从怒江水电站开发看中国公共政策模式变化
案例：怒江水电开发
2003年9月3日，在北京举办了“怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家 座谈会”，与会的大多数专家对怒江水电开发持反对意见，并从河流生态、地质 地理、环境保护、文化保护、动植物种保护等方面进行分析，认为怒江的开发将 弊大于利。
2003年10月20日—21日，在云南昆明 召开了怒江流域水电开发与生态环境保 护问题专家座谈会，参加会议的有来自社会学、生物、动物、经济、环保、景观 等学科的12位专家和云南省各部门的官员，两种意见在会上再次交锋，而且甚为 激烈。
案例：怒江水电开发的政策网 络分析
案例概述
1、怒江地区简介
怒江从世界屋脊一路奔腾向南，穿越人间最大的峡谷， 入缅甸后称为萨尔温江，汇入印度洋。其干流全长2020千 米，水力资源蕴藏量3640万千瓦，相当于两个三峡。怒江 傈僳族自治州（怒江州），生于斯、名以斯。“看天一条 缝、看地一条沟、出门过溜索、种地像攀岩”，这是怒江 人民生活现状的真实写照。怒江州下辖泸水县、福贡县、 兰坪白族普米族自治县和贡山独龙族怒族自治县。这四个 被称为云南扶贫攻坚“上甘岭”的国家级贫困县，按照国 家人均年收入1196元的贫困标准，仍有96%的独龙族、 90%的怒族、89%的普米族和90%的傈僳族生活在贫困线 以下，被称为是“边疆中的边疆、民族中的民族、山区中 的山区、贫困中的贫困”。
2004年，国家发改委曾向国务院报送了《怒江中下游水电规划报告》。不过， 国务院批示，“对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工 程，应慎重研究、科学决策。”怒江水电开发被搁置。
2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作期间，有地方官员向他反映怒江水 电建设停工已久，地方不知如何进退，希望中央能尽快定夺。温总理回京后，即 指示国家发改委、环保总局、水利部等有关部门加紧论证研究，尽快拿出自己的 意见。
从怒江水电开发说开去
从“怒江水电开发”说开去怒江水电资源是否开发问题上，应该遵循科学发展观要求，做到科学规划，多方论证，注重环保，趋利避害，适度规模，综合开发利用，为解决我国电力资源短缺，促进当地经济社会发展，为当地居民脱贫致富做出贡献。
其原因和理由如下：一、开发和利用怒江丰富的水电资源，是我国能源建设的需要，可以缓解我国长期存在的能源短缺现象。
用来替代火电，减少环境污染，符合循环经济的要求，是一条可持续发展的道路。
二、是云南省经济社会发展的迫切要求。
开发水电，输出华东、华中甚至缅甸，既可以为云南省经济发展作出贡献，又有国际战略意义，符合我国经济战略规划。
三、是当地居民脱贫致富的现实选择。
当地居民贫困，财政困难，而可资开发利用的资源有限，将发展水电作为支柱产业，同时，综合发展建材、交通、旅游、渔业和服务业，可以提高当地财政收入，促进就业，增加收入，改善居民生活。
使当地人民彻底摆脱贫困状态。
四、适度开发，注意环保，保持当地的自然环境和风俗文化。
如果不掌握适度的开发规模和综合利用，就会破坏流域的生态平衡，导致环境退化，水土流失，滑坡与泥石流等灾害频发。
如何适度规模、综合开发怒江水电资源，要严格遵循先规划、后开发的原则。
具体措施如下：一、国务院成立怒江水能开发和综合治理领导小组，由相关部委组成，负责领导和协调怒江水电开发事宜。
二、成立专家委员会，对开发的规模、可能引起的地质灾害、水土流失、环境污染等问题进行充分论证，以趋利避害，最大限度地减少破坏，保持生态系统，做到可持续发展。
制定综合开发水电、交通、建材、旅游、渔业和服务业等的方案。
防止不顾环保、用尽资源的开发方式，同时反对不顾当地社会经济发展实际，对自然资源不予开发、无所作为的思想。
三、由国家、云南省、怒江州财政按比例投资入股，同时吸收民间资本，当地居民以资源入股，共同投资开发怒江水电，收益按比例分红。
