我国行政执法中存在的问题及其对策

我国行政执法中存在的问题及其对策

【摘要】

食品安全是保护公众健康、提高公众生活质量的基础。从食品安全监管领

域考察，监管冲突和监管不力等现象的存在是目前我国食品安全诸多问题凸显

的原因之一。其根源在于食品监管法律体系、监管体制和监管保障体系的不完善。比较发达国家监管模式、总结其先进经验，从统一认识、完善法律体系、

强化监管体制、健全保障体系、依法监管等方面着手健全食品安全监管体系，

是加强食品安全监管、实现我国食品安全的重要途径。

【关键词】食品安全监管行政执法问题对策

【正文】

行政执法是现阶段我国建设社会主义法制过程中最主要的内容和环节之一。一个时期以来，特别是中共十五大和新宪法确立依法治国、建设法治国家的基

本方略后，政府各部门在积极运用各种手段开展行政执法方面取得了很大成绩。但与社会预期相比，行政执法的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚

未从根本上消除。

在食品安全领域，2003年至2004年，阜阳劣质奶粉、龙口有毒粉丝、四

川敌百虫泡菜等一批重大食品安全事件被媒体曝光；2005年，国内又出现了亨

氏“苏丹红一号”事件、雀巢“超典奶”事件、光明“变质奶”和“早产奶”

等事件，件件触目惊心。一些老百姓用“蔬菜傍农药、陈米着靓装、面粉兑尿素、海鲜泡甲醛、硫磺熏银耳、激素喂甲鱼、火锅添罂粟、矿油喷饼干”描述

我国食品安全现状。如何加强食品安全监管、实现我国食品安全，是对各级政

府相关部门行政执法能力的严峻考验。

本文从食品安全监管现存的突出问题为例，通过分析、比较并提出相应对策，为解决现阶段我国行政执法中普遍存在的问题提供了一个典型标本。

一、食品安全监管概述

（一）食品安全的内涵

食品是人类赖以生存的基础。根据我国《食品卫生法》的规定，食品是指

各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按传统既是食品又是药品的物品，但

是不包括以治疗为目的的物品。

食品安全是保护公众健康、提高公众生活质量的基础。目前，食品安全已

成为全球性的重大战略性问题，并越来越受到世界各国政府和消费者的高度重视。随着我国经济和社会的持续较高速度发展以及人民生活水平的提高，对食

品安全提出了越来越高的要求。

关于食品安全，国内外不同的文献有不同的定义。伴随不同的社会生活水平，食品安全从最早的避免中毒、保护生命，继而发展为营养、卫生、有利于

健康、有利于保持生态平衡的可持续发展，其内涵在不断地丰富和延伸。

1、狭义的食品安全概念，主要是食品卫生。即食品应该无毒、无害，保证

生命安全、维持身体健康需要。

2、广义的食品安全概念，则是持续提高人类的生活水平，不断改善环境生

态质量，使人类社会可以持续、长久地存在与发展。这个意义上的食品安全，

包含了卫生安全、质量安全、数量安全、营养安全、生物安全和可持续安全等

六大要素。

3、从我国现阶段行政执法的具体实践来看，食品安全的着眼点主要还是卫

生安全、质量安全和营养安全；本文所指的食品安全，除了特别说明，一般都

是指这个意义上的食品安全。

（二）我国食品安全的现状

1、食品安全明显改善

改革开放以来，我国食品安全有了明显改善。

卫生部的监测表明，食品卫生平均合格率不断提高。《食品卫生法(试行)》前的1982年，我国食品卫生监测总体合格率为61.5％；《食品卫生法》实施后，1994年、2000年和2002年，食品卫生监测总体合格率分别达到了82.3％、88.9％和93.4％。在2003、2004两年，全国食品卫生监测总体合格率继续保

