李璐：“大民政”：民政服务社会化的实践模式

收稿日期：2012 － 06 － 01 作者简介：李璐（ 1982 － ） ，女，河南周口人，讲师，法学博士，研究方向为理论社会学及其应用。
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黄河科技大学学报
惠型社会福利制度，使补缺型社会福利转向适度普 惠型社会福利，其本质是“大民生”。就参与主体而 言，一方面，大民政要求政府充分发挥广大社会组织 和企业的作用，通过政府、企业和社会组织的互联、 互补、互动、有效衔接、共同推动来实现服务民生的 目标； 另一方面，社会组织应成为社会管理和公共服 务的主要承担者，成为大民政建设的重要力量，在反 映诉求、促进就业、提供服务等方面发挥积极作用。
摘 要：面对社会转型加速期社会领域的深刻变化，特别是变动中新的社会结构和社会组织方式，民政部门必须适应时代 需要，完成自身角色与职能的转变，以更好地为社会成员提供高水平的社会福利和服务。北京市民政局以“大民政”理念为指导， 探索创建城乡一体化的民政事业格局、适度普惠的民生福利格局、便捷高效的公共服务格局、共建共治的社会治理格局，向全力保 障民生、改善民生、发展民生、让人民群众共享改革发展成果的方向努力。
第 14 卷 第 6 期 Vol． 14 No． 6
黄河科技大学学报
JOURNAL OF HUANGHE S＆T UNIVERSITY
2012 年 11 月 Nov． 2012
“大民政”：民政服务社会化的实践模式
———以北京市“大民政”实地调查为例
李璐
（ 天津师范大学 政治与行政学院 政治文化与政治文明建设研究院，天津 300387）
民政工作与人民群众的切身利益紧密相连，需 要全社会共同努力和广大人民群众积极参与，而不 是少数部门、单位和个人的事。这就决定了民政服 务的发展趋势是社会化、多元化、联动化，即建立与 社会主义市场经济体制和社会发展相适应的民政服 务体制，发挥民政工作社会性、群众性的特点，改变 过去一家包办民政事业的封闭型格局，转而依靠和
李 璐： “Βιβλιοθήκη 民政”： 民政服务社会化的实践模式
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结构优化升级。较早进行市场化运作的是福利彩票 和殡葬服务产业。福利彩票开拓了一种按照产业化 和市场化运行机制来发展民政事业的新思路，它彻 底改变了计划经济体制下民政事业的管理方式，摆 脱了 20 世纪 80 年代以后社会福利事业单一依赖财 政拨款的困境，提高了管理服务水平和经营创收能 力。事实证明，此举获得了可观的经济收益和社会 效益。据统计，2010 年全国福利彩票销售额达到了 968 亿元［5］，为国家筹集福利彩票公益金 280 多亿 元。这 280 多亿元的 50% 上缴中央财政，主要用于 补充全国社会保障基金和残疾人、红十字会、农村医 疗救助、青少年教育基地建设、大型体育活动等专项 资金，其余 50% 地方留用，纳入财政专户管理，主要 用于“扶老、助 残、救 孤、济 困、赈 灾 ”等 社 会 福 利 和 社会公益事业； 同时，福利彩票公益金的资助带动了 社会力量对社会福利事业的投入，为救助特殊困难 群体，促进社会和谐发展发挥了重要作用。与此类 似，殡葬服务业也可以向依托市场、自主经营、自负 盈亏的方向转变。这要根据人民群众多层次的需 求，提高政府在殡葬管理、殡葬服务的能力和水平。 目前，亟待解决的问题是进一步规范殡葬服务收费。 民政部近日公布了七项殡葬服务标准，明确规定殡 葬服务不应操纵市场价格，殡仪服务费用或价格的 制定也应按照价格法的规定，遵循合法、公平、诚实、 信用的原则，对有关服务项目、服务程序、收费标准 及依据予以公示。因此，对基本殡葬服务，政府要加 大投入； 对其他选择性殡葬服务，如丧葬用品、墓地 等，可以适当发挥市场调节作用，通过招商引资、吸 引社会资金等途径，满足大众对殡葬服务和公墓管 理开发的需求。针对我国殡葬行业立法工作相对滞 后的状况，今后也要推动相关法律法规出台。此外， 随着生活节奏的加快和人民生活水平的提高，人们 对生活质量的要求越来越高，以所有居民群众为服 务范围的社区家政服务也是个大有可为的领域，完 全可以按照市场化的机制运作，运作的人性化和规 范性还有待进一步提高。