四、有计划地进行移民安置。
充分保障移民的补偿费用，并按股份分红，保证他们能在迁居地安居乐业。
从怒江水电工程观察我国的公共政策制定
学术论坛
从怒江水电工程观察我国的公共政策制定
楼佳维
正是因为公共政策制定中制衡力量的出现 , 多 方参与的逐渐形成 , 尤其是 N GO 力量的壮大 , 以 及思想库作用的真正发挥 , 使其透明 、公开程度和 民主化 、科学化程度都在提高 。
也许这样一个多方参与 , 持久争论 、博弈的过 程会降低决策效率 , 但从长远看这是值得也是必须 的 。经过多次辩论和反复的政策制定过程 , 从被反 对者到反对者 , 都会进一步去作研究 , 从而对政策 问题有更深入地理解 , 作为结果的政策输出必然是 朝着最优的方向发展 。这样一个过程加强了公共政 策程序和实体上的合法性 , 也更能让社会公众信 服 。这样的结果相比一个只经过政府内部讨论而通 过的决策是更优的 , 后者虽然效率高 、成本低 , 但 是发生错误的可能性也更大 , 尤其是在重大工程项 目上 。
二
事情往往会有两面性 。怒江水电开发政策制定 中表现出的问题很严重 , 可能也正是由于这些问 题 , 促使了人们的觉醒 , 促使他们追求公正和民 主 。从怒江大坝建设所引发的争论和工程的搁置 , 我们也看到一些令人欣慰的变化和进步 。
在 2003 年 8 月的审查会上 , 环保总局的官员 以一抵众 , 坚决不同意怒江工程的开展 , 接着事情 渐渐有了扭转 。政府的决策不再是完全的走过场 了 , 不同的声音敢于出现 , 而且这个唯一不同的声 音还起到了不小的作用 。这说明 , 政府决策过程 中 , 体制内部 , 部门与部门之间的某种制衡现象正 在出现 。尽管这还不是制度化的 , 但至少能说明 , 决策不再是个别强势部门说了算了 , 公共政策的制 定正在朝着权力制衡的方向发展 。如在这个事件 中 , 一向被视为弱势的环保总局 , 发挥了很大的影 响作用 。
地方政府决策与公众参与以怒江大坝建设为例
地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例论文标题:地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例Decision-Making of the Local Government and Public Participation--Taking Nujiang Dam as an example ZHU Qian-wei( School of International Relations and Public Affairs, Fudan University, Shanghai 200433, China)论文作者竺乾威论文关键词地方政府决策/公众参与/利益表达/潜规则Decision-Making of Local Government/Public Participation/Expression of Interest/Unspoken rule,论文来源江苏行政学院学报,论文单位南京,点击次数394,论文页数86～92页2007年2007月论文免费下载_/Due to the polarization of interest resulted from market economy, the local government makes decisions more and more in the background of the conflict of interest and more and more people relevant to interest are involved in the decision-making. Taking the decision of Nujiang Dam as an example, this article describes general characters of public participation in the decision-making process of the local government and analyzes interest conflicts, self-interest fondness which expresses and restrains policy-makers, decision-making procedures and unspoken rules, etc.