地方政府的公共政策执行问题研究

地方政府的公共政策执行问题研究地方政府公共政策是指地方政府依据国家的宏观政策，针对本地区经济社会发展而制定的一系列公共政策的总和。

地方政府公共政策执行是指地方政府通过各级组织机构，运用各种政策资源，采取解释宣传、实验、实施、协调与控制等活动，将公共政策观念付诸实施，从而实现既定政策目标的活动过程。

地方政府公共政策的执行是国家公共政策得以实现的重要环节，公共政策问题的解决，不仅有赖于完善的政策方案设计，更有赖于有效的政策执行，只有公共政策得到有效的执行，政策目标才能实现，对地方政府公共政策执行问题的研究具有极其重要的理论与现实意义。

一、地方政府的公共政策执行的作用（一）实现公共政策目标的根本途径公共政策的主要目的是解决问题，而政策执行则是直接地、实际地、具体地解决政策问题的基本途径。

正确的政策方案要变为现实，有赖于有效的政策执行，如果没有政策执行，再好的政策方案也只能是一纸空文，政策目标得不到实现，政策也就失去了其存的意义。

地方政府公共政策执行的首要的和最直接的作用就是实现公共政策目标。

（二）促进社会公众对地方政府的理解和支持公共政策解决的是社会公众的问题，地方政府公共政策执行是实现政策目标的过程，也是将解决公众问题的对策行动化的过程。

这种行为在社会公众眼中，就是地方政府为其辖区解决问题，造福一方，使地方政府执行公共政策的过程得到了更多公众的认同。

因此，地方政府公共政策执行的另一个重要作用就是促进社会公众对政府的理解和支持。

（三）保障地方社会秩序稳定促进地区经济社会发展地方政府公共政策执行的内容不仅包括社会治安方面的内容，还包括一般的社会和地区发展的事务。

地方政府公共政策执行关系到地方社会秩序的稳定和本地区经济社会的长远发展，是保障地方社会秩序稳定促进地区经济社会发展的基本手段。

（四）建设服务型政府构建和谐社会的重要举措地方政府公共政策执行的目的是解决其辖区内一般社会组织、团体、个人无法解决的问题，根本目的就是服务公众。

有效的政策执行不仅是地方政府解决公共问题为民谋福利的过程，也是建设服务型政府的过程，同时也是使得政府与公众间的关系更和谐、构建和谐社会的过程。

二、地方政府的公共政策执行中存在的问题公共政策执行是一项在复杂的社会环境中进行的复杂的社会实践活动，必然会受到各种因素的影响，使地方政府公共政策执行中存在一系列问题，最主要的表现是政策没能及时准确的得到落实，具体表现有以下几种：（一）执行失真公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员执行的法律和法规。

政策具有权威性和规定性，保证政策执行的全面性、准确性，是政策执行的基本和最重要的原则。

但实践中地方政府在政策执行中扭曲改变政策本身的内容，导致政策失真的现象大量存在，导致政策无法真正得到贯彻落实。

执行失真的现象主要有以下几种：1．选择执行主要是指地方政府出于本部门本地区的利益，在实施政策时往往把一个完整的政策加以分解，断章取义，将政策中对自己有利的部分用足用活，而把对己不利的政策部分抛之一旁。

公共政策执行部门对上级或中央的政策选择性执行，各取所需，使一个完整的政策在执行中没有完全贯彻落实，使政策内容残缺不全，而使政策的整体功能得不到发挥。

2．歪曲执行是指公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解，利用政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释，根据自己的解释来执行公共政策，致使政策内容被替换，或者是执行主体在执行政策时搞“土政策”，打着贯彻原政策的旗号，自行其是，随意扩大原政策的外延，将一些相近或者相似却不可行的政策与原政策捆绑执行，从而使政策精神被歪曲。