持稳步提高，在2003年一季度还达到97.1％。

农业部的监测表明，我国对蔬菜高残留和高毒农药控制取得了明显的成效，特别是对畜产品中“瘦肉精”（盐酸克伦特罗）的控制成效十分明显，出口食

品质量不断提高。我国食品质量安全控制已经取得了明显的进展。

2、食品安全现状令人忧虑

长期以来，中国的食品供应体系主要是围绕增加食品供给数量问题而建立

起来的。作为一个发展中国家，目前中国在农产品生产、食品加工以及销售等

环节仍然存在安全隐患，假冒伪劣食品屡禁不止、重大食品安全事故屡有发生。食品安全存在的问题表现在以下几个方面：

（1）从总体上看。据卫生部卫生监督中心2005年3月出具的分析报告，

当前我国食品安全存在的主要问题概括为以下五个方面：一是微生物引起的食

源性疾病是影响食品安全的主要因素。二是种植业和养殖业的源头污染对食品

安全的威胁。三是食品生产经营中严重使用不合格原料生产加工食品的问题。

四是食品工业应用新原料、新工艺带来的食品安全问题。五是环境污染对食品

安全构成的严重威胁。

（2）卫生安全方面。按照卫生部提供的统计数字，中国最近几年的食品安全问题呈现出波动趋势。2003年卫生部共收到全国重大食物中毒事件报告379起，12876人中毒，323人死亡。与2002年比较，重大食物中毒的报告起数、

中毒人数、死亡人数分别增加了196.1％、80.7％、134.1％。2005年前三季度，卫生部又收到全国重大食物中毒事件报告202起，7124人中毒，196人死亡。

（3）质量安全方面。据国家质监总局的报告，从种养殖等初级农产品生产环节看，农户生产规模狭小，经营分散，农产品分级和包装技术水平低，溯源

管理困难；在食品生产加工环节上，我国食品加工企业绝大多数规模比较小，

全国现有的700多万家小型食品加工作坊、摊点中80%以上为10人以下的手工

作坊，工艺落后，20%-30%没有达到行业标准，五分之一无标生产，三分之二不具备食品检验能力，近一半食品出厂不检验，四分之一对进厂原料不进行任何

把关，60%不具备基本生产条件；在流通过程，由于包装、储藏、运输等设施落后和管理不善，造成食品的二次污染，难以保证食品质量安全。

（4）营养安全方面。据中国营养学会的调查显示，近１０年来，我国居民营养状况虽有明显改善，但营养不良问题仍相当突出，表现为营养缺乏和营养

失衡并存，营养缺乏同样是造成食品不安全的重要因素之一。2004年阜阳劣质

奶粉所造成的“大头娃娃”事件正是突出的表现之一。

（三）食品安全监管概况

1、行政执法与食品安全监管

行政执法是行政机关依照法律、法规的规定，对相对人采取的直接影响其

权利义务的具体行政行为，或者对相对人的权利义务行使监督检查的行政行为。在本文中，行政执法并非行政行为之全部，仅指监督检查、实施行政处罚和采

取行政强制措施等行政实务界习惯上认定的行政执法。

在食品安全领域，虽然行政执法已经逐步走出以政策代法、以命令代法、

以言代法这类行政管理层次的执法，但由于历史沿革、业内惯例，本文仍然以“食品安全监管”代替“食品安全行政执法”来使用。即食品安全监管是指各

行政执法机关对食品生产、流通和消费领域所进行的行政许可、行政处罚和采

取行政强制措施等行政行为。

2、我国食品安全监管概况

（1）在中央，依照法律行使食品安全行政执法职能的行政机关有多个部门，包括卫生部、国家质量监督检验检疫总局、工商管理总局、农业部、商务部、

公安部、科技部和国家食品药品监督管理局等。按照2004年中编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》，农业部门负责初级农产

