流通环节食品安全监管(讲义)

食品安全监管视频讲课提纲为贯彻《食品安全法》及其实施条例，国家工商总局已制定下发了两个规章和八项制度。

现结合工商系统所承担的流通环节食品安全监管职能任务，我就《食品安全法》及其实施条例、两个规章和几项制度的内容谈几点体会。

一、《食品安全法》的主要内容《食品安全法》共十章，一百零四条，内容丰富，覆盖面广，立法寓意深刻。

《食品安全法》进一步明确了食品安全监管、安全风险监测和评估，统一的食品安全国家标准、经营者社会责任、食品添加剂监管、食品检验和食品安全事故处臵、惩罚性赔偿等一系列法律规定。

既强化了地方政府负总责和部门分段监管的原则，更强调和明确了食品生产经营者的法定义务和责任。

不仅体现了对生产经营者严格自律的要求，而且强化了监管执法。

下面我着重就《食品安全法》确立的十大基本法律制度给大家做一个简单的介绍。

1、食品安全监管体制。

（第二、四、五、六条）为完善食品安全监管体制，食品安全法着重从四个方面作出规定：一是为使食品安全监管体制运行更加顺畅，国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导（第四条）。

2010年2月21日，《国务院办公厅关于印发国务院食品安全委员会工作规则的通知》（国办函[2010]39号）进一步明确了国务院食品安全委员会的主要职责，即：（1）研究部署、指导协调全国食品安全工作。

（2）研究提出全国食品安全工作的重大方针政策。

（3）分析全国食品安全形势，研究解决食品安全的重大问题。

（4）承担国务院交办的其他工作；二是界定国务院有关食品安全监管部门的职责，明确对食品安全实施分段监管的体制。

国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。

食用农产品主要依据《农产品质量安全法》的规定进行监管，但在制定有关食用农产品的标准，公布食用农产品有关安全信息时仍然适用《食品安全法》（第二条）；三是在县级以上地方人民政府层面，进一步明确工作职责，理顺工作关系。

县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，体现在四个方面：（1）建立健全食品安全全程监管工作机制；（2）统一领导指挥食品安全突发事件应对工作；（3）完善落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议考核；（4）依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责（第五条）。

四是明确规定县级以上人民政府与上级政府所属部门的关系以及各部门之间的关系。

（1）明确要求上级人民政府所属部门在下级行政区域设臵的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。

质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门要服从当地政府；（2）县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自的职责分工，依法行使职权，承担责任。

（第六条）《食品安全法》在明确分段监管体制的同时，也规定了一些例外情形：（1）乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类、食盐的食品安全管理，作为特殊的品种，原则上适用《食品安全法》，但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定；（2）保健食品实行不同于一般食品分段监管的管理模式，由食品药品监督管理部门一家监管，这个问题我在下面还会具体讲到；（3）对小作坊和食品摊贩的具体的管理办法授权地方人大，根据本地的实际情况制定地方性法规进行管理；（4）铁路运营中食品安全的管理办法由国务院卫生行政部门会同国务院有关部门依照食品安全法制定。

2、风险监测和评估制度。

（第十一、十二、十三、十四、十五、十六、十七条）食品安全风险监测和评估是国际上流行的预防和控制食品风险的有效措施。

《食品安全法》对此加以规定，与国际通行做法接轨，体现了立法的科学性和先进性。

《食品安全法》规定“国家建立食品安全风险监测制度”，相关部门要制定、实施国家食品安全风险监测计划。

这一条款意味着相关部门应将食品的风险监管关口提前，转变只注重“事先许可、事后抽检、出了事故进行处罚”的传统监管方式，主动对食源性疾病、食品污染和食品中有害因素进行检测，防止对人体健康的危害，这也是获得食品安全风险评估的重要依据之一。

食品安全风险监测制度，主要对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素三个方面进行监测（第十一、十二条）。

国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。

食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据（第十三、十四、十五、十六、十七条）。

建立食品安全风险监测与评估制度，意味着我国食品安全监管由注重外在的卫生干净扩展到注重内在因素的无毒无害，更加关注百姓的健康。

3、食品安全国家标准制度。

（第十九、二十一、二十二、二十三条）在《食品安全法》实施以前，我国的食品安全标准存在政出多门的问题，针对同一种食品，既有国家标准，也有行业标准，如苹果既有国家标准，也有农业部颁布的无公害标准、绿色标准、外观等级标准，这些标准往往相互矛盾，给食品安全监管带来问题。

因此，《食品安全法》从统一标准的原则出发，明确规定，只有国务院卫生行政部门才有权制定食品安全国家标准，包括食用农产品的标准也要由卫生部统一制定和发布，不能多头制定食品安全标准。

