破解城乡二元土地制度格局
现行土地制度症结：城乡二元分割
近日，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)，为新一轮土地制度改革勾勒了方向。
《决定》明确提出建立城乡统一的建设用地市场、农村集体建设用地与国有土地同权同价、完善土地二级市场等改革措施。
新一轮土地制度改革的大幕已经开启。
改革开放以来，以实行家庭联产承包责任制、土地拍卖制度等为代表的土地改革，解放了农村生产力，推动了城镇化的发展。
然而，我国目前的二元化土地管理结构弊端不断凸显，难以适应新型城镇化建设的要求。
而且，农民并没有充分享受到土地转让和升值带来的权益，土地财政问题也日益突出。
如何打破土地二元结构限制，推动新型城镇化，释放新一轮制度红利，成为这一轮土改的关键所在。
对于《决定》提出的土地改革相关举措与目标，应如何解读、如何落实？新一轮土地改革将给我国经济发展带来怎样的红利？为回答以上问题，本报采访了中国金融四十人论坛成员、国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松，中国国际金融有限公司首席经济学家彭文生，中国农村金融论坛成员、中国社会科学院农村发展研究所研究员张晓山，是为北京圆桌第394期，以飨读者。
本报特约评论员廉薇马冬冬现行土地制度的症结：城乡二元分割《21世纪》：十八届三中全会《决定》提出，要建立城乡统一的建设用地市场。
这是新一轮土地制度改革的题中之义，是直面现行土地制度中城乡二元分割格局的重要举措。
那么，城乡二元分割格局存在哪些问题？对我国经济转型和城镇化建设有哪些影响？巴曙松[微博]：中国的现行土地制度在世界上是最为独特、最为复杂的制度。
外汇返佣/ 收集系的核心内容可以概括为三点：二元分割、政府垄断和非市场化配置。
所谓二元分割是指城市和农村是完全分离的，采取了完全不同的两种所有制制度。
城市土地属于国有，地方政府享有建设用地的处置权、出让权和收益权。
农村土地则是农民集体拥有农地农用时的土地使用权、收益权和转让权，但是在农地转为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的若干倍数补偿后即告丧失。
城乡融合发展如何破解城乡二元困境
城乡融合发展如何破解城乡二元困境在当今社会的发展进程中，城乡二元结构所带来的困境日益凸显，成为制约经济社会可持续发展的重要因素。
城乡之间在经济、社会、文化等方面存在的差距，不仅影响着社会的公平正义，也阻碍了全面建设现代化国家的步伐。
那么，如何通过城乡融合发展来破解这一困境呢？城乡融合发展的关键在于打破城乡之间的制度壁垒。
长期以来，户籍制度将人口分为农村户籍和城镇户籍，这在一定程度上限制了人口的自由流动，导致农村劳动力难以在城市获得平等的就业、教育、医疗等机会。
因此，改革户籍制度，消除户籍背后的福利差异，实现城乡居民身份的平等，是推动城乡融合的重要前提。
产业融合是城乡融合发展的核心动力。
农村产业发展相对滞后，主要以传统农业为主，附加值低。
要实现城乡融合，就需要推动农村产业的转型升级，促进农业与工业、服务业的深度融合。
例如，可以发展农产品加工业，延长农业产业链，提高农产品的附加值；利用农村的自然风光和民俗文化，发展乡村旅游、休闲农业等服务业，增加农民的收入来源。
同时，城市的产业也可以向农村拓展，通过建设产业园区、农业科技示范基地等，带动农村产业的发展。
基础设施建设是城乡融合的重要支撑。
目前，农村在交通、通信、水电等基础设施方面与城市存在较大差距。
要加强农村基础设施建设，加大对农村道路、桥梁、电网、水利等方面的投入，改善农村的生产生活条件。
同时，要推进城乡基础设施的互联互通，实现城乡基础设施的共建共享，让农村居民也能享受到与城市居民同等的基础设施服务。