中图分类号：D035. 5 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2007)04-0086-07一、怒江大坝决策案例简述怒江是我国西南的一条国际河流，怒江干流中下游河段-色邑达至中缅边界全长742千米，天然落差1578米，可开发装机容量达2132万千瓦，是我国重要的水电资源之一。
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水电开发是可持续发展的重要内容，不仅可以解决当地百姓贫困的生活状况，而且还可以拉动当地二、三产业的发展，增加财政收入。
与此同时，开发水电站对生态环境的破坏在所难免。
随着我国经济持续快速发展，资源开发与环境保护的问题日渐凸显出来，在国家发展和社会经济中的位置越来越突出。
三峡水电站和漫湾水电站的经验告诉我们，不能再走片面资源开发的老路，要摆脱单纯开发资源、输出资源的模式，要坚持走资源输出价格合理化，资源开发的利润流向公平化，地区经济结构均衡化的道路，让怒江百姓实实在在的富起来。
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要解决资源开发与环境保护之间的矛盾，我们必须坚持以科学发展观为指导，坚持以人为本，立足当前，着眼长远，切实采取以下措施：第一，完善有利于生态环境保护的法律和政策，加快形成可持续发展的体制机制。
加快制定、修订节约能源法、循环经济法等有关生态环境保护的法律和法规，加快环境保护的监督检查和执法力度，建立生态环境补偿机制，健全生态资源有偿使用制度，通过深化改革消除制约环境保护的体制性和机制性障碍，推动保护环境走上法制化道路。
第二，加快科技进步和创新的步伐，实现资源节约和环境保护。
科学技术既是经济增长的重要源泉，又是资源节约和环境保护的重要手段，我们必须坚持环境保护、综合效益统筹、协调与可持续发展的原则，运用科技创新技术手段，合理利用可再生资源，实现生态有利和综合效益最大化。
第三，加强污染防治和生态环境，确保百姓良好的人居环境。
公共政策学案例分析
效果
四年后(2007年年底),六库水电站在国家尚未 核准的情况下,悄然开始前期动工。六库电站建设 的移民已经住上了二层的新房。但他们更留恋失 去的土地,因为新房子的租金并不可持续,而且在怒 江州政府所在地打工也存在困难。
个中原因
有关部委态度：当时主要考虑到六库建设规模、移民人口、 环境影响等较小,开发条件简单,为了合理利用水资源,解决 怒江州用电问题,他们才同意开展六库前期工作。他们也承 认,怒江水电规划尚未通过。 怒江州领导态度。领导认为,在国家相关部委还未通过十三 级水坝规划之前,怒江州可以做一些支流的水电开发。对于 怒江州来说,矿电强州是其最重要的策略。 环保部相关人士态度。在国家及有关部门未就怒江水电规 划作出正式批复,怒江中下游水电规划也尚未批复之时,六 库不具备审批条件。
除此之外，怒江还拥有世界级的矿产资源，目前 已探明的有锌、铅、锡、金、钨等28种矿产，294 个矿床（点），仅兰坪金顶凤凰山3.2平方公里的 范围内就蕴藏着铅锌矿1432万吨金属，占云南省 铅锌矿总储量的68.5%，潜在经济价值高达1000亿 元以上，是我国目前已探明储量最大的铅锌矿床， 也是世界特大铅锌矿床之一。
焦点：生态和能源之争
理由
第一，西部地区有很多人文自然景观，都是无 法复制的
