国内外空间规划运行体系研究述评

定的事件和发展做出快速反应的机制。 当发展出现预期之外的情况需要修改或 调整规划时，可以仅修正“地方发展框架” 所需要调整或修正的段落或部分，或编 制一项“行动规划”，而无需对整个规 划进行修编 [4]。
3 我国空间规划体系的建构与重构
(1) 对空间规划的不同认知。 对现行空间规划体系的认知是体系 重构的基础。多数专家认为，目前的空 间规划有三类 ( 或“三规”)，但在内容 的理解上有所不同 [28-32]。在各类空间规 划中，最具执行力的规划主要有三种， 分别为国家发展与改革委员会主管的经 济社会发展规划、国土资源部主管的土 地利用总体规划、住房与城乡建设部主 管的城乡规划。目前我国空间规划的主 要类型包括国土规划、土地利用规划、 城市规划和区域规划，其中以土地利用 规划与城市规划最为成熟，体系也相对 完整。按规划涉及的主题看，空间规划 的主要类型包括主体功能区规划、空间
(3) 与相关政策衔接的二级规划体 系。
英国 1968 年的《城乡规划法》奠 定了发展规划体系由结构规划和地方规 划两个层次组成的基础。2004 年英国进 行了规划改革，将原非法定规划的区域 规划纲要与结构规划的内容合并成法定 的区域战略规划，地方发展框架取代了
联邦空间规划
空间规划部长会议
公 共 机 构
间规划运行体系的研究进行综述，以期对深化我国空 间规划体系研究以及开展空间规划的相关工作提供参 考。
1 国外空间规划体系的类型
行政体系、法规体系和运行体系共同构成空间规 划体系的主要内容。在国外，空间规划运行体系构建 过程中往往都形成了与运行体系相适应的法规体系， 保障了空间规划体系的有效运行。
从不同角度划分的空间规划体系类型不同 [3]。从 规划运作时所处的法律和行政制度的分类 ( 或体系 ) 角 度，戴维斯等人通过对 5 个欧洲规划体系的研究，确 定了两大类型—盎格鲁·撒克逊体系和大陆体系。 纽曼和索恩利在茨威格特等人总结出的西欧法律体系 类型的基础上，将规划体系划分为四类—北欧类规 划体系（丹麦、芬兰和瑞典）、不列颠类规划体系（爱 尔兰和英国）、日耳曼类规划体系（奥地利和德国）
[ 基金项目 ] [ 作者简介 ]
“十二五”国家科技支撑计划课题 (2012BAB11B04、2012BAB11B03) 蔡玉梅，博士，中国土地勘测规划院研究员。 陈 明，博士，高级规划师，中国城市规划设计研究院研究员。 宋海荣，博士，高级工程师，现任职于中国土地勘测规划院。
2014 年第 3 期 第 30 卷 83
表 1 典型国家空间规划法规体系
国家
国家层面
德国 《空间规划法》(2000 年 )
区域层面 《州空间规划法》
地方层面 《联邦建筑法》
法国 《国土建设开发基本法》(1999 《国土开发与规划法案》(1995 《城市更新与社会团结
年)
年 )、《国土开发与规划法案》 法案》(2000)
(1995 年 )
英国 《规划与强制购买法》(2004
德国的国家空间规划只制定原则和理念， 与地方规划的形成相互协商，具有辅助 性，使国家空间规划与地方规划上下一 致、相互衔接。三是地方规划主导类型。 例如，英国在国家层面上没有空间规划， 只有一些部门政策和技术规范或指南对 地方规划起指导作用，地方规划具有较 大的自主权。
2 国外空间规划运行体系层级
—
—
年)
荷兰 《空间规划法》(2008 年 )
—
—
瑞士 《空间规划法》(1979 年 )
—
—
丹麦 《规划法》(1992 年 )
—
—
日本 《 国 土 可 持 续 利 用 规 划 法》 《都市圈整备法》(1956 年 )、 《城市规划法》(1968 (2005 年 )、《国土利用规划法》 《近畿圈整备法》(1963 年 )、 年 ) (1974 年 )、《土地基本法》 《北海道开发法》(1950 年 )、 《山村振兴法》(1965 年 ) 等
