荷兰、德国空间规划经验及建议
国际空间规划的主要经验与启示
国际空间规划的主要经验与启示空间规划是继城市规划、区域规划之后一种规划类型，是社会经济发展到一定阶段的产物，主要是指各项活动的空间组织。
大部分发达国家都编制空间规划，但是由于政治和经济体制、发展水平的不同，其名称也不同。
比如德国叫“空间规划”、日本称为“全国综合开发规划”、法国称为“综合服务规划”，韩国称为“国土建设综合规划"。
各种空间规划内容不同，发挥作用各异，但都是针对具有综合性、层次性和地域性的空间问题的政策工具。
发达国家的近代城市规划早在19世纪末因工业化和城市化问题而诞生，“二战”以后逐步构建完善的空间规划体系，100多年的空间规划经历和50多年的规划体系实践积累了宝贵的经验。
我国“十三五”规划纲要提出建立由空间规划、用途管制等等构成的空间治理体系，建立国家空间规划体系的要求。
从某种角度而言，“只有民族的才是世界的，也只有世界的才是民族的”。
因此，了解国外空间规划的情况，对我国探索适合中国特点的国家空间规划体系路径，建立中国空间规划理论、方法和技术，形成国际空间规划的中国模式，具有一定的借鉴意义。
基本概念空间规划（Spatial planning）是因规划发展的需求而从欧洲引入的，在与各部门及不同行业特点相结合的过程中含义也不尽相同。
为此，需要明确空间规划和空间规划体系两个基本概念。
1空间规划空间规划在1983年欧洲区域规划部长级会议通过的《欧洲区域/空间规划章程》中首次使用。
文中指出，区域/空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达，也是一门跨学科的综合性科学学科、管理技术和政策，旨在依据总体战略形成区域均衡发展和物质组织。
1997年发布的《欧盟空间规划制度概要》中进一步指出，空间规划主要是由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，目的是形成一个更合理的土地利用及其关系的地域组织，平衡发展和保护环境两个需求，实现社会和经济发展目标。
通过协调不同部门规划的空间影响，实现区域经济的均衡发展以弥补市场缺陷。
石正林：荷兰的土地规划经验
石正林：荷兰的土地规划经验为什么要比较荷兰与中国的土地征收？因为两国有很惊人的相似点。
比如荷兰人口密度是最大的，有1700万人口，但只有42000平方公里的面积。
中国人口密度非常大，特别是东部区域。
第二是城镇化推进跟中国是一样的，83%的人口居住在城市区域，但我们只有两个城市达到一百万人口，有许多中小型城市，只有很少人居住在农村。
另外，我们还是一个三角洲国家，27%的国土低于海平面，如果没有拦海大坝，20%的国土会被海水倒灌。
对这些区域的居民来说，水是非常重要的日常生活话题。
为了处理这些问题，我们有专门负责水的管理组织。
和中国一样，食品安全、粮食安全也非常重要。
中国显著的成就是粮食基本自给自足，这是非常卓越的成就。
荷兰52%的土地是农用地，生产了大量农产品，是世界上第二大农业出口国，第一是美国，第三是法国。
我主要讲讲荷兰土地法的一些基本原则，包括区域规划、土地使用、土地储备征收的一些政策。
土地制度改革和土地良治原则有几个：一是有效的体制。
包括规划和意见的透明度与公开性；决策的民主化，由人民来做出决定。
二是非常现实地看待大家的经济利益和环境利益，用法律保障居民不受其他居民或政府违法行为的侵害，获得一定的资金资源进行土地区域的规划，资金主渠道是税收。
但目前做法也有严重缺陷，民主意味着决策过程非常冗长。
比如在荷兰修一个双轨铁路，17年时间才修成。
因为有130多次公民参与的诉讼，政府70次败诉。
1992年的预算是30亿欧元，但修完一共花了47亿欧元。