比如三峡，比如都江堰；国家2/3的物种在这个地方 比如三江并流在全球独一无二，三江并流面积只占 国土面积不到0.4%，但它却拥有全国25%以上的高 等植物，动物已经达到全国的25%以上，主要是鸟 类，哺乳类和爬行类，这个区域有77种国家级保护 动物。
国内专家在评价申报世界遗产的时 给出的评价：
这个区域是反映地球演化，重大事件的关键地区， 我们青藏高原隆起，横断山脉的形成是关键的地 区，这个区域也是世界上生物多样性最丰富的地 区，名列中国17个生物多样性保护的第一位，很 多珍稀和濒危动植物的主要栖息地，是世界级的 物种基因库，中国三大生态物种中心之一，这个 地方高耸的山川和河谷构成了全球独一无二的高 山峡谷景观，汇成了北半球除沙漠和海岩以外的 各种各样的景观，这么多景观在这么小的一个区 域体现是世界少有的。
浅谈怒江水电开发（范文模版）
浅谈怒江水电开发（范文模版）第一篇：浅谈怒江水电开发（范文模版）从怒江水电开发说开去怒江是一个以丰富自然资源和极具传统民族文化特色著称的自然宝藏，是被联合国教科文组织列入“世界文化遗产名录”的自然景观，而在这里实施的“两库十三级”怒江水电开发方案刚出台便引起了巨大争议，一方面支持开发以促进经济发展，一方面反对破坏生态环境。
因此，走生态良好的文明发展道路，用科学发展观的恩想统领环境开发与可持续发展的大局势在必行。
我国是个资源大国，在过去几十年的开发利用中，我国经济得到了迅猛发展，由开发带来的社会经济效益也远远超过开发项目本身，但同时，开发对生态环境的破坏等一系列问题日益突出，对我国社会的可持续发展带来严重隐患。
因此，为了实现工程效益和环境效益的统一，水电建设必须同生态建设结合起来，从以下措施着手，实现生态文明。
第一、严格遵循先规划，后开发的原则，确保工程方案安全可靠，经济合理，有序进行。
针对各项目开发方案要反复论证地质情况，避免对周围环境造成影响，要严格以《中华人民共和国环境影响评介法》做为依据，制定出合理的，可持续发展的方案。
第二、加大对生态移民的补偿力度，采取积极有效措施，确保百姓生活正常有序进行。
从开发项目的生产效益中按比例补济给老百姓，大力吸引投资，带动区域经济发展，并为百姓提供就业机会及服务性工作机会。
第三、明确责任，设立专用机构，对开发引发的一系列问题及时处理，避免国家利益和人民利益受到威胁基至损害。
第四、完善责任追究制，制定完善要关责任追究制，责任落实到相关部门和领导，对于违反规定要严肃处理，必须防止政府和领导的不作为。
并建立以保护生态工能为主的政绩考核标准。
“即要金山银山，也要绿水清山”，有关怒江水电开发的争议，讨论使我们越来越认识到经济发展与环境保护同等重要，因此只有深刻落实科学发展观，建设生态文明，实现环境友好型社会和结构质量相统一，经济发展和人口资源环境相协调，才能使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会持续发展。
申论高分范文(四十六)——从“怒江水电开发”说开去
从“怒江水电开发”说开去资料来源：中政申论在线备考平台水电是一种可再生资源，我国的水资源丰富，将水电发展成为地方新兴的支柱产业，将为推动社会经济发展推波助澜。
但即将实施的“两库十三级”怒江水电开发方案，一出台便引发巨大争议。
一方认为，怒江作为我国仅存的原生态江河之一，应从国家生态安全长期目标出发，使其成为国家自然遗产得到永久保护；另一方认为，怒江拥有得天独厚的地理条件，怒江水电开发将拉动当地经济发展，符合循环经济的要求。
以往水电开发工程遗留的问题使“怒江水电开发”项目陷入困局，追奔溯源，究其原因：一是过分注重水电开发带来的经济效益，忽视生态环境的考虑，导致水电开发与生态环境两者之间不能够协调发展；二是盲目跟风式的水电开发工程，没有形成科学、合理的规划模式，导致资源掠夺式开发现象严重。
水电开发应建立节约资源和保护生态环境的产业结构，增长方式，消费模式，形成循环经济发展模式，在全社会牢固树立生态文明理念。
推进水电开发工程，环保生态是前提。
水电建设必须与生态建设结合起来，实现工程效益和环境效益的统一。
