还 是竞争。
民营化是一个动态概念，其最简单的含义是 把政府扮演生产者角色的安排转化为私人生 产者唱主角的安排。“政府的自信甚至自负 导致了集体物品垄断性的直接生产模式，它 所伴随的高成本、低效率、质量不尽如人意 和回应性的缺乏不仅损害了公众对政府的信 任，而且无端耗费公共资源，导致普通的财 政拮据。”因此民营化是一剂摆脱困境的良 方。
民营化的具体实践
“民营化已经成为席卷世界的滚滚洪流，不论 是社会主义国家还是资本主义国家，不论是 发达国家还是发展中国家，不论是民主国家 还是专制国家，一百多个国家正在推行民营 化，还有很多在考虑实施。······民营化已经 超越党派偏好或意识形态，成为一种务实的 并得到广泛应用的治理方式和公共服务管理 模式。”因此，对民营化实践的详细探讨是 帮助我们深入理解和把握民营化战略的关键 所在。由于萨瓦斯的技术官员出身和丰富的 实践经验，他在这方面的贡献是巨大的。
全书总共分为三大部分，分别讨论了民营化的背景、 理论和实践，遵循“为什么”要民营化、民营化 “是什么”、“怎么样”推行民营化的解释逻辑， 使得全书结构清晰、论证合理。
民营化的背景
民营化的主要推动力量被分为现实压力、经济、意 识形态、商业等方面的动力和平民主义的影响。
务实主义者的目标是从成本/收益角度看更好的政府。 经济的富足减少了人民对政府的依赖，促使他们接 受民营化。那些从意识形态角度看问题者把更少的 政府作为理想目标，即与私营机构相比政府扮演次 要角色。
发展方向
萨瓦斯认为，在今后的发展中，民营化最值得 考虑的是三个领域：
1、国有企业
2、基本设施
3、社会保险
简短评价
《民营化与公私部门的伙伴关系》确定了萨瓦斯 “全美民营化领域最具活力和创造性学者之一”地 位。
概括了许多国家民营化的经验和作者本人以不同身 份参与的49个国家民营化的经验，以系统、翔实的 资料记录了民营化的最新进展和经验，这对当代政 府治理研究与实践具有现实意义。
③效率的降低，这意味着同样的服务需要更 多的雇员和更多的开支。
这三个因素共同创造了一个由受益者及其边 缘群体、服务提供者、政府行政管理者和政 治活动家组成的花钱联盟。其中，低效率起 到了推波助澜的作用。于是，政府陷入了无 法控制的增长怪圈。政府的过度扩张不仅会 抑制经济的增长，而且许多政府活动被证明 是无效的。这就要求我们重新审视政府的角 色，即发挥促进者和管理者的作用，更多依 靠公民、社区和市场。民营化就是达成上述 目标的有效手段。
不同制度安排的原因在于，政府既能作为一个安排 者，也可作为一个生产者，私人部门也一样。传统 政府治理中的一个误区是忽视服务提供和服务生产 之间的区别，而是将安排者和生产者角色合一，由 此派生出“官僚制成本”和“交易成本”。
民营化概念的核心就是正确认识服务提供或安排与 服务生产之间的区别，这也是政府角色界定的基础。
二是撤资，即放弃某一企业、某一职能和某一资产。 这个相对于委托授权来说是一次性工作。
三是政府淡出，即政府逐渐被民营部门取代。其通 常以民间补缺、政府撤退和放松管制等形式来实现。
撤资、放松管制和淡出共包含了二十种不同 的技术，可用于服务、企业和资产的民营化。 它们构了一个令人注目的工具库，供公共 官员选择和使用。而且有充分证据表明，只 要实施得当，民营化能大大改善绩效。在对 民营化方式分类和相关概念辨析的基础上， 萨瓦斯针对政府服务、政府企业和资产、基 础设施、教育改革和福利国家等领域详细描 述了民营化的具体过程。如以合同承包制为 例，萨瓦斯首先概括实施的六个条件，合同 里约的十二个步骤，并附有大量的表格，具 有很强的实践性。
对于民营化的分析要坚持静动结合：为民营化战略 奠定理论基础的是提供公共物品和服务的制度安排， 属于静态分析；而对于民营化方式的探讨则属于动 态分析，即如何实现从依赖政府的制度安排向更多 依靠私营部门的制度安排过渡。
萨瓦斯依据自己的经验把民营化的方式分为三大类。
一是委托授权，要求政府持续、积极地介入。其通 常通过合同承包、特许、补贴、法律授权等形式来 实现。
2. 1969年，彼得·德鲁克在《断续的年代》特别提到 政府部门将会经历“再民营”的过程，把国有的 工业回归社会，回归市场。