一、现代民政的发展趋势：民政服务社会化、多 元化、联动化
改革开放以来，伴随着传统社会向现代社会的 转型和计划经济体制向市场经济体制的转轨，中国 进入了社会转型加速期。社会转型带来了国家与社 会关系的变化———国家权力逐渐收缩，社会活力不 断增强，多样态的社会组织不断生成，社会参与的愿 望与动力不断提高。其在现实层面表现为社会主体 及其活动方式的日益多元化，社会利益关系的日益 复杂化［1］，这 构 成 了 民 政 部 门 职 能 转 变 的 历 史 背 景。
民政服务社会化的内涵主要包括资源整合多元 化、服务主体大众化、服务内容丰富化、运行机制市 场化。
（ 一） 资源整合多元化 所谓资源整合多元化，是指民政服务社会化所 涉及的参 与 主 体 的 多 元 化。 “大 民 政 ”破 除 了 民 政 事业独揽包 办、自 抓 门 户 观 念，树 立 了 社 会 资 源 共 享、部门相互配合、社会广泛参与的大协作思想。现 阶段，民政部门已成为社会建设与管理的重要职能 部门，与其他各部门的联系和协作互动日益频繁，现 代社会多种多样的社会矛盾与社会问题的解决通常 也需要多个部门的参与及合作。因此，参与民政服 务社会化的主体应多元化，即除民政部门外，还必须 整合国家、社会组织及个人的力量，形成民政服务的 合力。此外，应统筹民政服务与卫生、教育、住房等 其他部门各种政策的衔接，以加强立法的形式，将民 生问题纳入制度化保障中，巩固“大民政”探索实践 的成果。 在资源整合过程中，投资渠道多元化是非常重 要的内容。在坚持发展民政事业财政投入主渠道作 用的基础上，努力探索投资主体多元化的渠道，开辟 国家、集体、社会组织和个人的多元投资渠道； 就是 说，可通过慈善募捐、社会捐助、产权置换、资产重组
由此可见，“大民政”的核心价值在于追求一种 和谐之境———经济与社会、城市与农村、社会各阶级 阶层、社会发展的各个阶段、制度与价值等诸要素的 和谐、和睦、均衡与型塑互构、互利共赢。因此，在这 种理念的指引下，民政工作的思路、服务对象、工作 方式方法和实践模式都将在某种程度上谋求变革及 创新，向更大限度地降低社会管理成本、提高服务效 率转变，而民政服务社会化恰是其中的一条有效途 径。在“大民政”思路的指导下，北京市民政局用市 场经济的眼光来考虑民政事业的改革方向，按照民 政服务社会化的路径来推进、开展各项民政工作，用 制度和规范系统地解决与群众基本生活、养老、医疗 等密切相关的民生问题。
组织动员全社会各行各业、各个部门的力量和广大 群众的力量来开展民政工作、发展民政工作，使民政 工作沿着资金、人员和任务等方面向整体社会化的 方向发展［2］。
目前，我国“民 政 工 作 在 理 念 思 路、水 平 规 模、 总体布局、体制机制、支撑条件、城乡关系上，仍然停 留在初级状 况 甚 至 非 常 初 级 的 状 况 中 ”，民 政 工 作 正处于由初级民政向现代民政转变的过程中。现代 民政 的 实 现，也“是 一 个 长 期、艰 巨 的 过 程，中 间 要 经历各种 不 同 程 度 的‘准 现 代 民 政 ’或‘亚 现 代 民 政’（ sub － modern Civil Affairs） 的阶段”。“现代民 政最基本的问题是合理配置与民生相关的社会资源 和社会机会 的 问 题 ”［3］，这 些 都 需 要 通 过 民 政 服 务 的社会化、多元化、联动化来逐步实现。具体说来， 就需要在营造社会参与氛围、提供社会参与平台、完 善社会参与机制三个方面下工夫，着力发动社会参 与，并通过“购 买 服 务”、“民 办 公 助”、“公 办 民 营 ” 等措施提高民政事业社会化水平。从另一方面说， 民政服务的社会化也可以更好地推进民政管理及服 务工作的规范化、效率化。