由于要充分考虑公众的诉求，导致有大量拖延和成本上升。
荷兰政府现在希望加速或简化参与的过程，同时又不侵害公民的正当权益，在政府利益、公众利益、每个公民利益三者间找到平衡。
按照荷兰法律，一块土地的所有者可以独享这块土地带来的利益。
按照我们的《民法》，在这块地上他干什么都可以，除非会带来社会动荡。
在绝大多数欧洲国家，有公法与私法间的矛盾。
私法主要是管理个人之间的关系，公法管理政府与公民之间的关系。
荷兰空间规划体系的演变及启示
荷兰是发达的市场经济国家，国土面积为4.19万平方公里，土地利用结构中农地占60%，水域占18%，建成区占12%。
荷兰是全球仅次于美国的第二大农产品出口国、欧洲农业强国。
同时在城市快速发展中仍然拥有优美的自然环境和生态空间，因此其空间规划享有国际声誉。
分析荷兰空间规划体系的演变，对构建我国空间规划体系，实现生态文明体制改革目标具有借鉴意义。
空间规划体系的演变空间规划体系通常由法律、行政区划和运行体系构成。
荷兰国家空间规划运行体系与三级行政建制一致：国家和省级编制结构远景规划，属于战略性非法定规划；市级编制两层规划，上层是结构远景规划，一个市或几个市联合编制；下层是具有法律效力的土地利用规划，是土地用途管制的依据。
总体看，空间规划体系的演变过程主要有3个阶段：源于住宅需求的空间规划体系雏形（1941年～1965年）。
荷兰历经第一次技术革命引致的工业化和城市化、加上大型基础建设加速了城镇空间的集聚，导致城市中心住宅环境简陋，而富裕阶层搬迁至城市外围带来城市蔓延。
因此，1901年制定了《住宅法》，提出了发展公共住宅与城市规划的框架。
规定人口1万以上或过去5年中人口增加了20%及以上的城市需要编制城市发展规划，旨在规范私人的建设项目开发活动。
到20世纪20年代，城市规划扩展到乡村领域。
在此基础上，1941年成立重建与公共住房部国家规划局，开始尝试空间规划编制。
1956年《空间规划法》草案送交国会，1965年正式生效实施，标志着荷兰空间规划迈入新阶段。
集权主导的垂直型等级体系（1965年～2008年）。
1965年的《空间规划法》奠定了荷兰规划体系制度基础。
按照这一体系，中央政府编制了第2次~第5次国家空间政策，分别是1966年“组团式分散”理念的政策文件、1973年“新城式分散”理念的政策文件、1988年“紧凑城市”为理念的国家结构规划、1996年～2006年“城市网络”理念下，实现竞争力、活力、安全和保护为目标的国家规划战略。
德国“村庄更新”、荷兰“农地整理”、韩国“新村运动”，这些乡村发展经验值得学习！
德国“村庄更新”、荷兰“农地整理”、韩国“新村运动”，这些乡村发展经验值得学习！尽管国外和我国国情不同，社会制度不同，农业发展的自然基底和现状水平也大不一样，但是基于产业发展的美丽乡村建设仍存在一定的相似性，能够为我国乡村振兴战略的实施提供参考借鉴。
法国“领土整治”推动乡村发展法国的农村改革主要包括两方面内容：一方面是发展“一体化农业”，另一方面是开展“领土整治”。
“一体化农业”即将农业与同农业相关的部门结合起来，组成利益共同体。
通过相关部门提供的资金技术支持，实现对农业的反哺。
“领土整治”则是通过国家相关的法律法规支持经济欠发达地区乡村发展，实现农村社会资源的优化配置，将农村的空间环境和生态环境作为保护重点。
在实施“领土整治”的过程中，法国用城市总体规划和土地利用规划来指导城乡土地利用，优先保证各类绿地、开放空间、农场牧场、村庄建设用地及规模，以及农房高度边界和绿色边界，保持乡村形态和自然景观的原始延续。
保护自然景观的同时，注重对乡村人文景观的保护，避免城市化引起的乡村衰落。
德国“村庄更新”强化乡村治理1954年，“村庄更新”的概念被正式提出。
