国土规划、区域规划、城市规划——论三者关系及其协调发展

国土规划、区域规划、城市规划——论三者关系及其协调发展随着我国从计划经济向市场经济的纵深发展，规划作为政府干预市场的重要手段，越来越得到从中央到地方各级政府的高度重视，我国的规划事业正面临着前所未有的大好发展时机。

因此，我国各种、各级规划主管部门都在付出努力，积极推动规划工作的开展和试点工作。

国土资源部在2001年开始了新一轮的国土规划试点；国家发展与改革委员会（以下简称国家发改委）于2003年开始了区域规划的试点工作；建设部在城市规划领域也不断进行着新的探索，为了增强城市规划的可操作性，2003年开展了以大城市为主的近期建设规划的编制。

尤其是面对我国日益迫切的区域协调发展问题，国土资源部、国家发改委、建设部可以说是“三面出击”，形成了国土规划、区域规划、城镇体系规划等对“区域”的“围攻态势”，突出反映出目前我国空间规划编制与管理的无序状态。

从某种角度说，大家都来关心规划，探索如何做好规划，推动规划工作的开展，是促进规划事业发展和走向兴盛的有利条件。

但是，空间规划要成为政府的执行决策，要走法制化道路，要得到有效实施，就必须摆脱编制无序和管理混乱的局面。

因此，从理论方法到管理实践，如何理顺国土规划、区域规划、城市规划三者之间的关系，已经成为制约我国空间规划协调发展的一个关键问题。

1理论与经验借鉴：三者的联系与区别1.1 国土规划、区域规划是从城市规划发展而来的国内外规划发展历程表明是先有城市规划，后有区域规划和国土规划，国土规划、区域规划是在城市规划的基础上逐渐发展而来的，而且城市规划与区域规划及国土规划的联系非常密切，不是能够截然分割和彼此独立的。

例如，1933年制定的《雅典宪章》指出：“每个城市应该制定一个与国家规划、区域规划相一致的城市规划方案。

”区域规划在西方国家出现于1920-1930年代，主要目的是要从大的空间范围协调解决城市以及区域发展中的一些问题，如城市就业问题、区域均衡发展问题等。

与此同时，在城市规划中，也日益强调城市与周围地区的整体性或不可分割，如著名的“大伦敦规划”、“巴黎区域指导性规划”都突出体现了这一点。

我国近年来的城市规划实践，也是越来越重视区域分析工作，注重从区域范围把握一个城市的发展。

1990年代开始的城镇体系规划，就是应我国城市规划对区域背景分析的客观要求而产生的，所以说“城镇体系规划实质上就是区域规划”（仇保兴，2004）。

国土规划的概念源自日本，而日本的国土规划也是在西方国家区域规划的影响下形成和发展起来的①，这可能与日本国土面积不大有关。

日本“国土规划”一般是指它的五次全国综合开发规划；不过也有人把日本“国土规划”理解为一个体系，包括日本《国土综合开发法》中要求制定的一系列规划。

但是，仔细分析不难发现，日本《国土综合开发法》中要求制定的一系列规划，其实是由国家规划和区域规划两个层次的空间规划构成的。

日本的所谓国土规划实践是从区域规划开始的。

日本在1950年就颁布了《国土综合开发法》，但是经过了十多年的区域规划实践和经验积累之后，1962年才编制完成了它的第一个全国综合开发规划。

1.2 国土规划、区域规划、城市规划是不同层次的空间规划尽管“区域”与“城市”之间的界线有时并不很清晰，但是，如果说城市规划和区域规划是两种不同层次的空间规划，应该不会引起太大的争议。

因此，“国土规划、区域规划、城市规划是不同层次的空间规划”之说能否成立，关键在于对国土规划的理解，也就是到底该把国土规划理解为“国家规划”？还是“国家规划+区域规划”？甚至“国家规划+区域规划+城市规划”？从逻辑上讲，如果国土规划、区域规划、城市规划要并列存在，那么只有在“国土规划”即“国家规划”的前提下，三者的并列关系才是成立的；否则，如果国土规划包括了区域规划甚至城市规划在内，三者的并列关系则不能成立。

对应于中文的“国土规划”，英文中有national planning 和territorial planning两个词，前者即“国家规划”，后者则可用来指空间规划体系（但多用于一些非英语国家），如立陶宛的territorial plan-ning就明确说明包括了国家、区域、都市规划三个层次；德国的空间规划体系（raumordnung = spatial planning）也是我国国土规划学习借鉴的主要对象，它包括了“联邦国土整治纲要”、“州域规划”、“区域规划”、“城市规划”、“控制性土地利用规划”等多层次的空间规划。

不过，在英文词汇中，也只有national planning、regional planning、urban/cityplanning 在概念上没有包容关系，是可以并列的。

因此，如果国土规划、区域规划、城市规划作为三类空间规划并行存在，就不应该存在概念上的包容关系，即不能有空间上的重叠，只能是空间规划体系中不同层次的规划；那么，国土规划应该是最高层次的规划，区域规划次之，接下来是城市规划；在规划内容上，三者应各有不同侧重，但需要彼此衔接，共同构成一个统一的空间规划体系。