公共服务均等化是城乡融合的重要目标。
教育、医疗、文化等公共服务在城乡之间的差距较大，农村居民难以享受到优质的公共服务资源。
为了实现公共服务均等化，需要加大对农村公共服务的投入，加强农村教育、医疗、文化等设施的建设，提高农村公共服务的供给水平。
例如，可以通过改善农村学校的办学条件，提高农村教师的待遇，吸引优秀教师到农村任教，提高农村教育质量；加强农村医疗卫生机构的建设，提高农村医疗服务水平，解决农村居民看病难、看病贵的问题；丰富农村文化生活，建设农村文化活动场所，开展形式多样的文化活动，满足农村居民的精神文化需求。
破除城乡二元土地制度促进城乡土地要素平等交换
劳动是财富之父，土地是财富之母。
对农民而言，土地是最重要的生产资料和生活保障，也是其生存和发展最重要的物质基础。
土地制度是国家的基础性制度，由于历史文化、社会环境和发展水平等各方面原因，我国形成了城乡二元的土地制度，农村土地在流转过程中城乡不平等交换问题较为突出。
特别是近年来，随着经济社会快速发展，这种城乡分割的土地制度已经越来越成为制约城乡协同发展、影响市场在资源配置中起决定性作用发挥的重要瓶颈和突出问题。
必须以建立全国统一开放、竞争有序的土地市场体系为目标，加快土地制度改革，打破原有土地利益结构关系，构建新的体制机制，真正实现城乡土地要素平等交换。
一、城乡二元土地相关理论二元经济的思想，最早可以追溯到重农学派。
亚当·斯密、大卫·李嘉图等古典经济学家，都曾提出过将经济生产分为农业和工业两类的二元想法。
但二元理论的真正建立，主要是经济学家们在二战后对发展中国家经济社会发展的研究过程中逐步形成的。
所谓二元，是指发展中国家普遍存在的一种，以传统生产方式为主的农业部门和以现代生产方式为主的工业部门并存的经济现象。
最早提出“二元结构”这一概念的是荷兰社会学家伯克。
1953年，他出版了《二元社会的经济学和经济政策》一书，提到他在对二战后印尼经济社会进行调研的过程中发现，摆脱了荷兰殖民统治的印尼是一个典型的“二元结构”社会，传统农村部门主要依靠人力生产，现代城市部门则主要依靠机器生产。
虽然他仅仅对这种客观存在的二元现象进行了描述，并未进行深入系统地研究分析，但所提出的二元结构的独特视角，为后来研究发展中国家的经济学家们开辟了新的思路和途径。
真正引发二元经济研究热潮的是英国经济学家刘易斯。
1954年，刘易斯在曼彻斯特大学学报上发表了一篇具有里程碑意义的论文———《劳动无限供给条件下的经济发展》，首次提出了完整的二元经济结构理论，奠定了发展经济学的理论基础，其本人也因该理论荣获诺贝尔经济学奖。
城乡二元结构消除与产权制度改革
城乡二元结构消除与产权制度改革随着中国经济的快速发展，城乡二元结构问题逐渐凸显出来。
城市和农村之间的巨大差距导致了一系列社会问题，如农民工问题、农村留守儿童问题等。
为了消除这种二元结构，中国需要进行产权制度改革。
产权制度是一个国家经济体制的基础，它直接关系到资源配置和收入分配的公平性。
在中国，由于历史原因和政策限制，农村土地的所有权和使用权分离，这导致了农民土地财富无法有效流动和利用。
因此，改革农村土地产权制度是消除城乡二元结构的关键。
首先，应该确立农民土地所有权的稳定和不可侵犯。
农民对土地拥有的不确定性是导致农村人口流失和农业生产下降的主要原因之一。
只有当农民确信自己对土地的所有权是稳定和不可侵犯的，才能够积极投资农业生产，提高农村经济发展水平。
因此，政府应该加强土地确权登记工作，确保农民的土地所有权得到法律保护。
其次，应该推动土地流转市场的发展。
目前，中国的土地流转市场还不够发达，农民之间的土地交易存在诸多限制和障碍。
为了鼓励土地流转，政府应该简化土地流转手续，降低流转成本，并建立健全的土地流转市场监管机制。
通过土地流转，农民可以将自己的土地出租或出售给有经营能力的农业企业或农民合作社，从而提高土地利用效率，增加农民的收入。