1976年，德国首次将“村庄更新”写入《土地整理法》，试图保留村庄的地方特色和传统优势。
上世纪90年代，德国提出可持续发展的概念后，村镇建设倾向于内向式发展。
尽量减少不必要的扩张，在现有建设范围内寻找发展更新的潜力，更加注重生态保护。
这时的“村庄更新”将乡村的文化价值、休闲价值和生态价值被提升到和经济价值同等重要的地位。
总体来看，德国的“村庄更新”是针对经济社会发展变化而采取的适应性调整。
一方面，为适应农业经济结构调整的要求，改变了失去功能的农业经济房屋的用途，重新调整了剩余建筑物的形状、规模、开发状态和建筑物现状。
另一方面，为适应农村社会和人口发展状况，对农村基础设施作出相应调整，减少没有经济收益的土地利用，改善农村生活和生产条件。
荷兰“农地整理”重塑乡村景观20世纪以来，荷兰乡村地区的规划主要以“土地整理”和“土地开发”两种具体形式开展。
德国空间规划的成功经验
德国空间规划的成功经验众所周知，德国的空间规划法制体系较为成熟，是大量空间规划的理论、方法和法律的发源地。
尤其是，德国的空间治理和管控能力令人瞩目，可为我国完善国土规划体系提供有益借鉴。
德国通过有序的空间规划，将政府调控应用于分权化、自治化、市场化的制度环境，有效解决了“多规融合”的问题，真正实现了“一本规划、一张蓝图”。
德国的成功经验主要有以下几点。
前提是合理的权责分配德国的空间规划建立了权责合理分配的机制，有效地避免了“一刀切”和“执行难”的问题。
目前，德国共有16个联邦州，439个行政区，12000多个市镇。
规划体系依次共分为四个层级，分别为联邦规划、州规划、区域规划、市镇规划。
按照1945年的《基本法》规定，联邦对于空间规划有框架立法权。
因此，在空间规划上，德国联邦政府权力相对有限，具有法律效力的空间规划权主要落在州和市镇这两级。
由于缺乏强制性，联邦政府就必须与十六个联邦州的相关单位进行紧密合作，充分尊重地方的利益和需求，维护全国空间规划的秩序。
在沟通协调上，由联邦交通、建筑和城市发展部牵头召集十六个州的空间发展部部长组成一个常设委员会，针对国土空间规划的重要事项充分沟通，达成共识。
并且，德国在1965年出台了《空间规划法》，该法明确规范了联邦和各州制定空间规划的原则、目标和义务，提出了上下级规划相符的法定要求。
如果联邦和州之间、不同规划之间就规划权属问题出现争议，则通过联邦宪法法院的法律解释来进行审核。
这样，就以法治方式保证了“多规合一”的实现，使不同层次的多个规划组成了一个紧密的规划体系。
在联邦层次，主要通过空间指导原则影响次级规划。
按照2006年通过的《空间发展指导原则》，联邦政府主要确立了经济增长与创新，公共服务供给，文化、生态景观保护三大准则，对次级规划的制定提供战略性的指导。
所谓经济增长和创新原则，就是要通过空间规划，重点考虑有经济增长潜力和优势资源的地区，吸引优质企业投资、提高创新能力。
城市规划与住房建设的国际经验借鉴
城市规划与住房建设的国际经验借鉴随着全球城市化进程的加快，城市规划与住房建设成为各国政府高度关注的领域。
各国在城市规划和住房建设方面积累了丰富的经验，通过借鉴国际经验，我们可以更好地解决我国在城市化进程中所面临的问题。
本文将介绍几个国家在城市规划和住房建设方面的成功经验，并探讨其对我国的借鉴意义。
一、荷兰的城市规划经验荷兰作为城市规划方面的典范，拥有多个优秀的城市规划案例。
其中，阿姆斯特丹的城市规划被公认为世界上最成功的案例之一。
阿姆斯特丹的规划强调可持续发展和人文关怀，注重文化保护和自然环境的改善。
这种以人为本的城市规划理念为我国城市规划提供了很好的借鉴。
二、新加坡的住房建设经验新加坡在住房建设方面取得了巨大的成功。
该国通过推行公共住房政策，解决了大量人口的住房问题。
