基于城乡统筹的苏南地区现代农村发展策略_以无锡市滨湖区为例

〔文章编号〕　1002-2031(2008)03-0030-05基于城乡统筹的苏南地区现代农村发展策略———以无锡市滨湖区为例张　翼　吕　斌 〔摘　要〕　传统“苏南模式”促进了苏南地区乡村经济的发展和城镇化进程,但在城镇化加速推进的背景下,制度缺陷使得传统模式面临空间和效率的多重困境,城乡统筹的需求和动力愈发显著。

以资源配置效率提升和利益主体能动性发挥为切入点,分析了城乡统筹发展的路径选择及具体思路,并以无锡市滨湖区为例,提出基于统筹城乡产业与空间的现代农村发展策略及其具体的操作模式。

〔关键词〕　城乡统筹;苏南地区;现代农村〔中图分类号〕　F320.3 〔文献标识码〕　A 〔作者简介〕　张　翼(1981—),男,汉族,四川彭山人,北京大学城市与区域规划学系博士研究生,研究方向为城市与区域规划、区域经济;吕　斌(1950—),男,汉族,上海青浦人,北京大学城市与区域规划学系教授,博士研究生导师,研究方向为城市与区域规划、城市设计。

〔收稿日期〕　2007-07-08〔修回日期〕　2007-10-22 我国正处于城市化快速发展时期,推进城乡一体化,实现农村现代化成为发展过程中的重点和难点问题。

全面建设小康社会的关键在农村,全面实现现代化的突破口也在农村。

城乡统筹为我们提供了解决三农问题的新视角,要缓解制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾,弥补历史上在计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度缺陷[1],需要在城乡统筹发展的视角下,把促进城镇化有序发展与有效推进农村发展、发挥城市对农村的带动和反哺作用联系起来,实现发展目标与发展过程的统一。

以无锡为代表的苏南地区①已处于工业化中后期阶段,改革开放二十多年来,在经济迅猛发展的同时,这里的城乡差距也不断扩大,乡村环境恶化、人地矛盾加剧、生活质量提高缓慢等问题逐渐显露。

从建设空间的角度看,苏南地区已进入城市化发展的加速期,城乡二元景观明显开始融合,工业、居住、商业等城市要素全面向郊区渗透,使得建设用地与农业空间之间的矛盾日益突出。

在这一新的历史背景之下,如何发挥苏南地区的既有优势,以城乡统筹的新视角探索农村城市化与现代化的新模式,成为苏南地区实现可持续发展、城乡和谐发展的重要议题。

现代农村发展的“新苏南模式”也将为全国,尤其是发达地区的新农村建设与城乡统筹发展起到良好的示范作用。

一　滨湖区农村发展现状及城乡统筹的迫切需求 1.滨湖区农村发展现状滨湖区坐落于无锡城区西南部,是无锡市的近郊区。

全区面积631.5平方公里,其中水面364.1平方公里,拥有太湖岸线约88公里。

现有人口42万人,辖5个镇、4个街道办事处,其中包括无锡太湖国家旅游度假区、江苏省无锡蠡园经济开发区、无锡太湖山水城旅游度假区、无锡滨湖经济开发区等　总第152期城市问题2008年第3期　4个开发区。

滨湖区是中国民族工商业的发祥地,也是中国乡镇工业的发源地之一,有着坚实的发展基础和雄厚的经济实力。

2006年,全区实现G DP281亿元,财政收入42.83亿元。

2004年,滨湖区由原来的8镇1乡6街道调整为5镇4街道(太湖镇、华庄镇、胡埭镇、马山镇、滨湖镇、河埒街道、荣巷街道、蠡湖街道、蠡园街道),全区共有102个行政村,1249个自然村,村庄占地面积25.48平方公里,人均村庄建设用地面积176平方米。

滨湖区2004年农业及农村非农行业总产值合计为292.8亿元,其中农业产值占总产值的2.4%,工业产值占91.45%,建筑业产值占0.68%,运输业产值占0.34%,商业及饮食业产值占5.39%。