此外，应该加强农村金融服务。
由于缺乏有效的金融支持，农村经济发展受到了很大的限制。
政府应该推动农村金融机构的设立，并提供贷款、信用担保等金融服务，帮助农民开展农业生产和农村产业发展。
同时，还应该加强金融知识培训，提高农民的金融意识和金融素质，使他们能够更好地利用金融工具来支持农业生产和经营。
最后，应该加强农村基础设施建设。
农村基础设施的不完善是导致城乡二元结构的一个重要原因。
政府应该加大对农村基础设施建设的投入，包括道路、供水、电力等方面，提高农村的生产和生活条件，吸引更多的人留在农村发展。
通过以上改革措施，可以逐步消除城乡二元结构，实现城乡一体化发展。
当农民的土地所有权得到保护，土地流转市场发达，农村金融服务完善，农村基础设施健全时，城乡之间的差距将会逐渐缩小，农村经济将得到快速发展，农民的收入和生活水平将得到显著提高。
破解新城乡二元结构的途径研究——以上海远郊奉贤区为例
新 城 乡二 元 结 构 简 述
传 统 的“ 乡二元 结构 ” 维持城 市 现代工 业 和农 村 传 统农 业二 元 经 济形 态 、 城 指 以及 城 市社 会 和农 村 社 会 相 互分 割 的二元 社 会形 态 的一 系列制 度 安排 所形 成 的制度 结 构 ， 即包 括城 乡二 元经 济结 构 和城 乡二 元 社 会结 构 。本文 提 出的“ 城 乡二元 结构 ” 新 专指 外地 户籍 人 员进 入 大城 市后 ， 由于 与本 地 户籍 人 口存 在 户
城乡二元结构破解与放开集体土地流转关系
体 化新 格局 ，破 解 城 乡二 元结 构 带来 的难 题 已成 为各 个
地方政府当务之急。本文针对城 乡二元结构破解与建立城 乡经济社会一体化新格局 的发展要求，试就农村集体 土地
效率 。通过 “ 一张 图”综合监管平台的建设 ，以信息化 建设 带动管理方式的变革 ，实现 土地管理 的数字化 、规
范化 、透 明化和精细化 ，这样 ，变更调查只要做好数据
的叠加和分析 ，就 可ｌ Ｊ ｌ 完成了。 ｌ ￣
所 说 的世 外 桃 源 ：那 里 没 有 剥 削 ， 没 有 压 迫 ，永 远 处 于 农 耕 文 明 时代 。 这 种 画 面 看 起 来 非 常 唯 美 ，但 问题 也 正 出在 这 里 ：随 着 生 产 力 的提 高 ，农 业 生 产 再 也 不 需 要 那
土地 、耕 畜、农具捆绑在一起 。这种生产关系 的设置 ，
在 一 定 时 期 内 ，给 老 百 姓 创 造 了 安心 的生 产 环 境 ，调 动
《 高级农业生产 合作社示范章程 》，该 章程 规定 ：入社 的农民必须把私 有的土地 、耕 畜、大型农具等主要生产
资料转为合作社 集体 所有。至此 ，农村 集体 土地概念 初 步形成 。农 村高级合 作社 建立后 ，国家取 消土地参 与报
础 上 ，采 取 土 地 八
员房屋出卖以后 ，宅基地 的使 用权 随之转移给 新房 主。 由此可见 ，集体 土地在概念形成 时 ，农用地是作 为生产 资料 并在 一起使 用的 ，不具备资产 的特征 ；集体 土地虽 然不允许 流转 ，但 集体 土地使 用权 可以随房屋 而发生转
打破城乡二元经济结构统筹城乡经济社会发展
为了打破城乡二元经济结构，需要采取一系列政策措施，包括加强农村基础设施建设、 推进农村产业升级、提高农民收入水平、加强城乡公共服务体系建设等。
未来发展趋势预测
城乡一体化发展将成为未来发展的重 要趋势：随着中国城市化进程的加速 推进，城乡一体化发展将成为未来发 展的重要趋势。未来，城市和农村将 更加紧密地联系在一起，形成相互依 存、相互促进的局面。