3．替代执行就是执行主体在执行政策时偷梁换柱，执行与原政策不相一致的政策方案，只保留了原政策中对自身有利的部分内容，或者仅仅保留了原政策的表面现象，使原政策难以得到有效地贯彻落实。

这不仅影响了政策目标的实现，恶化了政策执行环境，增大了解决问题的难度，同时也损害了政府的形象，降低了政府的威信。

（二）执行敷衍这主要指在公共政策实施过程中，地方政府故意只做表面文章，只搞政策宣传而不研究实际情况，不采取可操作性的政策执行措施，不落实执行政策的组织、人员、资金。

具体而言主要有象征执行和机械执行两种形式：1．象征执行就是执行主体在执行政策时敷衍了事，只做表面文章，软拖硬抗，拒不执行公共政策，在某些决策的具体实施过程中甚至出现了‘有令不行，禁而不止’的怪事。

如各地每年都打击假冒伪劣商品，但假冒伪劣商品仍层出不穷，今年出现的瘦肉精事件、毒馒头事件，层层检验工序都未能杜绝此类事件的发生，其主要原因就在于有关部门及有关人员在政策执行过程中存在着象征性执行，不管不问听之任之，例行检查经常都是简单的走过场。

这些做法，欺骗上级政府，损害公众利益，消耗政策资源，助长地方保护主义，不利于公共政策的有效执行。

2．机械执行就是执行主体在执行政策时习惯于被动接受指令，缺乏主观能动性，只知道“照本宣科”而不知道根据具体情况进行具体分析，不顾公共政策的时效性、针对性，不能将公共政策的原则性和灵活性有机的结合，机械地执行原本不适应现实状况的政策，当情况出现时也不知道权变的选择适用的政策，使许多问题的解决白白错失良机，降低了执行效力，浪费了公共资源。

（三）执行抵抗地方政府在执行中央政策时往往会有“上有政策，下有对策”的现象出现，这其实是地方政府在执行公共政策的过程中有意不执行或变相不执行上级或中央政策、钻政策空子的表现。

地方政府作为政策执行主体当面对对自己的利益有损害的政策时，就会制定表面上与上级政策一致实际却是相违背的实施方案。

例如2006年在中央要求地方政府限制房价的同时，广州市国土房管局也发布公告，对位于城郊的广州开发区两块住宅地挂牌拍卖要求建成90平方米以下的中小户型，该户型的房价不得超过6000元/平方米，这是‘国六条’实施后广州公开拍卖的首宗‘限价地’，但业内人士指出，该地块周边住宅市场均价不到5000元，说是“限价”还不如说是“抬价”。

这些地方政府明里执行背地里抵制公共政策的现象，严重损害了公共政策的严肃性和权威性。

（四）执行不到位把工作落到实处，追求效果和成功，是政策执行的又一重要原则。

政策在执行过程中停留在口头上、虎头蛇尾、执行低效和迟缓都是政策执行不到位的表现。

地方政府公共政策执行的过程中存在着对政策执行的主观的消极态度，很多政策在执行中只是做些表面文章，没有将政策真正贯彻落实到位，或是被动执行现象严重，政策执行缺乏长效措施，主要靠领导或上级推动，领导重视和检查时就投入大量人力和物力突击执行，其它时间则任其自然。

公共政策的创立者拉斯韦尔认为，公共政策是对于时间和空间都极其敏感的学问，是对特定时空环境中政策问题的解决方案，一旦超出特定的时空范围，即使再科学再完美的政策在效力上也可能会大打折扣甚至失效。

因此，政策执行的速度也是衡量政策执行力的一个重要指标。

一项公共政策出台之后，其贯彻执行的速度缓慢，执行者不具有较强的时间观念，执行效率低下，执行过程拖沓，政策执行不配套，未能及时制定相关实施细则和配套政策以保证公共政策及时落实到位使已制定的公共政策能够产生其应有的效益，这些都是我国地方政府公共政策执行不到位的重要因素，也是我国地方政府公共政策执行过程中存在的重要问题。