农业占总产值的比重相对较小。

全区耕地面积有6933公顷,农村人口近20万人,农村劳动力11万人, 2004年农民人均纯收入达到7200元。

2.滨湖区农村发展的主要问题滨湖区农业基础良好,乡镇企业历史悠久,但随着本区经济的发展,农村地区潜在的一些问题也凸现出来,主要表现为:———人口密集,资源匮乏,生态负荷重,经济、人口、资源、环境协调发展压力较大。

由于用地局限,农田、城市、风景旅游区、生态空间交错混杂分布,农业空间不断受到蚕食。

———第一、二、三产业的发展水平不协调,农业的产业化和现代化水平明显滞后。

农业的经济、生态、社会等功能未得到足够重视,农业基础设施建后被毁造成损失浪费的现象时有发生,“城中村”问题突出。

———自然村数目多、规模小,村民建房散乱,土地利用效率低下。

全区普遍存在村庄规模小、布局散、景观差等问题,造成公共服务设施和市政基础设施配套投入大、见效慢,农村地区现代化水平滞后。

———乡镇企业普遍存在空间分散、规模偏小、产业关联度不高、环境较差的问题,持续发展动力不足。

虽然,近年来在无锡市“三集中”的政策主导下,乡镇企业正逐渐向工业园区转移[2],但是,由于现实中存在的种种障碍,目前还有大量的企业布局在各村镇之中,面临资金、技术、人才、信息、环境等发展瓶颈的制约,在市场竞争中呈现出发展动力不足的问题。

3.城乡统筹发展的迫切需求长江三角洲特别是苏锡常一带是全国城镇最密集的地区之一,也是城乡统筹发展需求最为强烈的地区之一。

无锡市的总体规划将滨湖区定位为城市发展重要的一极,是未来滨湖新城建设的重点区域。

同时,作为无锡市滨太湖的主要地区,滨湖区在生态保育、旅游发展方面将承担主要功能,构成无锡山水城、生态城的标志性板块。

高层次的发展定位与有限的发展空间之间的矛盾,要求滨湖区农业发展必须走高效率、产业化、精品化的道路,农村地区则必须在城市化的宏观趋势下探索多样的现代化之路。

考察滨湖区农村的现有业态和建设现状,规模较小、零星散布的自然村落显然不符合集约用地和农业产业化的要求,而“村村点火,处处冒烟”的传统乡镇企业布局在彼此削弱市场竞争力的同时,也造成了资源浪费和环境恶化。

另一方面,城市发展向滨湖区的快速推进,使得其空间资源面临重组和优化的契机。

城市化为农村地区的发展带来了资本和产业,为农村转移的人口提供了就业机会,而农村居民点的用地整理和置换则为城市拓展提供有力的用地保障。

苏南地区良好的市场经济基础和相关经验,则为农村集体经济组织和个人凭借现有资源参与农村城市化和现代化发展的市场运作提供了可能。

市场化运作需要政府在合理的城乡空间总体框架之下,以产业结构调整和空间资源整合为预期目标和实现途径,建立土地、资本、劳动力等生产要素更充分合理的流动组合机制,从而也对城乡统筹提出了更高的要求[3]。

二　城乡统筹视角下现代农村发展的路径选择 1.路径选择的目标指向(1)资源配置效率的提升城乡发展的基础资源包括土地、资本、劳动力等,资源的时空组合关系决定了其配置效率,从而影响到其发展成本和前景。

中国乡村经济形态中,传统的资源组合错位主要表现为过剩的劳动力和稀缺的土地、资本之间不合理的附着关系,而单纯的计划土地制度也使得生产要素组合对区位选择的能动性无法发挥。

传统的“自内”和“自下”型“苏南模式”,实际上是在制度约束下以集体经济为动力的一种就地城市化模式,它实现了生产要素的第一次整合优化,主要的途径是土地使用方式的改变和单位土地上资本及劳动投入的增加,实质上是生产要素在空间上的就地集聚与重组的过程[4]。