新加坡的住房项目注重社区建设，为居民提供完善的配套设施，如学校、医院和商业中心。
这种注重社区建设的住房模式对我国解决城市化过程中住房问题具有借鉴意义。
三、德国的可持续城市规划经验德国在可持续城市规划方面具有丰富的经验。
该国注重发展公共交通，提倡徒步和骑行，减少了汽车的使用，从而降低了排放和能源消耗。
德国的城市规划还注重保护自然环境，提供绿地和公园，改善居民的生活质量。
这种可持续城市规划经验对我国城市化进程中的环保和节能发展具有借鉴意义。
四、美国的城市更新经验美国在城市更新方面取得了较好的成绩。
该国通过城市更新项目改造了许多老旧的工业区和城市中心，提升了城市形象和居住环境。
美国的城市更新注重保留历史文化，同时引进现代化的设施和建筑，使城市更具活力和吸引力。
这种城市更新模式为我国老旧城区的改造提供了有益的借鉴。
总结与展望通过借鉴国际经验，我国可以在城市规划和住房建设方面不断改进和提升。
荷兰的以人为本的城市规划理念、新加坡的社区住房建设模式、德国的可持续发展经验以及美国的城市更新模式都可以为我国提供宝贵的参考。
我们需要结合自身国情，针对我国城市化进程中的具体问题，积极学习和借鉴这些国际经验，推动我国城市规划与住房建设不断迈向新的高度。
荷兰城市规划环评的经验与启示
荷兰具有系统化的空间规划体 系，其各级政府都要对所管辖的区域 进行空间规划，规划一般由相应层级 的政府部门制定，交付议会审议通过， 具有法律定位。空间规划一旦通过， 区域的发展路径基本定型。城市规划 属于空间规划的一部分，其一般上接 国家空间规划、省域空间规划、大区 域空间规划等。通过总结荷兰城市规 划环评的先进理念和实践经验，可为 我国城乡规划环评的发展和完善提供 有益的借鉴。
鹿特丹市的“2030 年结构远景” 环 评 与 马 斯 莱 可 迪（Maasvlakte 2） 新港口和内港区（Stadshavens）的规 划环评是上下级规划环评联动的案 例。 鹿 特 丹 是 荷 兰 第 二 大 城 市 及 重 要港口，人口 60 余万，工商业发达， 港口、工业以及居民生活质量是鹿特 丹城市规划的主题。鹿特丹市公布了 “鹿特丹 ：欧洲的门户”的城市定位， 并在此基础上，于 2007 年提出“2030 年结构远景”。在这个结构远景规划 中，鹿特丹提出发展强劲的经济和适 宜的居住环境两大目标，并分别对城 市中心区、南部和北部提出不同的发 展策略，即中心区侧重发展港口、住 宅区及国际化的市中心，城市南部侧
循环互动的海牙市城市规划修 订与规划环评
海牙是荷兰中央政府所在地，人 口约 50 万。由于人口增长、城市扩张、 城市间交通、市内交通和新海岸建设 等需求，海牙市面临着城市规划的修 订，例如滨海的席凡宁根（Kijkduin） 区，面临着重新规划和开发，市内交 通体系也要重新规划等。
海牙市政府最初制定了一个高强 度的城市开发计划，遭到强烈反对， 市政府为此进行了公众咨询。在公众 咨询过程中，市政府、开发方、公众 等提出了多个备选方案，这些方案都 能达到城市发展所提出的目标。针对 这些备选方案，海牙市开展规划环评， 从大气质量、噪声、气候变化与节能、 可持续的住宅、水、土壤、交通、景 观、安全、施工期环境问题、历史文 化遗存、健康、居住环境、复合效应、 社会问题、市政管理要求、自然保护 地等 17 个领域对不同的备选方案进 行评价。这些备选方案及环评结果被 送交给决策者和公众，最终的决策过 程不仅较为顺利，而且方案也得到广 泛的公众支持。
荷兰城市规划环评的经验与启示
环境 、社会以及经济等方面的综合评
价 。根 据 阿姆斯 特 丹市 的具 体 情况 以
及备选方案间的主要差异，阿姆斯特 丹市从 ６ 个方面对三个备选方案进行