一是在不宜进行水电项目建设的国家自然保护区、世界遗产去、国家生态功能区等生态脆弱区，禁止进行水电开发建设和其他的大型工程建设，彻底改变“技术经济最优”的工程目标，建立保护生态功能为主的政绩考核标准。
二是遵循先规划，后开发的原则，严格前妻工作审查的基础上实施开发，确保工程方案安全可靠、经济合理、可持续发展。
推进水电开发工程，资源解决是关键。
在生态脆弱及生态具有特殊价值的地区，资源开发要遵循可持续发展原则。
一是充分利用资源优势，带动当地经济发展。
怒江地理条件优越，处于国内、国际交通要道的枢纽位置，有利于资源输出，可以利用较小的投资产生较大的回报。
二是完善自然资源的法律保障体系，美国设立国会立法，强化对自然资源的合理开发利用，形成节约资源的良性循环机制，提升可再生能源比重。
水电开发项目兼顾生态效益、社会效益统一发展，建设资源节约型、环境友好型社会，使人民在良好生态环境中生产生活，实现社会永续发展。
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从怒江水电站开发看中国公共政策模式变化转型期中国公共政策的模式，一直都是学界热议的问题。
国外学者总结了中国公共政策的三种经典模式：精英决策模型、派系决策模型和官僚组织决策模式，其中又以官僚组织模式影响最大。
官僚组织决策模式认为高层精英与官僚部门通过频繁互动共同决定了政策的出台。
高层精英由副总理以上的权威人物组成，包括核心领导、革命前辈、全局领导(总理)和部门领导(主管某方面工作的副总理)四个层次25-35人，其决策机构有中央政治局、中央书记处、中央军委和国务院常务会议等。
此外，高层领导有能力组建专门机构以满足特定政策的需求，例如成立专门的“领导小组”或“办公室”，从而强化高层领导的政策影响和偏好。
由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策，所以多数制定和执行政策的关键环节是在国家层次上的各官僚部门做出的。
这些部委负责对政策进行可行性研究、协调共识、进行资金分配和资源调控、解释和澄清政策内容并负责进一步的实施。
从中国政治运作的实际来看，中国公共政策的决策核心圈主要包括中共、人大和政府，这三者构成了中国制度内的“决策核心圈”，其中又以党和政府最为重要。
因而，各级政府及其官僚成为主要的决策者，他们的政策目标、政策偏好和决策能力往往决定了政策方案的选择。
近年来，随着越来越多的社会力量、社会组织和公民参与到政策过程中，中国公共政策模式也发生了新的变化，怒江水电站开发决策就是一个典型的观察案例。
一、怒江水电站开发之争：政策缘起与进展发源于唐古拉山的怒江，是我国西南的一条国际河流，流经西藏、云南后进入缅甸，最后汇入印度洋，它在中国境内全长2018公里。
怒江干流中下游河段全长742千米，天然落差1578米，水能资源丰富，是我国重要的水电基地之一。
历经3年规划，2003年8月14日，国家发展与改革委员会通过了《怒江中下游水电规划报告》，同意怒江中下游松塔、丙中洛、马吉、鹿马登、福贡、碧江、亚碧罗、泸水、六库、石头寨、赛格、岩桑树和光坡“两库十三级”的开发方案，总装机容量2132万千瓦，年发电量为1029.6亿千瓦时，比三峡大坝的装机容量还要多300万千瓦。
怒江水电站开发引发了激烈的政策争论。
2003年9月，《人民日报》社记者赵永新一篇题为《为子孙保留一条生态江》的文章开启了长达十多年的怒江水电之争。
2003年9月3日，在国家环保总局主持召开的“怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家座谈会”上，民间环保人士汪永晨和来自云南大学的何大明等学者对怒江建坝发出抗议。
2003年10月25日中国环境文化促进会第二届会员代表大会上，汪永晨征集了62位科学、文化、新闻、民间环保人士反对建坝的联合签名，引起社会关注。
2004年1月，北京市海淀区人大代表李小溪就怒江事件上书国务院总理温家宝。