空间规划是政府管理的工具，不同国家的空间规 划有不同的含义。欧盟定义的空间规划是指由公共部 门对未来空间内各活动分配施加影响的各种方法，旨 在创造一个更理性的地域土地利用组织和联系，在保 护环境的同时对发展需求作出平衡，并实现各种社会 和经济目标 [1]。空间规划体系意指土地管制协议的集合， 它的形成和演进与一个国家或地区的社会经济、行政 结构、法律体系及文化价值密切相关 [2]。我国多年来 形成了发展规划和空间规划两大系列。国民经济和社 会发展规划、国家和地区经济社会发展战略或产业发 展战略等，属发展规划系列；全国国土规划、区域规划、 城市规划和土地利用规划等，属空间规划系列。目前 我国存在着多规并存、效率低下，以及规划与当前社 会经济发展阶段不相适应等问题。构建符合我国国情 的空间规划体系，是优化国土空间格局的要求，也是 我国规划发展的必然选择。党的十八届三中全会明确 提出完善空间规划体系的要求。规划体系通常包括法 律体系、行政体系和运行体系。本文主要对国内外空
调 整
州空间规划
交 互 反 馈
区域规划
地方规划 图 1 德国四层空间规划体系示意图
国家空间政策
部
门
规
区域空间规划
划
城市空间规划
图 2 荷兰三层空间规划体系示意图
结构规划 土地利用规划
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原来的地方规划，主要内容包括核心政 策的阐述、政府关于本地区未来的发展 观点等 。 [20]
(4) 规划层级体系的动态性。 20 世纪较为普遍的系统性规划在许 多国家已逐步被注重实效的、市场型的 规划所取代。最近几年，为了适应全球 经济一体化及提高城市的竞争能力，许 多国家进行规划体制改革，使规划本身 更具有灵活性，能够对未来发展的不确 定性做出迅速的变化和调整 [21-25]。例如， 英国空间规划体系的演变可分为 4 个阶 段：第一阶段采用的是单一的发展规划 模式 (1947 ～ 1968 年 )；第二阶段采用 的是郡级负责结构规划、区级负责地方 规划的“二级”体系 (1969 ～ 1985 年 )； 第三阶段采用的是大都市区编制单一发 展规划、非大都市区编制二级规划的“双 轨” 制 模 式 (1986 ～ 2004 年 )； 第 四 阶段采用的是区域发展战略和地方发展 框架的“新二级”体系 (2005 年至今 )。 规划模式的演变与社会政治和经济的发 展、行政区划的变革、执政党的方针等 密切相关 [26]。日本对空间规划体系的修 改，也着眼于简化国土开发规划层级， 突出区域规划的作用。空间规划体系是 政治、经济和社会发展的函数，也是文 化传承与转型的结果，必将具有时代性 的特点，如空间规划本身一样，随着时 代的变迁而不断调整 。 [27] (5) 规划层级之间关系的灵活性。 为提高每个城市和地区的竞争能力， 应对发展的不确定性，具有一定灵活性 的规划体系是必要的。荷兰颁布的“19 条款”( 有关住宅和规划的程序 ) 规定， 一个城市在进行规划的编制或提交审批 时，出现新的发展需要，发展项目可以 先行执行，甚至对于某个特殊的和必要 的开发项目，虽与法定规划相矛盾，但 仍可批准建设项目的申请。“19 条款” 使荷兰的城市规划可以避开一些法律的 规定，处理一些不可预见的和不确定的 因素。英国也在法律上明确规划对不确
各国空间规划体系源自文库层级基本与行 政体系对应，受管理体制的影响，总体 上分为四级、三级和二级三种。
(1) 与管理机构适应的四级规划体 系。
德国是最早制订区域规划的国家。从 联邦到市县，德国都编制了纲要和具体的 区域规划，逐级制定了法律，建立了机构， 形成了完整的四级规划体系，包括联邦空 间规划、州空间规划、区域规划和地方规 划。其中，地方规划即城镇规划，包括土 地利用规划和建设规划 ( [13-15] 图 1)。日本 的空间规划类型包括国土综合开发规划、 区域规划、国土利用规划与土地利用基 本规划、城市规划。与行政体制相对应， 日本的空间规划自上而下分为国家规划 ( 已编制 6 轮 )、区域规划 ( 已编 6 轮 )、 都道府规划和市町村规划四级，并建立 了较完善的规划管理法规体系。2005 年 日本的《国土可持续利用规划》对规划
和拿破仑一世类规划体系（比利时、法国、 意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙和西班牙）。 在综合运用法系背景覆盖的政策议题、 规划的范围、中央和地方政府之间的相 对管辖权等 6 个变量进行考量的基础上， 《欧盟空间规划体系和政策纲要》划分 了四种理想类型：综合性、土地利用法规、 区域经济和城市化。法里诺斯·达西通 过对国家结构的精细分析表明越来越多 的国家试图采取全面综合的方案 [4]。
