对园区发展的思考和建议

对园区发展的思考和建议——湖南、广西、安徽经济园区考察近几年，我国园区经济方兴未艾。

苏州工业园区、北京中关村可谓我国园区的领头羊，但因其地理位置、国家政策等原因，很多做法广西难以复制。

而地处中部的湖南，不少园区建设颇有成就，在面对园区建设普遍存在的问题上，他们是如何应对的？他们的经验做法，广西是否可以复制推广？带着这些问题，2015年以来，笔者对湖南、广西、安徽经济园区进行考察调研。

通过调研，对园区发展建议如下。

市政府的支持是园区发展的前提。

审批程序繁杂、社会事务牵扯过多精力、用地指标不够，是园区发展过程中普遍存在的问题。

上级政府的支持和授权是应对这些问题的关键，与园区发展密切相关的授权主要有五项：财权、行政审批权、执法权、乡镇托管权、土地使用权。

上级政府对园区的支持越多、授权越大，园区发展越快。

长沙、株洲、湘潭高新区的行政级别均为副厅级，是一级财政，托管了乡镇。

2014 年，三个高新区的财政税收分别为80 亿元、52 亿元和20 多亿元。

三个高新区中，长沙高新区在全国高新区综合排名中最靠前（第14 名），株洲次之（第40 名），湘潭高新区发展相对慢些。

为何长沙高新区发展最快？因为长沙市政府根据其发展需要，做到了“缺地给地、缺权给权”。

长沙高新区成立之初（1988 年），园区面积只有1.2平方公里，规化建设等权限都在上级职能部门。

由于管理链条长、沟通成本高，工作效率很受影响，为此，长沙市政府不断扩大其权限和管辖范围。

现长沙高新区面积140 多平方公里，有独立的公安分局，并将引入人大、法院等机构派驻，相当于一个“准政府”；原先需要上级部门审批的事项，现基本都能在园区内办理。

成立于1992 年的株洲高新区发展也较快。

为让株洲高新区集中精力发展经济，株洲市政府1997 年建立天元区政府，定位于管理园区社会事务。

天元区班子与高新区班子曾是“两块牌子、一套人马”。

在中央“八项规定”后，区政府和高新区管委没有互相兼职，但园区书记仍为天元区委书记。

所以，株洲高新区的权限和政府相当，但工作重心是经济发展。

与长沙和株洲高新区快速增长成鲜明对比的是湘潭高新区，成立之初下放到新区的14 项权力现被陆续收回，发展很受影响，致使其2014 年财税收入仅约为同年成立的株洲高新区的一半。

在社会事务管理方面，湖南三大高新区的管理方式各异。

株洲高新区的社会事务由天元区政府管理，长沙高新区将社会事务下放到乡镇或街道管理。

湘潭高新区曾通过缴纳托管费的方式，将社会事务交给当地政府管理，但这种模式难以为继，当地政府最终拒绝托管。

根据长沙三大高新区的发展情况，在上级政府对园区发展支持和授权方面，有三个建议。

一是对于重点发展的园区赋予其独立的财权、让其托管乡镇，大幅下放审批权。

园区成立初期，往往百废待兴、发展任务繁重，需要审批的事项很多，若事事均需上级部门首肯，难免出现公文旅行、审批效率低下的现象，会挫伤园区的主动性和积极性，制约园区的增长速度。

二是根据园区发展需要，适时适度下放执法权、增加园区土地供应。

任何一个园区，发展过程中都会感到土地不够。

但土地是稀缺资源，土地指标给得多了，可能会降低土地的利用率；给少了，可能影响园区的项目落地和经济增长。

如何把握好这个度？建议按需配给、责权对等。

在下发土地指标时应考虑土地使用的效率，如已经下放的土地指标的利用率、建设比例、产能等。

同理，若园区发展过程中，很多问题都需要公安、法院参与协调解决，可考虑将这些权利下放给园区，同时赋予其减少辖区内违法违规行为的责任。

三是在社会事务管理方面，可借鉴长沙模式，将社会事务下放到乡镇管理，园区管委会主要致力于产业规划、招商引资、企业扶持等。

由于园区的社会事务与园区的人或事紧密相连，若无园区的参与，其他政府部门难以有效管理，故建议园区参与社会事务管理，但管理方式可因地制宜。

企业和产业发展是园区发展的关键产值、税收、就业率、人均收入等，能反映出经济社会的发展程度，是考量各级政府的重要指标。

企业恰恰是提升这些指标的生力军，这也是本届政府提出“大众创业、万众创新”理念的重要水养鱼，企业数量将日益增加、规模会不断扩大，园区的经济发展和财税增收便能步入良性循环。