三、影响地方政府公共政策执行的制约因素（一）政策自身因素任何政策要想得到有效执行，都必须要保证政策目标的具体明确性、政策内容的清晰性、政策标准的合理性、政策资源的充足性，在政策执行过程中政策自身的因素会直接影响执行效果，如果政策自身存在问题，执行中肯定会出现更多问题。

政策目标的具体明确性是衡量政策实施效率的重要标准，如果政策目标模糊不清，目标不切实际且难以达到，目标难以比较和衡量，目标没有明确所期望的结果，目标的完成不属于政策执行者职权范围的事，目标没有规定完成的期限，政策执行者在实施政策的过程中往往会显得无所适从。

政策内容明晰可以使政策执行主体与政策对象相对简单、容易地执行与理解政策，减少政策执行阻力，以取得比较好的政策执行效果，反之执行者就会犹豫不定、裹足不前，自相冲突、产生内耗，影响政策效果，出现执行失范。

政策标准是政策本身对各级政策执行者的期望，表明了政策执行者所拥有的职权范围、政策对象行为的调整内容等。

决策者研究和确定政策标准应注意使政策标准切合实际，指出政策标准的未来可能变化，为实施活动的发展提供遵循的方向。

任何一项政策的执行都是以一定的人力和物力资源为支持和后盾的，相应的充足的资源支持是完美的政策目标不至成为“水中花，镜中月”的物质基础，没有充足的政策资源，无论多么正确的政策也只是纸上谈兵。

（二）地方政府因素地方政府因素是影响公共政策执行的一个重要因素，地方政府的自利倾向、政策执行人员素质欠佳和政策执行机制不健全是其中的三个主要方面。

1．地方政府的自利倾向在经济社会，每个人都是自利的“经济人”，新制度经济学认为，政府也是“经济人”，也是理性逐利的个体，不同层级政府之间、不同部门之间乃至政府工作人员与政府部门之间都存在着各自的利益追求。

各种各样的政策总是表现为对利益的调整和规范，而公共政策无法使各个阶层和个人、各个地域和部门的利益都得到体现和满足，进而使地方政府公共政策执行过程中出现各种问题。

作为政策制定主体的上级政府与作为政策执行主体的下级政府之间存在的利益矛盾和利益冲突，是导致政策执行偏差发生的根本原因。

作为政策制定主体的上级政府，其制定政策的意图在于通过对社会利益结构的确立与调整来解决全局性的政策问题，其政策制定是从其所统辖的整个区域的整体利益出发；而作为政策执行的下级政府则代表区域局部利益乃至个人利益。

当作为政策制定主体的上级政府与作为政策执行主体的下级政府发生利益矛盾和利益冲突时，作为政策执行主体的下级政府就会力图修正上级的政策，从而导致“上有政策,下有对策”现象的时有发生。

地方政府及其部门为了保护本地区、本部门的经济利益，往往会制定符合本地区的政策，任意修改或拒不执行中央政策，采用地方保护主义来维护本地区利益，有悖于公共政策制定者所制定的公共政策的根本意图，使公共政策执行时发生偏差，影响地方政府公共政策的执行。

2．政策执行人员素质欠佳任何一项政策最后都是要靠执行者来实施的，政策执行能否达到预期效果与政策执行水平有很大关系，而政策执行的主体是政策执行者，执行水平的高低取决于执行者的素质高低。

要成为一个合格的政策执行者，就必须具备高度的思想政治觉悟、较高的管理水平和政策水平及合理的知识能力结构。

政策执行主体只有在具备一定知识和掌握相应理论时才会在政策执行过程中真正提高其对政策实质精神的理解程度；只有具备较高的政治素质，才会坚定不移地贯彻执行国家法规和政策，才不会只顾局部利益和个人利益而忽视整体利益、国家利益，在执行公共政策时，才不会为了自身利益故意曲解、抵制上级或中央政策，而影响地方政府公共政策的执行效果。