不久后，温家宝在国家发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》上批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策。
”温家宝批示后，怒江总体规划和环境评估均未获国家认可。
2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作回京后，再次批示国家发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。
经过几年短暂的蛰伏，怒江水电站开发再次进入公众视野。
2007年9月，国家发改委《可再生能源中长期发展规划》明确将怒江列入2020年以前建设的重点水电基地之一。
国家能源局发布的《水电发展“十二五”规划》、《可再生能源“十二五”规划》将马吉、亚碧罗、六库、赛格等项目列为“十二五”时期重点开工项目。
2013年1月1日，国务院印发《能源发展“十二五”规划》，要求深入论证、有序启动在怒江中下游规划建设赛格、六库、亚碧罗和马吉水电站的“一库四级”开发方案。
云南省政府2013年12月31日印发的《云南省能源发展“十二五”规划》明确“十二五”开工建设“一库四级”。
怒江水电站开发的前期准备工作也一直低调在进行。
云南华电怒江水电开发公司成立了六库水电站筹建处、赛格水电站筹建处、亚碧罗水电站筹建处和六丙公路建设公司4个下属单位。
六库、赛格、亚碧罗、马吉四个电站和流域开发的主要配套工程已开展相关前期和筹建工作。
2010年10月23日，六丙公路一期工程南坝怒江大桥破土动工，六库-丙中洛公路全长292公里，计划总投资150亿元，是怒江水电最重要的基础工程。
2012年2月23日，怒江马吉水电站前期工作专家座谈会在昆明召开，邀请了国内著名水电专家参加。
马吉水电站是怒江中下游水电规划先期开发的“一库四级”项目中的龙头水库电站。
2013年10月17日，六丙公路一期工程怒江大峡谷隧道顺利贯通，标志着六丙公路一期工程取得阶段性胜利。
怒江水电站开发，经过前期的争论吸引国务院总理批示之后进入调整期。
怒江水电开发从2003年的“两库十三梯”开发方案经过修正后变为2013年的“一库四级”，决定这一政策变化的主要原因在于决策过程中的利益相关者的地位、资源和影响力之间的差异，以及不同政策参与者之间复杂的互动与博弈。
二、怒江水电站开发政策过程中的利益相关者分析公共政策研究先驱拉斯韦尔指出，公共政策是一项包含目标、价值和战略的大型项目或规划，政策过程包括各种共识、需求和期望的规划、宣传与执行。
公共政策的实质是对价值和利益的权威性分配，因而会对不同利益相关者产生不同的利益受益(受损)效应，一般可将其分为政策的利益受益者、受损者以及利益无涉者或利益中立者。
怒江水电站的利益相关者可分为两大阵营，一是政策受益者，二是政策受损者和中立者。
前者包括发改委、云南地方政府以及华电集团;后者主要由环保部、新闻媒体、环保NGO和专家学者等构成。
作为政策受益者的建坝派是体制内的重要决策参与者，在整个政策过程中占据比较有利的位置;“反坝派”的实力不能与建坝派相比，因而只能采取舆论媒体造势和上书等方式来影响决策结果。
(一)政策受益者：怒江水电站开发中的建坝派1.水电开发主管部委。
怒江水电站的开发方案是由国家发改委、能源部(能源局)和水利部门负责，他们是怒江水电站开发中重要的政策倡议者和推动者。
在能源部水电开发司1991年编制的《中国水力资源图集》关于“云南省大中型水电站位置图”中，怒江流域设计了6个电站，总装机容量为1090万千瓦。
1999年，国家发展计划委员会根据我国能源现状，决定对怒江进行开发，拨出一定资金，由水利水电规划总院牵头，用招标方式确定了北京和华东勘测设计研究院对怒江中下游的云南境内的水电规划。
2.云南各级地方政府。
云南省政府、省发改委、怒江州政府以及下辖的县政府基于自身经济发展的考量成为水电站开发的重要支持者。
怒江水电开发可为地方政府带来看得见的税收，推动经济发展，提升发展政绩。