湖南园区的企业有两类。

一类是园区自有的城建公司，与管委会是“父子关系”；另一类是引进的落地企业，与园区管委会是“朋友关系”。

城建公司是园区的拓荒者，园区无偿划拨的土地是其第一桶金，土地开发是其初期的利润源，着城建公司的发展壮大，涉足的领域越来越广泛，有的成了纳税大户。

株洲高新区将城市建设的任务交给高科集团和天易集团，举全区之力支持两个公司发展——将土地招牌挂收入、入驻企业前10 年上缴给园区的税收，全部返还给公司。

两大城建公司用土地融资的款项完善基础设施、提升土地和房产价值，从而获得更多的现金流和利润，支持其扩大再生产。

现两大企业经营领域包括物业销售、物业出租、企业孵化、融资服务等。

2014 年，两大集团共有资产480 亿元，实现税收5 亿元。

湖南高新区将入驻的企业视为朋友，先是“找朋友”后是“帮朋友”。

“找朋友”指通过产业规划，招商的同时也择商。

株洲“动力谷”，实质上是汽车、动力等的产业集群，入驻企业包括汽车博览园，国际赛车场，汽车交易及展示中心等。

长沙高新区依托中联重科、中冶长天、机床厂、有色重金厂等打造先进装备制造产业，选择软件、动漫游戏、软件人才培训、电子产品制造等企业，构建电子信息产业集群。

企业一旦入驻园区，就能感受到无微不至的友情关怀。

湘潭高新区园区成立了企业服务中心，代办企业审批、提供保姆式服务，企业可在一个大厅内办理社会保险、工商登记等服务；每年设立100 万元的产学研经费、500 万元基金奖励人才，2014 年每个“科技领军人才”奖励、骨干人才、技能人才分别能获得20 万、10 万、5 万元的奖金。

长沙高新区细化产业扶持政策，每年安排5 亿元的科技创新和产业发展专项资金（含人才引进奖励）。

在帮助企业解决融资难问题上，湖南园区通过股权投资、增信机制等，帮助新区企业融资。

长沙高新区有6-7个（共约1 亿元）的产业基金，通过参股的方式扶持企业发展；和中国银行等4 家银行合作，成立科技支行，管委会提供8000 万元的风险补偿基金，当园区企业发生坏账风险时，基金和银行按照7:3 的比例承担赔偿责任；建立金融大厦，管委会代付租金，让银行进驻，通过减少银行的经营成本来降低企业的融资门槛。

结合湖南三大高新区的做法，对广西园区产业和企业发展有四项建议。

一是从自治区层面进行布局规划。

广西很多地市的资源禀赋差异不大，若无统筹规划，难免出现产业重合、产能过剩、内耗增多等现象，甚至可能引起全行业亏损。

美国硅谷、北京中关村的主导产业也只有一个。

故建议各地市的产业和园区不宜过多，以便将有限的资源配置到重点发展的产业和园区。

二是产业规划应考虑产业链和产业集群。

产业规划并非简单的企业相加，而是要做好上中下游及相关行业的配套发展，构建产业内部的良性增长机制，推动产业和企业转型升级；同时细分市场，通过差异化产品策略，满足市场上低端、中端、高端的需求，发挥产业集群的滚雪球式集聚效应。

三是将土地收储、土地开发和基础设施配套进行统筹规划。

基础设施建设需要大量的资金，若将土地开发和基础设施建设进行统筹规划、把土地无偿划拨给城建公司，既能降低融资难度、加快城建速度，又能促使城建公司完成原始积累、完善造血功能，成为自主经营的现代企业。

四是对园区企业应淡化管理意识、强化服务意识。

园区的发展重点是企业和产业，在鼓励企业创新发展方面，可以先行先试。

建议参照长沙、株洲、湘潭高新区从人财物三方面扶持企业发展的做法，通过加强基础设施配置、设立“企业服务中心”、“企业发展奖励金”、“产业基金”等举措，简化审批流程、加大服务力度、及时帮助企业解决问题，鼓励企业发展壮大。

人员激励是园区发展的保证。

市政府成立园区时，对其招商引资、经济增长、城市发展寄予厚望，希望园区有超常规的发展速度，这就需要一批有创新意识、懂经济的管理人员。

但是，园区成立初期一般离市中心较远，往往千头万绪、百废待兴，与县市区公务员按部就班的工作相比，园区工作条件更艰苦、任务更重、也更伤脑筋。

若园区薪酬待遇和公务员相同，园区很难留住人才；根据劣币驱逐良币原理，很多留在园区的人素质也一般。

只要人才流动的门没有关死，长期看，就会形成一个悖论：亟需人才的园区，很多建设者却能力一般。

首先是提升薪酬待遇以留住人才。

长沙、株洲等高新区干部收入一般是同级别县市区公务员收入的2 倍。

其次是打破大锅饭、推行全员竞聘以减少庸才。

长沙、湘潭每隔三年举行一次全员竞聘，破格使用能力突出者，落选者降级使用。

通过竞聘，打破干部终身制，防止干部不作为。

再次是加强绩效管理，提升工作效能。

一个人的效能等于其能力和积极性的乘积，能力的提升是一个缓慢的过程，但是良好的激励政策可以较快地提升个人的工作积极性。

湖南高新区提高了干部薪酬中绩效的权重，促使员工努力工作。

湘潭高新区按月督导绩效，采用红黄绿灯标示进度，纪检部门对红灯予以问责，目前92% 的重点工作亮绿灯。

长沙高新区对重点或难点工作进行奖励，规定每成功拆迁一个项目，相关责任人可获相应的奖金。

在人员激励方面对广西园区的建议：一方面提高园区管理人员的薪酬待遇，从而能招收和留住园区发展所需要人才。

另一方面，建立干部能上能下、权责利对等的干部使用机制，在园区薪酬待遇构成中，增加岗位工资、绩效工资的权重。

此外，还应加强绩效管理、细化绩效目标、增加督导频率，建立绩效问责和奖优罚劣机制。