评 价 ，分 别 是对 自然 的影 响 、对 城 市
济和文化 中心， 也是荷兰最大的城市 ，
人 口７ ６ 万 。２ ０ ０ ８ 年４ 月 ，阿姆 斯特 丹
例 。鹿 特丹是荷 兰第二 大城市 及重
要港 口，人 口６ ０ 余万 ，工商业发达 ，
港 口、工业以及居 民生活质量是鹿特
丹 城 市规 划 的主题 。鹿特 丹市 公 布 了 “ 鹿 特丹 ： 欧洲 的 门户 ” 的城 市 定位 ， 并 在此 基础 上 ，于 ２ ０ ０ ７ 年提 出 “ ２ ０ ３ ０ 年结构远景 ” 。在这 个 结 构 远 景 规 划 中 ，鹿 特丹 提 出发 展强 劲 的经 济 和适
开 始２ ０ ４ ０ 年 的城 市远景 规划制定 行 动 ，历 时 三年，最终 于２ ０ １ ０ 年 审批
通 过 。 其 中环 评 于 ２ ０ ０ ８ 年 底 开 始 介
景观的影响、对气候变化的适应 、对 居住环境的影响、对经济发展的影响 和对交通的影响 。每个方面设计 了一 些评价
订 与规划 环评 海牙是荷兰中央政府所在地，人
口约 ５ ０ 万 。由于人 口增 长 、 城市 扩 张 、
循 环互 动过 程 ，也 就是 前一 阶 段 的环
评 结果 被 纳入 了更 新后 的规划 ，如 此
区。 为达到这些发展 目标， “ 结构远景” 提出１ ３ 项 重点工程 ，其 中就包括 马
综合 评 价 。 关键 词 ： 城 乡规 划 ；荷 兰 ；案例 ； 借 鉴
荷 兰 具有 系统化 的空 间规 划体 系，其各级政府都要对所管辖的区域
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内， 则是进行集 中开发建设 ， 促进人 口、 经济集 中分布 ， 提高土地等资源的利用效率。 德国联邦
规 划部 门在 国土 空 间的各 大 区域 ，都 选 择 了一 些 都市 区作 为 增 长极 和创 新 点 ；在 每一 都 市 区 内部 ， 则有 若 干城 市作 为 核心 区域 ， 现 出疏 密 呈
是 注重 区域 发 展均 衡协 调 。 区域 发 展不
确提 出 ， 间规划 的主要 理念 之一 是 使 “ 空 社会 和 经济 发 展对 空 间 的需 求 与 国土空 间 的生态 功 能 相协 调 ，并 达 到长久 的 、大 空 间范 围平 衡 的秩 序 ， 而 保 证 空 间 的可 持 续 发 展 ” 现在 德 国 已 从 ， 将空 间规 划理 念 提升 为 实现人 口分 布 、经 济 布 局 与资 源环 境 的均衡 。荷兰 空 间规 划则 致 力 于 满 足 经 济 效 率 、社 会
大 学 空 间规划 系 、 堡Ｓ Ｅ 城 市发 展 规划 以及 汉 ＴＧ
调 发 展 作 为 德 国空 间结 构 调 整 的 主 要 任 务 之
一
。
在 充分 考虑 不 同空 间结 构 引起 的客观 差 异
和对 生 活条 件 主观判 断 等 因素 的基 础上 ，德 国 将 空 间规划 的首要着 眼点放 在 在不 同地 区创 造
观性 、 战略 性 进 行规 划 ， 间 尺度 较 大 ， 的层 空 州 面也 同样需 要空 间 规划 来进 一 步 明确所 辖 区域
的空间发展方 向和管制原则 。 在德国， 有关各联 邦州的空间规划 问题 ，是由联邦空间规划法和 各州立规划法案共同调节的。由联邦确定的空
间规 划 的 主导理 念 和基 本原 则应 当作 为州 空 间 规划 的基 础 ， 在 空 间发展 方面将 其具 体化 。 并 在 具体 制 定规 划过 程 中 ，各州 空 问规 划都 运 用 了 类似 的规 划要 素 ， 且使 用 了相 近的规 划方 法 。 并 （） ２ 通过 区域 规划 约束 空 间开发行 为 。 与基 层 的城 市规 划 和土 地利 用规 划不 同 ，区域 规划 是对 经 济联 系 比较 紧密 、 间作 用相 互 影 响 、 空 且