从国内外的成功案例中，我们可以总结出以下几点经验： 一是要因地制宜，根据当地的资源禀赋和环境条件制定适 合的发展战略；二是要注重发挥市场机制的作用，引导社 会资本和资源向农村流动；三是要加强政府引导和支持， 为农村发展提供必要的政策和资金支持；四是要注重城乡 交流和融合，促进城市和农村的相互学习和合作。
要点二
启示意义
这些成功案例为我们提供了宝贵的经验借鉴。首先，我们 应该坚持因地制宜的原则，根据不同地区的实际情况制定 相应的发展策略；其次，要注重发挥市场机制的作用，激 发社会各方面的活力和创造力；再次，政府应加强对农村 发展的引导和支持，为农村发展提供必要的保障；最后， 要加强城乡交流和融合，促进城市和农村的共同繁荣和发 展。
政策支持与引导
制定城乡一体化发展规划
01
明确城乡发展的目标、任务和措施，确保城乡经济社会的协调
发展。
完善相关政策法规
02
制定和完善涉及城乡发展的土地、户籍、社会保障等方面的政
策法规，为统筹城乡发展提供政策保障。
加大财政投入力度
03
加大对农村地区的财政投入力度，提高农村地区的公共服务水
平，促进城乡基本公共服务均等化。
06
结论与展望
研究结论总结
城乡二元经济结构是制约中国经济发展的重要因素
如何破解城乡二元结构
破解城乡二元结构，推动城乡一体化——论城乡一体化之基础战略分析城乡二元结构问题及其解决措施【内容提要】：“破解城乡二元结构、促进城乡一体化”是我国面临的重要任务，通过分析二元结构形成原因和城乡差别发展过程，并概要分析国外经验，说明我国正处于城乡一体化探索阶段。
这个阶段我国应以继续推进城市化和工业化作为动力，以“农民非农化转移、新农村（含小城镇）建设、农业现代化”为内容，以区域协调机制为手段，分区域、分阶段、分重点，稳步强化区域互动、缩小城乡差别、破解城乡二元结构，争取最终实现城乡一体化。
关键词：二元结构；城乡一体化；区域协调发展一、城乡二元结构形成的原因二元结构并不是中国近代才有的国情。
在国外，发达国家大都经过城乡不平衡发展阶段，对于发展中国家，钱纳里对100多个国家进行统计指出城市化水平与一个国家的人均收入成高度相关关系；库兹涅茨对不同发展阶段的收入不平等状况进行了分析，提出了产业相对国民收入（部门收入比重与部门人口比重的比值）；刘易斯、拉尼斯-费景汉、乔根森、托达罗等对很多国家的城市化过程中劳动力在传统产业和现代产业之间、在城乡之间的流动进行了分析；罗斯托对经济增长不同阶段的产业特征和发展动力进行了分析。
以上分析都说明出现城乡收入差别等二元结构经济是经济发展过程中的必经阶段。
另一方面从我国历史上看，我国封建社会只有少数城市，因为农业发展水平决定其能够供养的城市人口非常有限，城市作为封建行政中心对农村具有很强的支配权，从而城乡生活水平长期差别很大。
破解城乡二元结构、解决好“三农”问题，进而推动城乡统筹发展，关系党和国家事业的发展全局。
市委六届三次全会提出“把城乡一体化作为基础战略”，“不断提升城乡统筹发展水平”，这不仅是贯彻落实中央和省决策部署的重要体现，而且表明了市委市政府加快城乡一体化步伐的决心和信心。
当前，淮安进入了全面跨越赶超的关键时期。
我们要深刻领会市委全会精神，充分认清推动城乡统筹发展的必要性，积极探索缩小城乡差距、破解二元结构新路，加快构建城乡发展一体化格局，进而为全市科学跨越发展提供基础支撑。
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破解城乡二元土地制度格局
以所有制性质屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍有可能被打破，实现集体土地与国有土地同地、同价、同权，建立城乡统一的建设用地市场有了政策空间。
破解城乡二元土地制度格局
我国土地制度、土地市场、土地法律体系的二元格局，在过去的30年里不仅没有消除，反而更加强化了。
从上世纪80年代的几个中央一号文件一直到去年党的十七届三中全会，国家政策的基本思路，是在不断强化和强调农民对土地的使用权主体地位。