“苏南模式”带来了资源配置效率的显著提高,并在转移农村剩余劳动力和促进乡村经济发展方面发挥了积极的作用,但行政和土地制度上的约束也使得这种就地、就近转移的模式造成了“村村办厂、户户冒烟”的局面,在市场竞争中逐渐失去优势。

城乡统筹战略思想的提出,为资源配置方式的再次调整提供了可能性。

两级土地市场的建立释放了流动性生产要素对区位的自主性选择的能动性,现代化生产强调规模效应和集聚效应,实际上对单位土地上的资本和劳动投入提出了更高的要求。

而乡村经济的发展带来农民生活水平的提高,对基础设施和公共服务的需求也随之增长,客观上也要求对农居点集中布局,以供给城市型的设施,两者成为资源空间重组的内生推力。

此外,城市发展面临着较强的空间约束,政府和市场对城市近郊的土地有着良好的价值预期,并通过规划手段来实现这种预期,这成为资源重组的外部拉力。

城乡一体化发展需要协调引导两种力量的作用,在保证生态安全的前提下确定生产要素的最佳集聚区位和集聚规模,优化资源配置,降低发展成本,形成地域经济的比较优势。

(2)各利益主体能动性的发挥要素集聚和空间重组是一个多方博弈的过程,所涉及的利益主体主要包括政府(各级政府)、开发商和农民。

三者的博弈过程通过土地利用方式变更和空间重组得以实现,因此,土地成为博弈过程的载体,也是各方利益协调的关键。

苏南地区因集体经济较为发达,农民利益集体以集体经济合作组织的形式为代表。

农民个体大多关注拆迁征地补偿和生活保障,而集体经济组织则更关注拆并过程中的产权划分、资产重组和市场化运营等问题。

鉴于现行土地使用制度下农民转移和农用地变更涉及的主要利益主体为政府(中央政府和各级地方政府)和农民,变更过程中发生的成本也主要由这两者之间的一方负担,这为地方政府带来沉重的财政负担,而分级财政制度和土地变更过程中的权责不明也使得各级政府有互相规避责任的倾向。

实际上,一级市场的土地变更过程存在巨大的增值收益,但其收益却经常在二级市场的土地流转中被开发商获得,这是政府为争取区域竞争优势而压低地价所致。

开发商在这个过程中付出的成本和获得的收益不匹配,而征地过程中各级政府之间也存在着类似的情况。

对农民而言,土地产权和集体经济组织的产权不明也带来了拆并和变更过程中分配不均的隐患。

因此,在农村现代化和城市化的进程中,政策制度的调整方向应该是明确权责划分,充分引入市场力量,建立多主体互动的合作模式,并在这个过程中实现成本和收益的公平分配。

具体而言,应积极推行政府、开发商和农民三方合作的运作机制,明确各主体的权利和责任,遵循“谁投资,谁受益”的原则,对空间整合过程中发生的各种费用进行合理的分配。

这种模式为市场力量和集体经济组织能动性的发挥提供了巨大的空间,政府应提供相关的政策支持并建立合理的市场规范,积极引导投资商参与土地整理、拆并补偿、基础设施整备和公共设施供给;同时,规范集体土地资产化运营的模式,并对农民整合资产,自主经营给予相应的优惠政策,引导其产业升级与转型,使得农民在资源重组的过程中得到切实的利益和持久的保障。

2.城乡统筹发展的具体思路(1)统筹城乡产业,结合城市发展与需求引导乡村地区产业升级滨湖区在苏南地区具有一定代表性,即农村地区基本都属于城市近郊区范围,与城市发展关系密切。

应根据城市的需求来统筹农村地区的产业发展,除统一规划的工业园区和科教园区外,近郊住宅、旅游产业、都市农业和生态产业是农村地区产业调整的主要方向。

(2)生产要素向市区、新城集中,兼顾中心镇和已有特色工业园区乡镇企业的就地增长需要支付巨大的空间成本和环境成本。