品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门

承担的生产加工环节的食品卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流

通环节的监管；卫生部门负责餐饮业、食堂等消费环节的监管；食品药品监管

部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。职责分工

的原则是“一个监管环节由一个部门监管”。

（2）在地方，现行食品安全实行由各省级政府相应主管部门对口管理，在本辖区形势相应的监管权限。2004年以来，为加强食品监管，北京、浙江等部

分省市在地方政府食品放心工程领导小组的基础上，成立了由地方卫生、质监、工商、食品药品监督管理局等监管部门组成的食品安全委员会，由分管副省长

担任主任，办公室设在省食品药品监管局，并将这一做法向各市、县延伸。在

强化整治的基础上，各地进一步加强对食品生产、流通、消费各环节的监管。

（3）从总体上看，我国已基本形成了多部门、多层次分工协作的食品安全监管体制。政府各部门根据相关法律法规，以行政许可、行政处理、行政处罚

和行政强制执行等方式对食品生产、流通、消费的各个环节进行着监督管理。

具体监管部门、环节分工及法律依据见下表：

监督管理环节监督管理部门所依据的法律法规

种养殖等初级农产品生产环节农业部门（负责）农业法、农药管理条例、兽药管理条例、饲料添加剂管理条例

质检部门动物防疫法

食品生产加工环节质检部门（负责）产品质量法、工业产品生产许可证

试行条例、食品生产加工企业质量安全监督管理办法

卫生部门食品卫生法

食品流通环节工商部门（负责）公司法、公司登记管理条例、城乡个体工商户管理暂行条例、城乡集市贸易管理办法、广告管理条例、无照经营查处取缔办法

质检部门产品质量法

卫生部门食品卫生法

商务（经贸）部门生猪屠宰管理条例

粮食行政管理部门粮食收购条例

餐饮业、食堂等消费环节卫生部门（负责）食品卫生法

质检部门产品质量法、标准化法

工商部门消费者权益保护法

进出口质检部门进出境动植物检疫法

卫生部门食品卫生法

海关海关法

综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故食品药品监督部门尚无法

律可依。按国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》及中央编办《关于

进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》获取职责。

（4）除此以外，从食品安全监管保障制度上看，我国已经形成食品安全监

测体系基本构架；已初步建立了包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标

准的标准体系框架。

二、我国食品安全监管现存的突出问题及其原因

（一）我国食品安全监管现存的突出问题

据国家食品药品监督管理局统计，2004年全国共查处有关食品违法行为39万多起，货值超过14亿元。其中，立案查处12万余起，移送司法机关1585起，涉案人数5640人。一方面，这些数字表明我国食品安全监管的绩效；但另一方面，也说明了食品安全形势的严峻。

食品生产企业（包括农户）、食品经营企业、消费者等食物链中的各个环

节都可能造成食品安全问题。但从行政执法角度，从食品安全监管领域考察，

监管冲突和监管不力等现象的存在是目前我国食品安全诸多问题凸显的主要原因。

第一，“七八个大盖帽管不了一头猪”——监管冲突问题严重

理论上，作为政府的职能部门，负责食品安全监管的各个部门不论在纵向间，还是在横向间都应当为实现食品安全这一管理目标而共同努力、相互配合

与支持。而在现实中却并非完全如此，监管重叠、缺位、推诿等形式的冲突严

重影响了食品安全监管的整体效能。有关我国鲜肉监管的一份调研报告指出，

鲜肉流通市场目前是一个主体经营，多个主体重复监管：卫生部门负责肉品的

卫生检查；质量技术监督部门负责肉品的质量检查和认证；农业畜牧部门负责

肉品的检疫工作；工商部门作为市场的主管部门对上市鲜肉进行复检，对掺杂

使假行为予以处罚。但对于存在严重安全隐患的生产领域，对非法屠宰加工行

为监管常常因各种困难而缺乏监管，出现监管真空。一旦生产、加工领域的众

多问题凸现在鲜肉流通市场内时，各个监管部门则经常出现相互推诿的情况。“七八个大盖帽管不了一头猪”是现行食品监管体制的生动描述。

第二，“十几个执法的管不了一个违法的”——监管不力现象突出

1、从监管环境看，近几年由于各地政府为招商引资，发展地方经济，但没有正确树立以公众生命与健康利益为本的科学发展观，将安全监管和发展地方

经济对立起来，对招商引资企业，重保护，轻监管，甚至人为地设置食品安全

的执法障碍，有的甚至不管其产品及质量，只要能上税，就发给当地党委、政

府的保护“绿卡”或牌匾。在实行领导负责制后，有的地方给各监管部门施加

压力，出现问题不得向外界上报、公布，间接导致部分违法犯罪分子逃脱惩罚。

2、从监管条件看，部分部门和地区食品安全监管专业人员少、检验设备落后、执法费用没有保证，无法对违法行为实施必要的监控，难以追究违法责任。据调查，截止2003年底，全国食品药品监督管理系统具有食品类专业学历的人员仅有83名。据卫生部有关资料，基层的食品卫生监督条件基本不能适应工作的开展，有的地区不仅缺乏执法所需的交通、通讯、取证和检测设备，就连销

毁不合格食品的费用都难以支付。而在部分地区的工商部门连简单的检测手段

也没有，只能查“三无”、商标侵权和过期食品。

3、从监管力度看，对食品违法犯罪行为的惩处，《食品卫生法》、《产品质量法》等都缺乏应有的力度，没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条

件和能力，没有对相关责任人追究连带责任，法律的威慑力没有充分发挥出来。

“十几个执法的管不了一个违法的”是现行食品监管体制的又一真实写照。

（二）监管冲突、监管不力的原因分析

第一，现行食品安全立法上的原因。

1、立法空白。

尽管我国治理食品安全的基本法律框架及其基本法律制度已经初步形成，

在保障我国的食品安全方面发挥了重要作用。然而，在经济发展、公众需求不

断提升的背景下，立法上的空白一定程度上导致的监管冲突、监管不力的局面。

（1）从食品安全监管的范围来看，现有的有关食品安全方面的法律法规散见于《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》和《动物防疫法》和《进