如上世纪80年代的几个中央一号文件，使家庭联产承包制成为农村基本的经营制度；2000年以后的几个中央一号文件，是通过实现承包地面积、地块的真正到户，落实农户对土地使用权的物权。
十七届三中全会提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。
何谓“充分”？就是要“完善土地承包经营权，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益的权益”。
也就是说，要对农民的土地承包经营权实行产权保护，同时，明确农地流转的主体是农户，并提倡依法、自愿、有偿的原则。
但是，在农地制度朝向强化农户权利物权化的同时，农地的非农化以及建设用地管理制度方面却在朝着地方政府土地利益最大化的方向发展。
主要表现为：一是农地非农化的政府垄断。
征地成为农地转成建设用地的唯一方式，对农民土地转为建设性用地后的补偿也仍按农地标准的倍数补偿；二是国有建设用地使用制度改革为地方政府提供了牟利空间，政府成为土地出让收入的主要获得者。
农地的政策和法律制度，越来越朝向强化产权保护和农地市场化的方向演进；农地非农化的政策促进了政府高度垄断和全面管制的经济政策思路的形成。
这套土地制度，对中国经济高速增长作出了重大贡献。
中国过去20年的经济高速增长，基本是靠快速的工业化和高速的城市化两大引擎拉动的。
而这两大引擎的背后，土地是发动机。
一方面，地方政府以创办园区来推动工业化，以规划控制和区划调整来推进城市化。
另一方面，城市化和工业化用地主要通过征收农村土地获得。
伴随城市化、工业化的推进，农民集体所有土地变为国有土地，农民在得到土地原有用途一定倍数的补偿之后，进入城市就业大军。
与此同时，地方
政府成为土地国有的实际代表，土地收益成为地方政府预算外收入或城市基础设施投资的主要来源。
因此，城乡二元土地制度的格局或模式，快速推进了城市化，也保证了我国整个经济的高速增长。
但是其弊端也日益显现，其可持续性也面临很大挑战。
最明显的是，它给整个经济运行带来很大风险，包括土地资源的浪费、地方政府的财政和基础设施建设投资高度依赖土地出让和土地抵押，加大了政府财政风险和金融风险、农民土地财产权受到侵犯等。
党的十七届三中全会为打破城乡二元土地制度格局提供了制度空间。
会议明确，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益，为农村集体建设用地进入市场提供了通道。
重要的是会议形成的决议明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场。
这意味着，以所有制性质屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍有可能被打破，实现集体土地与国有土地同地、同价、同权，建立城乡统一的建设用地市场有了政策空间。
十七届三中全会精神为土地管理制度的改革、消除城乡二元土地制度的格局提供了一个极好的契机。
笔者认为，可从以下方面采取具体的改革举措来落实这一新的政策思路。
关于征地制度改革
征地制度改革的基本着眼点应该在于：防止建设用地国有化趋势。
首先要遏制农地变为建设用地过程中的国有化倾向，防止各类城市的版图迅速扩大，并向农村腹地推进。
防止通过城中村改造以及大面积村改区、镇改街、县改区和城市区化调整，将大量农村集体土地一次性收归国有。
营利性目的的用地不得征用。
为了防止地方政府以公共利益在法律上难以准确界定为由、任意扩大征地范围的行为发生，建议出台政策，明文规定，凡明确以营利性为目的的征地行为，即可判为非公共利益性质。
这类用地不得通过征收获得。
同时列出不属于公共利益的名目，作为执法监察的基本依据。