2003年11月3日怒江计委办公室主任赵振中接受媒体采访时指出，怒江全部梯级电站建成后，每年地方财政收入将增加27亿元，仅怒江州每年地方财政就将增加10亿元;与此形成鲜明对比的是，怒江全州地方财政收入仅为1.05亿元。
因而，积极寻求与华电集团合作，推动怒江水电站开发建设成为上至省政府、下至州政府和县政府的重要战略任务。
3.怒江水电站的建设者华电集团。
由中国华电集团公司投资51%、云南省能源投资集团有限公司投资20%、华润电力控股有限公司投资19%、云南省电力投资有限公司投资10%的云南华电怒江水电开发有限公司于2003年7月10日成立。
根据《国家能源局关于澜沧江等流域水电开发有关事项的通知》精神，华电怒江公司全面负责怒江中下游河段(云南境内)梯级电站开发。
早在2003年春节后，华电集团就开始参与怒江流域水电开发。
当时华电集团总经理贺恭与云南省主要领导交换意见，决定开发怒江水电。
2003年3月14日，华电集团与云南省政府签署《关于促进云南电力发展的合作意向书》，云南省政府支持华电集团开发云南电力资源，支持怒江开发。
(二)怒江水电站开发中的反对者与强势的中央部委和地方政府以及国企电力巨头华电集团相比，怒江水电站的反对者显得有些弱势，但他们却运用有效的策略打了一个漂亮的阻击战，尽管无法阻止怒江水电站的最终上马，还是延阻了怒江水电站的快速推进。
国家环保总局在怒江水电站的建坝问题上比较谨慎，成为体制内的反坝者。
环保总局通过各种方式来呼吁，唤起更高级别官员和更多公众对这一问题的关注。
2003年9月3日，国家环保总局在怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家座谈会上对怒江建坝提出了激烈抗议。
让人意外的是云南省环保局的态度，他们是与云南省政府保持同一立场，支持怒江水电站开发。
在民间，随着环保意识的觉醒，越来越多的环保NGO投入怒江保卫战。
绿家园、云南大众流域、自然之友等环保NGO通过讲座、论坛等形式积极宣传怒江水电站开发的种种危害。
专家学者是怒江反坝运动的另一支重要力量。
著名河流专家、云南大学亚洲国际河流中心主任何大明教授是最先反对开发怒江、呼吁“为子孙保留一条生态江”的专家。
还有专家通过个人途径去北京“上书”，2004年3月，林业专家沈孝辉通过全国政协委员梁从诫将《保护天然大河怒江，停止水电梯级开发》和《关于分类规划江河流域，协调生态保护与经济开发的提案》提交给全国政协委员和全国人大代表。
2011年2月，四位地质界专家——中国地震局地质研究所研究员徐道一、核工业北京地质研究院研究员孙文鹏、中国科学院地质与地球物理研究所研究员朱铭和中国地质大学教授李东旭以联名信方式上书国务院领导，从地质研究的角度反对怒江水电开发，再次引发公众关注。
民主党派和政协委员也对怒江水电站开发进行质询。
2004年2月13日，云南省政协九届二次会议上，省政协委员、民盟云南省委副主委戴抗对怒江流域的开发提出质询，认为水电开发应与整个流域的可持续发展统筹起来，未经统筹规划的水电开发，将会对怒江流域的生态和社会带来巨大影响。
这些民间力量通过实地调研、召开论坛、在媒体上呼吁，给领导上书等多种方式对怒江水电站的决策过程产生了一定影响。
三、从官僚决策到多元参与怒江水电站的开发决策过程，建坝与反坝力量都参与其间，利益争夺和政策博弈异常激烈。
从怒江水电站开发的前期规划到2004年遭遇大规模质疑与反对，再到温总理的批示以及暂停，在这个阶段，可视为反坝派的初步胜利。
从2003年的“两级十三梯”到2013年将水电开发规划改为“一库四级”方案，怒江水电站的开发建设在低调准备与国家决策层面双重推进。
从怒江水电站的开发决策过程可以窥见中国公共政策模式的细微变化。
公共政策模式变迁需要考察决策主体的变化。
美国著名政策学者金登将公共政策的参与者分为政府内的参与者与政府外的参与者。
如果按照这个分类标准，怒江水电站的开发决策中，政府内的参与者主要有国务院、发改委、能源部、环保部、云南省地方政府及其各职能部门;政府外的参与者则包括专家学者、舆论媒体、环保NGO以及水电开发企业华电集团等国企巨头。