出口商品检验法》等几十部法律法规中。这些法律欠完善，相互间协调和配套

性差，未能涵盖从农田到餐桌的各个环节，留下了许多执法空隙和隐患。例如

对于分散的农户食品生产的监管法规、对因食品安全问题致人财产与人身损害

的归责原则等方面，都尚属空缺。

（2）从各政府部门监管职能的分工来看，有些部门开展监管工作并没有有关法律的授权，其监管行为尚无法律依据。例如，2003年3月10日，国务院

宣布组建的国家食品药品监督管理局时希望该局能履行的综合监督、组织协调

和依法组织开展重大食品安全事故查处等职责，但目前尚没有法律予以规范与

保障，以至于难以发挥预期效能。

（3）从食品安全监管的内涵来看，我国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明确的法律定义。食品数量安全、卫生安全和

质量安全的定义不够完善，食品营养安全、生物安全、可持续安全等重要内容

尚未纳入法律的调整范围。因此，涉及食品安全的法律保障制度还存在很大的

空白。

2、立法滞后。

在新形势下，现有法律中的部分对食品安全仅做了一些概要性规定，没能

充分反映新形势下消费者对食品安全的要求，因而在遇到一些实际情况时可操

作性不强，造成难以追究违法责任的局面。

例如，《食品卫生法》及其配套法规构成了我国食品监管的法律基础之一，它的实施对我国食品卫生水平的提高起到了重要的作用，但《食品卫生法》部

门立法的痕迹十分明显，单纯的“卫生”概念已无法涵盖当前食品安全的各类

问题，法律滞后已显而易见。

又如，例如，我国早在1996年就针对食品添加剂的使用和剂量出台了国家强制标准《食品添加剂使用卫生标准》，但由于我国对滥用食品添加剂的法律

责任缺乏明确的规定，食品安全监管部门无法对违法行为作出行政处罚，目前

滥用食品添加剂已经成为产品不合格的重要因素。

3、立法冲突。

（1）从法律体系的层次角度看，法律结构层次不清造成监管冲突。一个科学、高效的体系应当由核心规范和配套规范构成，但食品安全法律的问题恰恰

在于未能形成法律的核心。法律冲突尤其表现在《产品质量法》和《食品卫生法》之间。食品与产品的概念是种属关系，《产品质量法》是调整普通产品的

法律规范，当属一般法；《食品卫生法》是调整食品卫生的专门法律，当属特

别法，应当优先适用。但我国的现状却是《产品质量法》在法律适用上不断延伸，一步一步地介入食品安全的具体监管。而应当成为食品法律体系的核心的

唯一一部调整食品生产经营的专业法，在实施过程中被不断地弱化，适用空间

不断压缩，无法对体系内的其他法律规范发挥指导作用。两部并行的法律各自

形成其配套规范和标准，从行政许可、行政处罚和标准体系，都在不断角力，

一般法与特别法的层次完全打破。由此造成卫生部门与质检部门间的冲突不

断。（2）从各部门法律协调性较差造成监管不力：

例如《食品卫生法》规定，对生产不符合卫生标准的食品，造成严重食物

中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，依法追究刑

事责任。而《刑法》规定生产、销售不符合卫生标准的食品，只要足以造成严

重食物中毒或其他严重食源性疾患的，即构成犯罪。前者要求为结果犯，而后

者要求为危险犯，两者的脱节容易造成监管部门无所适从，放纵违法犯罪分子。

又如，对市场上发现没有经过检疫的猪肉的处理，《动物防疫法》、《食