“ 等值 的生活条件” 这一 目标上 ， 提高 了人们 对
本地 区生活 满 意程度 （ 福 指数 ） 幸 。柏林 与 周边 的勃 兰 登堡 州共 同编制 的空 间规 划 中 ，将柏 林
周 边 区域划 分 为若 干经 济 区 ，每个 经 济 区 的经
城 市改 造公 司 ，与 有关 官员 和专 家进 行 了深 入 交 流和 沟通 ， 并进行 了实地参 观学 习 。
孳戾嚣 ０５ 肾２＂ １ １
区 经 域济
荷－、 ｌ 德国空间规划经验及建议 ●
。 重 庆 市发展 改革委 空 间规 划 考察 团
为学习借鉴欧盟 国家空间规划的先进理念 和经 验 ， 年７ ， 今 月 市发 展 改 革 委 组建 的空 间规
划 考察 团 ， 赴德 国 、 荷兰 进行 了考 察研 讨 。考 察 团拜 访 了芬兰 海牙 市政 府 、阿姆 斯 特丹 市政 府 城 市 发展 规划 部 、 特 丹市 港务 局 ， 国联邦 交 鹿 德 通 建设 和城 市 事务 部 （ 国空 间规划 的主管 部 德 门 ）工 商 总会 、 、 多特 蒙德 工 商会 、 特蒙德 科 技 多
比较成熟 的经 验 。 （ ） 重规 划编制 新理念 一 注
一
土空间利用时的一个重要考虑 ，就是使空间发
展在 满 足 当代人 需要 的同 时 ，不 损 害 下一 代人
的发 展利 益 。 国空 间规划 政策 追 寻“ 德 可持 续 的 空 问发展 ” 目标 ，９ ８ １９ 年颁 布 的空 间规划 法 中明
公平 、 境 （ 态 ） 环 生 永
平 衡 问题 以前在 德 国 比较突 出 ，德 国 国土空 间
开发规划的宗 旨就是谋求地区间的均衡和可持 续发 展 。 国统 一 以来 ， 受东 西部 发展不 平衡 德 深
问 题 的 困扰 ，００ 和２ ０ 年 的德 国空 间 规划 ２０年 ０５ 报 告 ， 把缩 小 区域 生 活质量 差距 、 进 区域 协 都 促
界 上 独 一 无 二 的城 乡
格局。
・
５ ・ ４
区经 域济
三 是注 重 重点 区域 集 中开 发 。从 整 个 国 家 的空 间布局 看 ， 国均 注 重人 口 、 济等 在 国 土 两 经 空 问 总体上 的均衡 布 局 。但对 于 适 宜 区域 范 围
２ ・ 凄镑 ０５ １ １ 肾
相 问 的空 间开 发格 局 。德 国西部 地 区 的开 发重
点 在一 些 核心 城市 ，而东 部一 些 城 市 的周边 地 区 ， 年来 已成为 新 的投 资热 点 ， 间规 划通 过 近 空 加 强基 础设 施 建设 和 财政 支持 等 进一 步 增 强这 些 地 区的 吸引力 。 兰 中央政 府确 定 优先 发展 ６ 荷 个 国家 级城 市 网络和 １个 经 济核 心 区 ，对关 键 ３ 城 市 网络 节 点 和 阿姆 斯 特 丹 南 轴 以及 ５ 国 家 个 关 键项 目一 鹿 特丹 中心 、 海牙 中心 、 乌特 勒 之 中
一
济 中心 布局 在远 离柏 林 核心 区的另 一 端 ，以实
现空 间的均衡 发展 。 及经 验 德
二是 注重 空 间可 持续 发 展 。两 国在 规 划 国
荷 兰 、德 国是较 早 编制 实施 空 间规划 的欧 洲 国家 ，在 空 间规划 的探索 与实 践方 面积 累 了
续 、保 存 及 丰 富文 化
认 同４ 个基 本 目标 。环
境 要 素 成 为 荷 兰 国 土
空 间 规 划 的 刚 性 约
束 。规划采用“ ‘ 以 绿 心 ’ 掣肘 ， 为 以城 市 区
域 和 国家 城 市 网络 为
重 点 ” 多极 核 网 络 的“
开 发 ” 式 ， 持 了 世 模 保