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当前我国地方政府债务风险问题的研究

作者：c h u n t i n g y u e

【摘要】：

作为政府债务风险的重要组成部分,地方政府债务风险是地方财政风险的集中表现。2010年以来，地方政府债务风险已引起各级政府及有关人士的广泛关注。本文旨在以相关概念的基础涵义为切入点,指出我国地方政府债务风险的特点、表现形式，深入剖析现状、成因、危害，同时，结合经济体制、财政、金融、债务风险等多方面因素寻找对策，提出防范和化解该类风险的方法建议。

【关键词】：

地方政府债务风险防范

【正文】：

一、地方政府债务风险的概念

（一）地方政府债务

“地方政府债务”，顾名思义，是指作为债务人的地方政府，因过去的交易、事项而引起的政府现有责任，这种责任将会导致经济资源的外流。

要进一步理解地方政府债务的涵义，我们应该着重注意以下三方面：首先，此类债务不单是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券而形成的债务；其次，此类债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入之外，还包括了地方政府的某些欠款（如应付未付款项等）；再次，此类债务还应包括地方政府所提供的对外担保而形成的或有债务。

目前，地方政府债务的分类主要有以下两种分类形式。

按照债务是否属于法定义务，可将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法

律或者合同基础上的地方政府债务；隐性政府债务是指不以某一法律或者合同为基础、产生于公众预期或者

政治压力地方政府债务（由政府承担偿付责任）。

按照债务发生是否需要特定的条件，又可分为直接债务和或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发

生，在任何情况下，地方政府都需要承担支付责任的债务。或有债务是指基于特定事件发生而产生的地方政

府债务（如提供担保所形成的或有债务）。

两种形式的分类较为明确，但这两种分类形式并不是各自独立的，它们相互交叉、相互影响着，由此组

成了地方政府债务的四种基本类型，即——直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性

债务。

（二）地方政府债务风险

凡是“债务”，必然使人联想到风险，地方政府债务也不例外。它的风险既包括地方政府无法清偿到

期债务的偿债风险，也包括由偿债风险所引发的其他风险。具体表现形式主要体现在以下四方面：一是规模

风险。即债务规模过大而导致的到期债务无法完全支付的风险。某些地区的地方政府债务的规模有的甚至已

超过地方财政的承受能力，若再将这些地区一些无法统计的因素考虑在内（欠发工资、违规担保、民间集资

所形成的债务），债务总规模必然更为庞大；二是结构风险。主要是指各类地方政府债务状况所显示的隐患；

三是效率风险。债务资金使用效率不高，偿债资金能否从债务资金的投资回报中有效获得，仍有待观望；同

时，债务资金的管理效率也不高，造成了债务资金无法有效使用；四是外在风险。主要指由于地方政府无法

清偿到期债务而引起的其他风险（如为了清偿债务而挪用其他财政支出资金，势必造成其他项目供应短缺，

或增加税费，使纳税人和收费对象的负担加重，又或者向上级政府转嫁债务等等）。

地方政府债务风险可能造成的损失大致有以下四种情况：一是在其他支出项目正常保证的前提下,地方政府不能按期偿付到期债务；二是挪用其他支出资金，用于偿付到期债务,从而造成其他支出项目

资金保证程度下降；三是开辟不正常的资金来源渠道用于偿债（如加重税负等）；四是向上级政府转嫁债务，

因而给上级政府造成损失。这类风险的危险虽不言而喻,但也具备一定的可控性。

（三）我国地方政府债务风险的特点

从我国的实际情况来看，我国地方政府债务风险的特点在于： 1.区域性（中西部地区的债务风

险程度明显大于东部地区）； 2.复杂性（产生的原因错综复杂） 3.层次性（省一级的债务风险相对

较小,越往下一级风险越高）； 4.传递性（地方政府难以弥补的债务负担最终要由中央政府承担一部分，

换言之，下级政府的债务均构成上级政府的隐性债务）。

二、我国地方政府债务现状

我国地方政府债务的表现形式多种多样，具体包括：地方财政应支未支、应拨未拨、应补未补、地方债

务担保、国企改革支出、上级对下级财政的救助、超越正常权限发生的担保或允诺承担偿还责任的债务、国

有企业及国有政策性投融资机构债务、地方政策性投融资公司的呆坏账损失和投资损失等各类形式。

据国家审计署2011年6月27日发布的“2011年第35号审计结果公告”显示，截至2010

年末，,除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计

107174.91亿元。这次审计，始于2011年3月，涉及31个省、自治区、直辖市和5个计划单列

市，本级及所属市、县三级地方政府，涵盖所有涉及债务的政府部门和机构共计25590个、融资

平台公司6576个、经费补助事业单位42603个、公用事业单位2420个、其他单位9038个、项

目373805个,涉及债务笔数共计1873683笔，被称为“我国自上世纪80年代审计机关成立以来

开展的最大规模的一次审计工作”。

针对债务总额，从偿还能力分析，107174.91亿元的地方政府性债务总额约占当年G D P的

27%，加上中央政府在2009—2010年和2011年代地方政府每年发行2000亿元地方债券、公共部门

债务余额（占G D P的比重名义指标约20%），我国公共部门债务余额合计占G D P比重约在50%左

右，基本控制在60%的预警线之内。简而言之，这次审计结果给予我们的基本判断是——债务总

量总体处于安全区。

总体偿还压力看似不大，但个别地方政府负有偿还责任的债务负担仍较为沉重。根据公告显示，2010年末，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。这表明，近五分之一

的市级政府和约 3.56%的县级政府综合财力小于当期债务。由于偿债能力不足，部分地方政府只得依赖举

借新债来偿还旧债。截至2010年末，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过

20%；更有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了

10%。此外，部分地方政府借款没有相应的抵押物，而是基于政府的“信用”或“担保”；部分平

台贷款并没有用于市政改建和基础设施项目，而是被用于满足地方政府的土地储备；部分地区把未来的财政

收入多方重复担保……2010年末，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿

债来源的债务余额为25473.51亿元（共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府），约占