公共设施建设用地中，划拨用地的比例作出严格规定，清理一些以公共利益的名义，实际上是进行以营利性为目的的划拨用地项目。
关于集体建设用地“入市”
稳妥建立集体建设用地的交易市场。
允许省内地区之间集体建设用地指标的交易，形成建设用地指标交易的平台。
鼓励地方出台进行存量集体建设用地节约集约利用的政策。
目前的现状是：占用新增土地很容易，节约集约用地成本却很高。
应该改变这种状况，一方面要加大政府征地的难度和成本；另一方面用政策鼓励节约集约用地。
在城市规划范围内征用农民集体土地时，建议给被征地的农村集体经济组织按一定比例预留部分建设用地，由其建造标准厂房、铺面等出租。
租金收入以股份形式在村民中分配。
对于影响城市规划的留用地可以采取招拍挂办法出让，但土地的净收入主要返回给村集体。
预留一部分比例的土地给农民参与工业化、城市化的进程，有利于农民收入的增加和社会稳定。
政府部门应该出台专门的政策文件，就留用地的比例，使用办法和收益分配原则作出具体规定。
对于城市建设规划范围内的存量集体建设用地，建议在符合规划的前提下，允许农民长期使用、受益。
现在，城市规划圈内还有大量存量集体建设用地，这一块如果硬性转为国有将会产生很多问题。
建议按规划进行用途管制即可。
对于城市建设范围外的农民集体土地进行非农建设的，在符合规划和用途管制的前提下，建议分配一定比例的建设用地指标给农民集体。
目前，大多数中西部省份建设用地指标的分配，基本上是省会城市占30%～40%，重点发展的大中城市占40%。
这就是说，省会城市和大中城市会占去一个省将约70%～80%的建设用地指标，留给中小城市建设用地的指标极少。
这显然不利于城市建设规划范围外的集体建设用地进入市场。
要分类处理历史形成的集体建设用地遗留问题。
集体建设用地的无证和灰色使用的问题有很多是由于历史原因形成的。
这里有老《土地管理法》之前的，有老《土地管理法》和新《土地管理法》之间的，也有新《土地管理法》以后的。
所以不同阶段进入建设用地使用的集体建设用地，实际上它的性质是不一样的。
建议对现行《土地管理法》之前形成的集体建设用地，采取正视历史的办法给予认同，但是对于这之后的明显是非法使用的集体建设用地应该依法处理。
关于宅基地制度和管理
要分区域改革宅基地的福利分配制度。
在传统农区仍然实行各省制订的宅基地福利分配制度；在大中城市郊区及东部沿海土地非农化程度较高的地区，可以试行取消宅基地福利分配制度，对于仍保留农民身份的家庭可以宅基地有偿使用方式配置宅基地。
鼓励农村集体经济组织、村属企业通过宅基地的商品化进行旧村改造，在符合规划和用途管制的条件下，将节约出来的宅基地以自用、厂房出租、土地出租方式集约利用。
从规划来讲，通过宅基地整理出来的土地，可以进入城市开发建设，所产生的土地租金、物业收入和房屋销售收入，应主要归村集体所有。
建议在权益清楚的情况下，允许宅基地上的物业和房产出租、出让或者抵押。
关于城乡统一的地产市场
在城郊地区，建议适应现阶段已经出现的城市工业就业和人口向外离心扩张的趋势，允许宅基地和集体建设用地上进行一定比例的房屋建设，并对外出租出售。
鼓励在城郊集体建设用地上盖农民公寓，解决外来人口居住问题。
建立农村集体建设用地住房建设准入制度，给合规的房产颁发集体房屋权证。
出台农村集体建设用地的级差收益分配办法。
明确农民集体是土地级差收益的主要获得者，允许农民集体有权获得宅基地和集体建设用地出租、出让后的级差收益，允许企业与农民集体合股合作开发集体建设用地。
但企业只获取物业和房产投资的销售利润，保留一定比例的物业或房产给农民集体，以出租方式永久获得一笔收入，解决村庄公共投资和村民福利问题。
其中，集体这部分的土地收益应该主要由集体经济组织获得，以股份的形式分配给村内的集体组织成员。
而政府则可通过开征集体建设用地土地使用税的方式，分享集体建设级差收益。