品卫生法》、国务院《生猪屠宰管理条例》规定三种力度不同的惩罚措施，经

常产生同类案例有不同处罚结果的情况。这就必然给执法带来困难。

第二，现行食品安全监管体制上的原因

根据本国现阶段情况合理设定监管体制是政府实施高效的食品安全监管的

保证。监管冲突的产生，在很大程度上归咎于食品安全监管体制未能适应当前

食品安全形势发展的需要。具体表现在：

1、部门间职能职责划分不清，权力交叉、模糊，缺乏协调配合。如上所述，分段管理下的管理格局，既可以形成“多头分散、齐抓共管”的局面，也不可

避免地造成类似鲜肉市场的“多头有责、无人负责”的现象。

2、同一部门上下级之间职责不清。由于大多数法律、法规和规章对执法的级别管辖无明确规定，造成执法部门的职权上下一般粗，上级能管的，下级在

本区域内也可以管，下级能管的，上级也可以管。这种职能、职责不清的状况，直接导致监管工作低效运作，甚至有利争着做、无利没人管、发生问题互相推

责任的混乱局面。

3、部门内部工作制度不健全。一些地方的监管部门没有制定有效的监管制度，监管工作未做到经常化、制度化、具体化。对一些食品安全监管中出现的

问题往往靠搞突击检查“紧急救火”。这样，日常的监管工作不能正常开展，日常的违法行为也就难以得到有效的追究与遏制。

第三，现有食品安全监管保障上的原因。

食品安全监管是一项技术性很强的工作。监管的有效开展需要得到食品安全标准体系、检验检测体系的有力支撑。

1、从食品安全标准体系上看，标准欠协调、标准不完善是监管冲突、监管不力的重要原因。

（1）现行食品安全标准体系由各政府部门、各行业分别制定，形成了一

个内容多个标准、多种要求、多方管理的局面。依据未能协调一致的各种标准

开展监管，各监管部门间必然会发生监管冲突。

（2）现行食品安全标准体系未将一些重要指标纳入体系中来，造成食品

安全问题出现后，监管部门无法追究责任人的现象。“苏丹红”事件就是在这

样的情况下发生的。

2、从食品安全检验检测体系上看。多个监管部门各自执法、检测手段落后也造成了监管冲突、监管不力现象。

（1）我国有四个监管部门拥有食品安全检验检测队伍：卫生部门在全国拥有一支20万人的卫生技术支撑队伍，目前已在全国部分地区设置食品污染物监

测网络；农业部建立了13个国家级质检中心和179个省级质检中心；国家质量监督检验检疫总局在全国设置的食品质量检测机构更是超过3000个；目前，工商部门也考虑建立自己的检测队伍。多部门分工食品安全监测体系在缺乏强有

力的协调时，就常常发生互不认帐的监管冲突。

（2）各部门检验检测部门虽然都拥有一定数量的检验检测设备，但在实

施监测时，常常由于缺乏先进的检验方法和手段，无法快速对食品进行有效检测，造成监管人员无法取证、难以追究违法者责任。

三、国外食品安全监管的概况及经验

（一）部分国家食品安全监管体系概述

随着疯牛病、二恶英等一系列食品安全事件的发生，政府对食品安全的监

管责任凸显。目前，许多国家分别结合本国食品安全形势，不断完善食品安全

监管体系。

下表为部分国家食品安全监管体系的比较：

国别监管部门监督管理的环节所依据的法律法规

美国食品和药品管理局(FDA) 负责肉类和家禽产品以外食品的安全《联邦食品、药品、化妆品法(FFDCA)》、《公共卫生服务法》、《正确包装与标示法》、《婴儿食品配方法》、《营养标识与教育法》、《膳食补充剂与教育法》

