关于可供开发养老项目的土地类型及相应开发途径的调研报告修改

精心整理关于可供开发养老项目的土地类型及相应开发途径的调研分析养老地产从2013年以来逐渐成为养老服务改革的重头戏，推进的节奏不断加快，随着建设用地的可利用空间逐渐收窄，如何更好地利用增量用地以及盘活规模较大、成本较低的存量用地（尤其是企业自有用地、工业用地等）来开发养老项目，成为 1拨用地目录，只有属于该目录下的用地项目且符合其他申请条件的，才可以申请划拨土地。

在国有土地上建设的非营利性养老机构，用地属于公共管理与公共服务用地中的医卫慈善用地，因其具有公益性和福利性，建设单位可以通过申请无偿划拨的形式取得土地。

一般公办公营、公办民营等非营利性养老机构的用地属于划拨性质，地类为A6。

政府为投资建设主体，持有养老机构的产权，养老机构可享受民政系统按床位给予的建设补贴和运营补贴。

一般政府会通过公开招投标等方式选定专业化的运营机构负责项目的运营和管理，运营机构享有一定期限的经营管理权，通过收取租金及服务费以及获得慈善捐赠、政府补贴等方式取得收益。

1.2相关政策2015年2月3日十部委发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施BOT（门合作，参与公立养老机构的建设或运营管理。

2、出让用地做养老2.1出让用地相关概念出让是以招拍挂的公开方式或以定向协议方式有偿取得国有土地使用权用于开发建设的方式，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《国土资源部、监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》等法律法规，我国逐渐确立了经营性土地使用权招拍挂出让制度。

2.2相关政策2014年4月17日国土资源部办公厅印发的《养老服务设施用地指导意见》提出：营利性养老服务设施用地应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为。

鼓励社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。

《关于加快推进养老服务业发展的意见》还指出：要依托中关村国家自主创新示范区、北京经济技术开发区、通州国际医疗服务区，统筹建设集老年产品研发、生产、物流配送、展览展销等一体化的养老服务产业园区。

充分发挥区域资源优势，依托国家和北京市可持续发展实验区，鼓励建设一批功能突出、特色鲜明、辐射面广、带动力强的休闲养生、特色医疗、文化教育、科技服务养老基地。

制定优惠政策，吸引国内外养老服务领域知名企业入驻，吸引上下游企业聚集，打造养老服务完整产业链；鼓励竞争力强、有实力的养老服务企业走集团化发展道路，扶持中小型养老服务企业连锁经营。

2013年10月31日北京市人民政府办公厅印发的《关于加快本市养老机构建设实施办法的通知》第四条提出：社会资本投资建设的营利性养老机构，应在限定地2、与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：企业单位可以利用自有的建设用地来建设营利性养老机构，首先要符合规划用途，先要在规划部门调整规划用途做A61机构养老设施用地，然后进行土地出让。

出让方式：如果以企业单位自己或企业单位与其下属的全资子公司合作成立的公司为主体，一般采用协议出让方式供地；如果企业单位与其他非自己所属的公司合作成立的公司为主体拿地，一般需要走招拍挂程序出让。

对于如果有合作方，而合作方是否为自己所属的公司，只需要企业单位出具证明即可。

开发途径：可与拥有土地的相关单位（尤其是国企）成立合资公司共同开发、运营养老项目，或者以租赁、收购土地等形式单独进行开发及运营，从而大大降低用地成本。

但在拿地主体上有所限制。

对走招拍挂程序供地。

开发途径：通过将企业（尤其是国企）闲置的厂房、仓储用地等存量工业用地用于养老项目的建设，也是一种有效降低开发成本的开发方式。

公司可以收购企业自有的（协议出让）工业用地，或闲置的厂房，如果需要拆除厂房重新调整指标，则需要走协议出让程序，如果在现有厂房基础上改造扩建，只需要获得规划部门及民政部门批准即可。

政策：鼓励社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。

与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：利用增量的商业用地做养老，主要是走招拍挂程序拿地，企业自有的存量商业用地做养老，属于企业自有用地范畴，可以协议出让，但以前经过招拍挂拿的商业用地做养老，需要收储重新走招拍挂程序。

存量的现有商业设施，不拆除，只是改造成养老，只需要经过民政和规划部门:商业计价，这一定程度上抬高了开发企业的运营成本。

利用增量商业用地做养老，成本会比较高，而且需要走招拍挂程序拿地，建议谨慎。

但是如果收购成本低廉的商业设施做改扩建，还是可行的，例如万科的幸福汇，就是小区配套商业设施改造成的养老项目。

酒店作为商业设施的一种，也可以作为养老项目载体之一。

与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：对于利用酒店、商业配套设施等改扩建的养老项目，并不需要走国土部门的协议出让或招拍挂流程，通过规划部门的控规调整及民政部门的许可即可。

关于酒店用地的利用同上面叙述的商业用地一样。

凡是经过招拍挂程序拿到的酒店用地，改变性质后，需收储重新走招拍挂出让，如果是企业自有酒店用地，可以协议出让。

开发途径：位处市区的酒店在地段、周边配套等方面具有较大的优势，但目前40%。

一方将其与养老产业相结合，设计适合老年人的旅游路线或是在临近环境优美的风景区建立养老社区、俱乐部或度假酒店，并提供各式旅游休闲服务，从其性质来看多为经营性（营利性）的模式。