建立科学、统一、权威的食品安全标准体系，不仅能够为保障食品安全奠定坚实基础，还能够有效杜绝各个执法部门法出多门、各自为政的现象。

随着技术的发展，新食品不断增多，食品标准的升级、更新也是迫在眉睫的任务。

4、生产经营者社会责任制度。

（第二十七、二十八、二十九、三十一、三十二、三十四、三十六、三十七、三十九、五十三、七十二、七十九条）《食品安全法》特别强调了食品生产经营者的社会责任，要求食品生产经营者应当对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。

与此相应，《食品安全法》确立了一系列制度，把食品生产经营者的安全责任一一落到实处：一是明确实行食品生产经营许可制度，通过完善准入制度、提高市场门槛，从源头上加强食品安全监管（第二十七、二十八、二十九、三十一、三十二、三十四条）；二是建立食品生产经营者食品安全信用档案制度，最终达到将那些缺少安全信用的企业驱逐出市场的目的（第七十九条）；三是建立进货查验记录制度，确保一旦出现食品安全问题，可以追查到底（第三十六、三十七、三十九条）；四是建立不安全食品召回制度，防止不安全的食品继续在市场上流通、销售，成为食品安全的隐患。

（第五十三、七十二条）。

5、食品添加剂和相关产品管理制度。

（第十三、二十八、三十八、四十三、四十四、四十五、四十六、四十七条）目前，我国食品添加剂有一千八百多种，二十二个大类，食品生产经营中对食品添加剂的不规范使用，甚至滥用，成为危害食品安全的重大源头问题。

食品安全法从两方面加强了对食品添加剂的管理。

一是食品添加剂应当在技术上有必要并且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围（第十三、四十四、四十五条）。

二是国家对食品添加剂的生产实行许可制度，同时明确规定食品生产者应当按照国家安全标准对食品添加剂品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂，不得在食品生产过程中使用食品添加剂以外的化学物质和其他有害物质（第二十八、三十八、四十三、四十六、四十七条）。

按照这一法律条款，添加了食品添加剂目录以外的物质，哪怕是对人体无害的物质，也是违法行为。

《食品安全法》对食品相关产品的监管也予以了明确规定。

一是对食品相关产品的安全管理应当遵守食品安全法（第二条）；二是食品生产者采购食品相关产品，应当查验供货者的许可证和产品合格证明文件，不得采购或者使用不符合食品安全标准的食品相关产品（第三十六条）；三是食品相关产品的生产者，应当依照食品安全标准对所生产的食品相关产品进行检验，检验合格后方可出厂或者销售（第三十八条）。

6、保健食品监管制度。

（第五十一条）《食品安全法》明确要求，国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管，有关监督管理部门应当依法履职，承担责任，具体的实施办法由国务院制定。

《食品安全法实施条例》第六十三条规定，食品药品监督管理部门对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管，具体办法由国务院另行制定。

目前，《保健食品监督管理条例》尚未出台，但《食品安全法》和《实施条例》已明确确立了保健食品由食品药品监督管理部门一家监管的原则，保健食品不属于我们许可和监管的范围。

7、食品检验制度。

（第五十七、五十八、五十九、六十、七十七条）食品检验是食品检验机构根据国家标准对食品原料、辅助原料、成分、质量和安全性能进行检验。

《食品安全法》用一章来规定食品检验。

明确了县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门均可以对食品进行定期或者不定期的抽样检验，这是第一次以法律的形式赋予工商部门抽样检验的权利（2008年出台的《乳品质量安全监督管理条例》是第一次以法规的形式赋予工商部门抽样检验的权利）。

《食品安全法》针对食品检验明确规定：一、食品检验机构要有资质（第五十七条）。

二、检验由检验机构指定的检验人独立进行（第五十八条）。

三、检验实行检验机构与检验人员负责制（第五十九条）。

四、食品安全监管部门对食品不得实施免检（第六十条）。

五、食品安全实行抽样检验制度（第七十七条）。

8、食品安全信息公布制度。

（第八十二、八十三条）分为三个层面：一是国务院卫生行政部门统一公布国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息以及重大食品安全事故及其处理信息，还有其他重要食品安全信息和国务院确立的须统一公布的信息（第八十二条）。

二是省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门公布的影响特定区域的食品安全监管信息和警示信息以及重大食品安全事故及其处理信息（第八十二条）。

三是农业、质监、工商等部门依据各自职责公布日常监管信息（第八十三条）。

在信息发布上要注意三点要求：一是公布的信息应准确、及时、客观（第八十二条）。

二是重要的信息要实行报告制度，应向上级主管部门报告，由上级主管部门立即报告国务院卫生行政部门；必要时，可以直接向国务院卫生行政部门报告（第八十三条），这个制度的突破与“三鹿事件”有很大关系。

三是信息实行通报制度（第八十三条），也就是农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门应相互通报信息。

要实行无缝监管，相互通报信息是一项非常重要的制度，涉及到部门间的配合问题。

9、食品安全事故应急处臵制度。