农业部（USDA）负责肉类、家禽及不带蛋壳产品有关的食品安全《联邦肉类检验法(FMIA)》、《禽类产品检验法》，《蛋类产品检验法(EPIA)》

环保总署（EPA）负责饮用水的监管及相关标准的制定《国家环境政策法》、《化学品安全信点和燃料释放法》、《清洁水法》

加拿大食品检察署主要牵头复杂动植物健康和监督执法《食品药品法》、《肉品监管法》、《鱼产品监管法》、《加拿大农产品法》、《消费品包装和

标签法》、《植物保护法》、《种子法》、《清洁水法》

卫生部负责与人体健康有关的工作《加拿大卫生法》、《食品药品法》

澳大利亚新西兰食品管理部长委员会统一负责制定涵盖整个食物链的食品安全政策

奥新食品标准局(FASNZ) 制订食品法典、食品标准；向奥新食品标准委员会提出合理的建议《舆新食品标准局条例1991》、《食品标准管理办法1994》

卫生部牵头奥新食品标准局的工作

农业部负责进出口食品检验检疫

日本食品安全委员会食品安全风险评价；建议、协调、监督各部门监管工作 2003年成立厚生劳动省负责加工和流通环节农产品安全监督管理《食品

卫生法》

农林水产省负责加工和流通环节农产品安全监督管理《农林产品品质规格和正确标识法》《植物防疫法》、《动物防疫法》、《农药管理法》

英国食品标准局负责从农场到餐桌全过程食品安全的监控《食品标准法》

韩国农林部负责种植业产品生产过程的安全管理，负责农产品、畜产品的进口检疫《农产品质量管理法》、《植物防疫法》、

《畜禽传染病预防法》

海洋渔业部负责水产品生产环节的安全

管理和进口水产品的安全性检查《水产品质量管理法》

卫生部负责进口和流通领域种植业产品的安全性检查，并指导上市水产

品的安全性检查《食品卫生法》、《畜产物加工处理法》、

《农产品质量管理法》、《水产品质量管理法》

（二）国外主要发达国家在食品安全监管方面起步较早，积累了值得我们

借鉴的经验。

1、对食品安全监管责任的共同认识

（1）各国政府认为，食品安全首先是食品生产者、加工者和居于食物链中的其他人(包括消费者)的责任。政府在食品安全监管中的主要职责就是最大限

度地减少食品安全风险。政府担负食品安全管理重任，各下属部门相互配合，

对涉及食品安全的各个方面进行严密的全程监控，明确管理部门和食品生产经

营者的责任，切实维护公众健康。

(2)政府有服务功能。当前的很多食品安全问题需要通过强大的科研力量、有效的控制措施和食物链中种植者、饲养者、加工者、销售者直至消费者间的

充分合作来解决。这种充分的合作需要政府发挥主导作用。

2、各具特色的监管体系和中央、地方政府明确监管分工，加强监督检查

（1）各国根据本国的政治体制、经济发展水平、地域范围、人口数量和文化背景等具体国情，建立了以美国为代表的多部门型监管模式、以英国为代表

的单一部门负责型、以澳大利亚为代表的综合型监管模式等不同类型的食品安

全体系。

上述三种模式也在相互借鉴，不断完善。从国际经验来看，加强食品安全

管理各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的核心。这种协调表现为两种

类型：一类是以加拿大、丹麦、爱尔兰、澳大利亚为代表，为了控制风险，将

原有的食品安全管理部门统一到一个独立的食品安全机构，由这一机构对食品

的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管，彻底解决部门间分割与不协

调问题。另一类是以美国和日本为代表，虽然食品安全的管理机构依然分布在

不同的部门，但却通过较为明确的分工、设立专门的食品安全监管协调机构来

避免机构间的扯皮问题。美国根据食品类别作部门分工，并于1998年专门成立了总统食品安全委员会作部门和地区间协调；日本按照环节进行分工保证对

“农田到餐桌”全过程的监管，并于2003年通过了食品安全基本法，在内阁专门成立了食品安全委员，专门对农林水产省和厚生劳动省的管理工作进行协调，两者在应对日常监管和处理突发事件时都有不俗表现。

（2）各国中央政府负责指导政策和标准的执行，并设立有专门的监测机构进行全国性的和区域性的定期监督和抽查；地方政府及其下属部门直接负责食

品安全的具体监督执法工作。

（3）加强监督检查。英国、美国、加拿大等国有关法律均授权监管机关可对食品的生产、加工和销售场所进行检查，并规定检查人员有权检查、复制和

扣押有关记录，并可取样分析。对于检查中发现的违法食品，监管机关可以采

取查封、扣押和禁止移动、禁止销售等强制措施。在严厉的法律责任下，通过

这上述食品安全监管手段的运用，确保了有关法令、标准得到严格遵守。

3、相对完善的法律法规体系和严厉的法律责任

（1）相对完善的法律法规体系：各国政府都重视以风险分析为基础，建立互相配合而又各有侧重各项法律法规，覆盖了从农田到餐桌的整个食物链，形

成比较严密的食品安全监管法律体系。这就为具体监管行为提供法律保障和执

行依据。

（2）严厉的法律责任：在英国、美国、加拿大等国，食品安全的违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。这些

制裁措施除罚款外，主要还有没收和销毁违法产品、责令停产停业和吊销营业

执照等，违法情节严重的，还可能被判处监禁。在欧美国家，维护消费者权益

方面有个“最低赔偿制度”。消费者哪怕仅仅是为了一包瓜子去投诉，也有可

能至少获得数十美元的赔偿。以美国为例，各个州都建立了“最低赔偿制度”。夏威夷的最低赔偿金额是1000美元，一些经济不太发达的州，最低赔偿金额也达到25美元。

（3）这些制度与措施又在不断完善中，主要体现在削减不必要的、重复的、具体性的法规和标准；实现部门间、中央与地方间法律法规的平衡等方面。

4、不断完善标准、检测等监管保障体系。

（1）完善标准体系：当前，制定和完善食品安全标准并予以强制执行被认为是各国政府在食品安全监管中首要的和最广泛的职能。这些标准既包括对掺杂、掺假食品的一般禁令，也包括对食品中不同化学残留容许量的具体限制；