二、“大民政”：民政服务社会化的实践模式 “大民政”是 北 京 市 民 政 局 提 出 的 一 种 现 代 民 政理念，是相对于传统民政工作而言的。大民政的 “大”体现 在 经 济 社 会 统 筹、城 乡 一 体 统 筹、服 务 对 象扩大、过去现在和未来兼顾、制度服务和价值创新 兼顾这五 个 方 面［4］。 “大 民 政 ”提 出 要 建 设 适 度 普
制度的变迁，价值诉求推动着制度的变革与创新； 另 一方面，制度的创新又会带来价值的提升。因此，制 度与价值的互动既表现为价值对于制度运行的纠偏 与框约，也表现为制度对于价值内涵的修正与充实， 二者统一于政策实践的具体展开过程［6］。就“大民 政”而言，关 注 民 生 是 开 展 一 切 民 政 工 作 的 基 本 价 值指向，“大 民 政 ”则 是 推 动 民 政 工 作 改 革、拓 展 及 创新的制度模式，二者统一于实现社会和谐的社会 建设与社会管理过程中。
关 键 词：大民政； 民政服务； 社会化 中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1008-5424（ 2012） 06-0061-04
社会转型所带来的深刻变革，使得社会需求日 益多元化，这对民政工作提出了更新更高的要求； 同 时，社会力量的成长使得各类社会组织可以在社会 管理与社会服务方面发挥自身优势。因此，如何积 极完善服务机制，增强服务能力，吸纳社会各方面力 量共同发展民政事业，走出一条国家倡导资助、社会 各方面力量共同参与的新路子，就成为当前民政工 作的重要课题。
（ 二） 服务主体大众化 “大民政”破除了民政工作只为弱势困难群体、 优抚安置对象服务的狭隘观念，树立了面向社会、面 向全体社会成员、面向市场的大服务思想。目前，民 政服务包括社会救助、老龄工作和社会福利、基层政 权和社区建 设、社 会 组 织 建 设、服 务 军 队 和 国 防 建 设、专项社 会 事 务 管 理 六 个 大 的 方 面，涉 及 城 乡 低 保、农村社会养老保险、社区建设、民间组织管理、社 会救助、社会组织管理、老龄工作、基层政权、社会福 利、婚姻登记、殡葬管理、孤残儿童收养、救灾、双拥、 优抚、安置、军休干部管理等诸多范畴，把工作和服 务对象延伸至农村村民、城市居民、民间组织从业人 员、婚姻和殡葬当事人等对象，为社会公众提供优质 高效的管理和服务。 （ 三） 服务内容丰富化 为了更好地推进民政服务社会化，更好地保障 民生，民政部门要根据人民群众不断增长的社会需 求，积极拓展服务领域，增设服务内容，丰富服务形 式，提高服务质量，提供公共服务产品，建立规范的 运行体系。随着社会的发展和人民生活水平的提 高，如今城乡居民对养老、医疗、教育、住房、就业、社 区服务等公共服务、福利服务方面的需求更加迫切。 为满足人民群众多样化、个性化的服务需求，北京市 加大对服务设施建设的投入，民政工作服务网络不 断健全，养老床位总量大幅提升，救灾、救助、社区服 务、殡葬等民政公共服务设施进一步完善，基本形成 了市、区（ 县） 、街（ 乡） 、居（ 村） 四级社会化服务体 系； 同时，出台了一系列扶持政策，通过税收优惠、资 金补助等方式，引导社会力量参与兴办公益性社会 事业，充分发挥各类社会组织在社会管理和公共服 务中的积极作用。 （ 四） 运行机制多样化 民政服务可以在很多方面探索开放式经营、市 场化运作的发展模式，发挥市场在配置资源上的基 础性作用，探索适合服务对象的管理办法，促进产业