3. 1979年，撒切尔夫人领导的保守党在英国的选举 中获得全胜，从而揭开了民营化运动的序幕。
因而在20世纪六七十年代英美等国就纷纷开始民 营化的实践。
促使萨瓦斯探索民营化问题始于1969年纽约 市的一场大雪。罕见的暴风雪使整个城市陷 入瘫痪，而糟糕的政府应急治理能力对问题 的解决在质量和效率上都令人非常不满意。 萨瓦斯通过比较政府机构和私营部门的经营 绩效，发现“市政垄断”是导致上述问题的 关键，垄断排斥竞争，同样也消解了外在压 力和创新的动力，低效率和恶劣的服务质量 就不可避免。这种认识在最初收到刺激抨击， 但是随着改革的推进和实践的证明，民营化 作为改善政府的有效工具正被全世界所借鉴。
政府、私营部门和消费者在这些安排中扮演 着不同的角色。在用十一个重要标准（服务 的具体性、生产者的可得性、效率和效益、 服务规模、成本/收益关联度、对欺骗行为的 免疫力、经济公平、种族公平、对政府指导 的回应性、对消费者的回应性、政府规模） 对这些安排方式进行评价的基础上，强调在 具体服务供应方式的选择上应基于理性而非 灵感，即不同安排方式之间的理性权衡和选 择。
萨瓦斯关于民营化的 主要著作有《公共部 门的民营化；如何缩 小政府》、《民营化： 改善政府的要径》和 《民营化与公私部门 的伙伴关系》等。而 《民营化与公司部门 的伙伴关系》一书则 是萨瓦斯关于民营化 的最新力作。
民营化的历史
1. 诺贝尔经济学奖的得主米尔顿·弗里德曼在1962年 所著的《资本主义和自由》一书中首先提出： “政府机构在资本主义社会中应该发挥怎样的作 用”。奠定了民营化的理论基础。
民营化的理论
根据人们需要的基本物品和服务的内在基本特征—排他性和 消费，可以将它们分为私人物品（拥有非排他和个人消费的 特征），可收费物品（又有非排他和共同消费的特征）、共 用资源（拥有非排他和个人消费的特征）和集体物品（拥有 非排他和共同消费的特征）四类。而提供具有集体物品内在 特性的物品和服务是政府自身存在的主要理由。集体行动时 不可或缺的，而集体行动在不同类别物品提供中的角色和作 用如何定位也要根据物品分类。值得注意的是，集体行动的 主体不是政府的专利，也可以是私人和自愿组织。由于服务 提供和生产之间的区别，我们可以据此确定公共服务的不同 制度安排，概括为十种：政府服务、政府间协议、政府出售、 合同承包、补助、凭单、特许经营、自由市场、志愿服务和 自我服务。
民营化的作用
从经济发展角度：有利于降低政府开支，减 轻债务；另一方面又可以开拓政府的财源， 从而加速经济的成长。民营化也有助于减少 政府对经济的干预，增强企业界的信心，失 去资本市场的发展。
从社会效益的角度：民营化可以弥补政府的 不足，提供政府因种种原因无法提供的基础 设施。其次民营化有助于较为迅速地增添或 者扩充政府服务的项目。
5、向往平民社会。基层组织将全力回归民众，才是 目的所在。民营化可以帮助他们向着这个方向努力。
萨瓦斯认为衡量政府规模主要有三个测度： 政府单位的数量、政府支出和政府雇员人数。
推动政府增长的主要因素有三个：
①现有的和未来的受益者对政府服务的日益 增长的需求，这是政府增长的“拉动”力量；
②服务生产者对政府服务日益增长的供给， 这是政府增长的”推动“力量；
萨瓦斯关于民营化问题的研究是在深刻的社会历史 背景下进行的。20世纪70年代以来，传统官僚制行 政模式随着官僚机构的膨胀和行政资源的垄断，日 益显现出低效率，而大规模的福利国家政策又使得 西方国家自70年代末开始财政不堪重负，陷入了严 重的财政危机，经济发展停滞，通货膨胀也居高不 下，引起社会公众的强烈不满。为了摆脱这一困境， 西方国家在新公共管理理论指导下，掀起了一场行 政改革的浪潮。其核心内容就是反思市场经济条件 下，政府的角色定位和政府治道变革。人们逐渐发 现，虽然政府是“发展”的重要提供者，但是“国 家在经济与社会发展中的中心地位，不是作为增长 的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者 而体现出来的”。未来的政府将更多的是“掌舵而 非划桨”，“即政府应对提供服务进行控制，但不 是常规性地通过官僚制手段亲自提供服务”。因此， 市场化导向的改革成为西方国家“重塑政府”的基 本思路。