既包括对产品本身的标准规定，也包括对加工操作规程标准的规定，具有一定

的前瞻性和可操作性。

（2）健全检验检测体系。例如，欧盟国家政府着重是围绕HACCP（危害分

析与关键控制点）建立检验检测系统，监管部门可以在可能发生危害的任何一

个环节进行食品检验检测。又如，加拿大食品监督署拥有22个实验和研究机构，负责提供科学咨询、发展新技术、提供检测服务和进行研究。

四、规范和改进食品安全监管的对策

通过分析监管冲突、监管不力等问题出现的原因，借鉴上述其它国家的经

验教训，我们可以从统一认识、完善法律体系，强化监管体制、健全保障体系、依法监管等方面着手健全食品安全监管体系，以此加强食品安全监管、实现我

国食品安全。

（一）统一认识，树立服务公众、服从全局、依法监管食品安全监管的理

念

1、从政府角度，各级政府和各相关监管部门应统一认识，认准前提和目标，服务公众，围绕切实维护公众生命与健康这一宗旨来开展食品安全工作，摒弃

地方保护主义对食品安全监管的干扰，克服现有体制上、法律上仍然存在的不

完善所带来的弊端。

2、从监管人员队伍角度，食品安全监管队伍应加强自身的素质建设。监

管人员要学习相关法律法规，研究当时当地食品安全的现实状况，树立“违法

必究、依法监管”的观念，通过自身实践和同行交流提高业务能力和执法能力。有了正确观念的指导，有了应对实际问题的经验，再隐蔽、再难查处的违法行

为都将得到更有效的监管。

（二）从法律层面上，要进一步完善立法程序和立法质量、完善已有法律

法规体系。

1、制定统一的基本法。

立法部门应该参考日本等国的经验，及早制定统一的《食品安全基本法》。基本法要明确食品安全的定义，能涵盖从农田到餐桌的各个环节，要对食品安

全监管作出原则性的规定，明确各监管机构的权力和责任，明确协调办法和协

调机制。这样，我们就能确保立法空白、立法冲突等现象的产生，并在根本上

防范监管冲突与监管不力的现象产生。

2、制定相应的部门法。

在行政部门积累一定实践经验的基础上，立法部门应以宪法和食品安全基

本法为依据，制定专门的法律保障国家食品药品监督管理局、食品安全委员会

等部门履行的综合监督、组织协调和依法组织开展重大食品安全事故查处等职责。

3、整合修改现有法律，提高立法质量。立法部门应以基本法为基础，结合实际操作中出现的问题对现有与食品安全相关的法律法规进行认真清理、补充

和完善。对于不利于实际操作的概要性规定作出进一步的阐释，增强其可操作性；解决法律规范的冲突，保持规则的统一性和完整性，尽可能减少和避免因

立法冲突造成的执法上的相互冲突。

4、加大惩处力度。

提高惩处力度至少是三个方面：第一、加大违法经营者的刑事责任，第二、加大违法经营者的行政责任，第三、加大违法经营者的民事责任。通过加大惩

处力度，监管威慑力将大大增强，有效减少监管不力现象。

（三）改革食品安全监管体制

在体制层面，鉴于美日两国新设的食品安全协调机构在应对日常监管和处

理突发事件时的不俗表现，我们有必要尽快成立食品安全委员会，或尽早组建

由相关政府职能部门组成的食品安全委员会。这一机构专门负责组织协调政府

各主管部门对中国食品安全的监管，并为政府制定食品安全政策提供建议，为

企事业单位培训食品安全管理人才和提出食品安全保障机制，进行食品安全政

策法规知识的宣传和普及，调查评估食品安全状况并提出改进措施。

1、现阶段，从我国国情出发，在部分省市试点的基础上，在国家层面上成立相对独立的、由相关政府职能部门组成的食品安全委员会，统一组织、协调

与食品安全有关的全部工作。委员会由一位负责同志担任组长，各相关部门负

责同志参加，以强化食品安全工作的领导；下设办公室，可放在国家食品药品

监督管理局，负责具体实施。同时，在部分省市地方现有的食品安全委员会联

络员制度、例会制度的基础上，进一步强化建立由国家食品药品监督管理局牵头、相关部门参加的监管机制，包括各部门定期召开会议统筹监管力量的联席

会议制度和在行动中加强信息沟通，实施紧密、有效的协调机制，遏制监管冲突、监管不力的问题继续出现。

2、在食品安全委员会的协调下，对食品安全监管部门进行明确分工。首先，对监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工，一个环节或一个类别只