此模式用地性质为旅游用地，通常是以旅游地产立项获取土地。

使用年限为40年。

土地取得方式根据建设内容的性质进行区分，涉及老年住宅建设的，以招拍挂的出让方式取得国有建设用地。

周边的景观可以利用集体林地、农用地进行建设。

盈利方式为租金+房价款+服务费+物业管理费。

客户对象主要针对身体健康且具有一定经济实力的老年人，使其有机会进行候鸟式的旅游、疗养。

目前，杭州万科的随园嘉树就是旅游用地做养老，但其拿地方式是招拍挂拿地模式（定向招标）。

政策：企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造协议出让。

涉及公开市场招拍挂拿地则采用招拍挂形式出让。

二、利用集体建设用地开发养老项目2.1相关政策2013年10月31日北京市人民政府办公厅印发的《关于加快本市养老机构建设实施办法的通知》第四条提出：农村集体经济组织可采取占地方式，利用集体建设用地建设养老机构。

第五条提出：由农村集体经济组织投资建设的养老机构，以及社会资本在采用农村集体土地流转方式获得的集体建设用地上投资建设的非营利性养老机构，符合法定建设程序的，参照社会资本投资建设的非营利性养老机构享受建设及运营期间的各项优惠扶持政策。

2014年4月17日国土资源部办公厅印发的《养老服务设施用地指导意见》规定，农村集体经济组织可依法使用本集体所有的土地为本集体经济组织内部成员兴办非体土地，突破了建设项目原来只可以使用国有土地的限制。

使工矿、仓储、商服、旅游类项目用地，退出征地范围，只转不征。

各试点城市目前正在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，选取集体土地界线清楚、产权明晰并完成确权颁证的乡村开展试点工作。

在项目类型上各地主要选择除商品住宅外的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等非公益性用地。

如天津市的6个试点项目除一个是仓储外，其余都是工业项目。

成都市选择的10个项目主要是旅游商业服务类的。

且都是一些用地规模小，产业布局比较分散的个体民营企业。

2.2政府相关部门解释根据对北京市国土局耕保处的咨询，对于国土资源部办公厅印发的《养老服务设施用地指导意见》规定，农村集体经济组织可依法使用本集体所有的土地为本集2.3主要开发途径与村集体联合兴办养老机构在此模式下，可以考虑由企业出资金，以租赁、入股、合作开发等多种方式取得土地，与村集体合作开发经营性养老服务设施。

一方面可以解决村集体自身的养老福利需求，另一方面投资者也可自行对外经营（规模有限）以获得收益。

盈利模式为租赁+物业管理服务，按照酒店式公寓的形式进行规划建设，物业持有人成立运营管理公司提供统一管理和服务，收取相应的物业管理费。

自行投资建设养老机构在此模式下，企业通过土地转让，支付转让费用获得一定期限的集体土地使用权限进行自行开发，村集体不直接参与养老机构建设，而只是作为集体建设用地使成本，实现企业与村集体的合作双赢。

第四，农村拥有良好的自然风光和生态环境，因此将项目设计为疗养性、康复性的养老机构，或租赁型养老公寓都较为适宜。

首先：政策对于集体用地的规范还有待细化，《意见》在涉及利用集体建设用地兴办养老服务设施方面，仅提到“依法使用”，并未给出更为明确的指导。

根据国土局解释，现阶段还只能与集体经济组织为主体来开发建设非营利性养老机构，而且规模是受到限制的，严格按照本集体经济组织内部的老人来安排床位规模。

同时，十八届三中全会中提出要建立城乡统一的建设用地市场，然而，集体经营性建设用地的流转仍在试点中，《土地管理法》等相关现有法律并未做出修改。

集体土地的流转还有待时日。

十年性质用于公共服务设施建设将有较大空间。

同时，国务院印发第三版《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》，核心是确保18亿亩耕地红线——中国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。

耕地红线即经常进行耕种的土地面积的最低值。

坚持实行最严格的耕地保护制度，耕地保护的红线不能碰。

因此在利用集体建设用地开发养老服务设施用地时必须注意这一前提，避免行政处罚风险。

三、结语综合以上分析，我们可以得出结论：存量用地，以前是企业自有或者协议出让的用地（包括工业、旅游、旅馆、医疗、教育等）开发养老项目均可以采用协议出让方式获得土地；存量用地（历史遗留需要转移或多年未开发），是通过招拍挂获得的土地，改变土地性质后，仍然需要国土局收储再经过招拍挂程序拿地；增量用地，现在从公开市场招拍挂拿的工业、旅游等用地，原则上不允许改变土地性质，目：1234、集体建设用地。

主要途径：与集体经济组织合作开发养老项目，虽然我们并不能完全获得地上物的所有权，但可以通过合资合作的方式与集体经济组织共同拥有地上物产权。

优点：成本低廉，手续相对简单。

缺点:目前只能执行以集体经济组织为主体，兴办非营利性养老机构，且规模受到限制，具有一定风险。

由于集体建设用地土地流转即将在北京大兴试点，可以先在大兴选择集体建设用地与集体经济组织合作，但需要确保合作的集体建设用地已经确权，四至清晰，并在集体经济组织名下。