从规划编制和实施方式的角度，空 间规划体系大体可以分为两类：一类是 控制型的规划体系，规划执行以技术过 程为主；另一类是指导型的规划体系， 规划执行更多体现为政治行为。两种规 划体系各有长短，都在朝着互补和相互 借鉴的方向发展 。 [5-6]
按照政体进行划分，空间规划体系 可分为三种类型： 中央集权国家的空间 规划体系 ( 以日本为代表 )、联邦制国家 的空间规划体系 ( 以德国为代表 )、联盟 和邦联国家的空间规划体系 ( 以欧盟为代 表 )[7]。从国家和地方主导程度出发，划 分为三种不同的空间规划体系类型 ： [8-12] 一是国家规划主导类型。例如，法国将 全部国土划分为城市地区、城乡混合区、 乡村地区和山区、滨海地区四种政策区， 制定差别化的政策，部门制定包括经济、 住房、交通和公共服务等在内的专项政 策。空间规划体系是国土开发综合政策 的载体。二是国家和地方互动类型。例如，
国内外空间规划运行体系研究述评
□ 蔡玉梅，陈 明，宋海荣
[ 摘 要 ] 运用文献综述和比较分析法，对国内外空间规划运行体系进行研究，结果发现：空间规划体系与行政设置对应，形式 上体现为四级、三级或二级，总体上可以归为具有战略性的国家级、具有承上启下传导性的区域级和控制性的地方级；虽然当 前研究对各国空间规划体系的描述和分析较多，但对比研究及对变化规律等的研究较少。我国规划体制正处在改革之中，空间 规划体系正处在探索之中，应充分借鉴国外空间规划体系经验，与现行规划体系衔接，逐步构建中国式空间规划体系。 [ 关键词 ] 空间规划体系；国土规划；土地利用规划；模式 [ 文章编号 ]1006-0022(2014)03-0083-05 [ 中图分类号 ]TU984.11+3 [ 文献标识码 ]B
体系进行改革 [16]。 (2) 与管理机构适应的三级规划体
系。 法国的空间规划分为三级：在国家
层面编制国家可持续发展战略、大区范 围的国土开发与规划大区计划，省及跨 省地方联合编制国土协调纲要和空间规 划指令，市镇及跨市镇地方联合编制地 方城市规划、市镇地图与城市规划国家 规定 [17]。荷兰的空间规划分为三级：中 央政府负责的全国空间规划，12 个省政 府负责的省域结构规划，500 个城市政 府负责的结构规划和土地利用规划，其 中只有土地利用规划是法定规划 [4]( 图 2)。 瑞 士 的《 空 间 规 划 法》(1979 年 颁 布 ) 规定三级体系：联邦政府编制的空间规 划方案和专项规划，州政府制定的指导 性规划 ( 划定建设区和非建设区 )，以及 市镇政府制定的土地使用规划 [18]。土地 使用规划的范围仅限于州指导性规划确 定的建设用地。丹麦的空间规划分为国 家空间规划报告、区域规划和城市规划 ( 含地区实施规划 )[19]。
Overseas Spatial Planning Operation System Research Review/Cai Yumei, Chen Ming, Song Hairong
[Abstract] By literature review and comparative study, the paper concludes international spatial planning operation systems have multiple levels correspondent to administrative settings, including national, regional, and local levels. Present studies of spatial planning system lack research on its regulations. China’s planning system shall learn from overseas experience and establish China’s own spatial planning system. [Key words] Spatial planning system, National land use plan, Land use plan, Model