能由一个部门负责，其他部门必须退出；其次，要对无人管理的盲区进行明确

的分工，确定哪个部门负责哪些尚无人监管的盲区，以此防止新的监管冲突、

监管不力现象的出现。

3、充分发挥地方食品安全管理体系的作用。

中国地域辽阔，地区间差异明显。应借鉴美国经验实行食品安全机构联合

监管制度，建立中央政府和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督网，在县市、省区和全国全面监督食品的生产与流通。由于中国尚缺乏完整的由上

到下独立的垂直监管系统，只有质检总局的商检系统属于垂直管理，其余的均

为分级管理，各级监管机构的组织和任命由本级政府决定，因此必须充分发挥

地方食品安全管理体系的作用，由各级政府负责所辖区域的食品安全监管工作，实行主管领导负责制，以此防止地方上新的监管冲突现象的产生。

4、从提升食品安全、节约监管成本的角度，中远期我国应整合执法力量，将卫生部、农业部、商务部、质检总局、环保总局、工商总局、海关总署等执

法部门承担的食品卫生安全监督管理任务合并，在国家食品安全委员会的基础上，建立统一的食品监管部门，全权负责、统一指挥协调食品卫生安全监管工作，从根本上杜绝多头管理的弊端、大大降低因重复执法形成的监管成本。

（四）统一食品安全标准体系、检验检测体系和信息网络。

1、按照上述思路，国家食品安全委员会应首先着手整合中央和地方、食品行业各项标准，制定符合公众对食品安全需求的统一的标准体系，确保各监管

部门在所依据的食品安全标准上保持良好的协调。国家标准的领先性和及时修

订是确保全国各地食品安全监管机构相互配合的重要前提。凡是存在国家标准的，地方监管机构必须按照国家标准进行检验监测。食品在地区间的流通，以

国家标准或国际标准进行监管，各地不能变相设置阻碍或降低标准。没有国家

标准的，各地可以按照地方标准进行监管。

2、加强对食品检验检测机构的建设和管理。合理布局、布点，充分利用利用全国有关的实验室、检测中心、大专院校、科研单位的设备、情报、技术、

人力资源，积极开展食品检验检测标准实验室认证工作，整合、完善监控监测

网络，在投入较少的情况下达成提高现有检验检测水平和检测效率的目的，确

保检验检测结果的公正性、科学性和准确性。

3、组建全国范围内的食品安全信息网络。可以在卫生监督员制度、《食品安全监管信息发布暂行管理办法》、部分省市最近试行的联络员制度的基础上，加强对食品安全生产与消费的各个环节的信息收集和处理，保证对食品的生产，加工、包装、运输、储存、销售和进出口等各个环节，即对食品从农田到餐桌

实行全程监控和管理，以便能对食品突发事故及时反应并准确追查到事故来源

和相关责任人。

（五）依法监管

在法律体系、监管体系和监管保障体系调整的同时，在操作层面上，各食

品监管机关和监管人员应通过以下工作防范监管冲突、监管不力的现象：

1、加强对监管工作的综合管理，推行监管责任制，规范各项监管行为。

（1）责任是法律的生命，也是政府管理的核心。各级政府应依照相关法律规定和监督管理权限，把法律责任逐级分解到负责组织实施的所属各级食品安

全监管部门、监管人员，并进行监督、考评，以此加强执法工作，提高行政执

法水平，保证法律、法规、规章正确实施，促进食品安全监管工作的责任心。

（2）各级监管部门应从公众健康与国家安全的利益角度出发，建立健全执法责任制，避免越权执法、相互推诿，防止监督工作出现“盲区”，切实做到

任务明确，责任到人，各司其职，保障食品监督执法工作正常、有序地开展，

在法定的权限内合理运用法律手段打击各种食品制假、销假等违法行为，保护

消费者的合法权益。

2、加强行政执法队伍建设，培养监管人员依法办事、依法监管的能力。在食品安全执法过程中，应尽量排除外来压力和不必要的干涉，不以小失大，严

格按照法律程序和要求，保证执法的独立性、公正性和严肃性。

3、食品安全监管既有很强的法规政策性，又有很强的专业技术性。在现有监管队伍技术水平有限的情况下，必须要积极培养、引进人才，提高业务技术

水平，以适应食品安全监管的需要。