国土规划、区域规划、城市规划是三个大的空间层次，每个层次还可以下分若干子层次，如我国城市规划就下分为总体规划、分区规划、详细规划等层次；国土规划和区域规划同样也都可以下分若干子层次，尤其对于我国这样一个国土大国来说，国土规划不一定仅仅是整个国家尺度的，区域规划子层次的划分也极为重要，国土和区域规划的空间层次如何界定以及子层次如何细分都还有待于深入研究。

2我国空间规划的发展现状及存在的问题我国目前的国土规划、区域规划、城市规划是由三个部门分头管理，国土规划、区域规划、城市规划分别是国土资源部、国家发改委和建设部的行政职能，虽说这种状况与我国空间规划发展所处的初级阶段有关，但这明显带有中国特色，与我国以往计划经济以及部门权力制衡的传统管理模式也有一定的关系。

2.1 建设部主管的城市规划我国的城市规划经过了50多年的发展，在城市规划技术及其实施管理上都积累了一定的经验，形成了相对比较规范的管理体制，打下了一定的专业教育基础，建立了一支数万人的规划师队伍。

1990年代中期，受快速城市化发展进程的推动，适应城市与周围地区整体协调发展的要求，建设部开始主抓城镇体系规划的编制工作，近几年又开始推进城市群和都市圈规划，建设部的规划触角实际上早已拓展到了区域范围，这符合空间规划从城市到区域的一般发展规律。

在我国目前的三大规划主管部门中，建设部的城市规划应该说是最具有技术和管理实力的。

但是，在我国的管理部门分类上，建设部属于专业管理部门，不是综合管理部门。

因而，尽管有《城市规划法》作支撑，建设部的城市规划在综合作用的发挥上还是受到了较大的制约。

例如，目前仍有不少人认为城市规划就是规划城市，不涉及城市以外的地区；在内容上，认为城市规划所作的主要是布局城市道路、市政设施和公共设施等技术性工作；甚至还认为城市规划属于专项规划或部门规划而非综合规划。

2.2 国家发改委主管的区域规划区域规划在我国开展的并不算晚，1950年代，我国学习引进前苏联的区域规划经验，为了推动新工业城市的建设，1956年国家建委就做出了《关于开展区域规划工作的决定》。

在1978年的全国城市工作会议上，又再一次决定要开展区域规划工作。

但是，由于多方面的原因，我国在区域规划及其管理方面一直没有形成体系，与城市规划之间的衔接关系也没有很好地建立起来，尤其是1980年代引入国土规划以后，区域规划基本上被国土规划掩盖了，因此至今还普遍存在着“国土规划就是区域规划”的认识和说法。

然而，在行政管理职能的划分上，国土规划与区域规划的关系并没有得到明确，区域规划和国土规划仍然是当时国家计委的两项职能。

1998年国土规划职能划归新成立的国土资源部时，区域规划的职能仍然留在了国家计委，即目前的国家发改委。

为了适应市场经济发展的需要，国家发改委成立以来，十分重视其职能范围内的区域规划工作，加强了区域规划研究，并着手开展区域规划试点，还明确提出要在“十一五”规划中，把区域规划放在突出重要的位置。

从行政职能角度来说，国家发改委抓区域规划是名正言顺，而且它具有综合协调职能，但其空间规划技术力量与管理基础都比较薄弱。

2.3 国土资源部主管的国土规划从1980年代初开始，我国就开始了为期不短的第一轮国土规划工作。

十一届三中全会以后，在新的发展形势下，资源的合理开发和有效利用成为人们关注的热点。

经过考察学习日本的国土规划、西德的空间规划等，我国提出了开展以国土资源开发、利用、整治为核心的国土规划工作。

1981年国家建委成立了国土局，不久因国家建委撤销，国土局被划归到国家计委。

随后，国土规划工作从松花湖地区、京津唐地区等国土规划试点开始，迅速向全国各省区推广；国家计委还组织力量编写了“全国国土总体规划纲要”。

1990年代初，全国多数省区都编制了省区级国土规划，有些还编制了省内经济区、地区或县域国土规划。

1990年代中期以后，国土规划工作基本上处于停滞状态。

对我国第一轮国土规划的评价，普遍认为在摸清资源家底方面取得了一定成绩，但没有起到多少规划的指导作用。

1998年国家机构调整，把国土规划管理职能划归新成立的国土资源部，2001年国土资源部开始力抓新一轮的国土规划工作，首批确定了天津和深圳两个试点。

目前首批试点工作已经基本结束，第二批的新疆和辽宁两个试点正在编制的过程之中。

国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理工作基础也都比较薄弱，在行使国土规划职能的过程中，显得有些力不从心。

2.4 空间规划发展中存在的主要问题目前，我国空间规划发展中存在的突出问题是规划缺乏协调和实施不力；在基层则具体表现为规划打架，各种规划之间相互矛盾、彼此冲突，令地方政府无所适从，规划难以得到执行和实施。

这些问题与我国空间规划的三头管理现状有着一定的关系。

因为各部门都从各自主管职能出发抓层层落实，其结果就是从上到下一竿子插到底，各种规划都不分层次地全国、省、市、县、乡层层编，就出现了针对同一城市空间，不仅有城市总体规划，还有国土规划甚至区域规划，由此带来的规划内容重复和空间重叠问题可想而知。

如果规划仅仅作为政府决策的参考或信息源，或作为研究问题和统一认识的一个必要过程，在不考虑规划成本的前提下，规划做的多些甚至彼此不协调，关系也不是很大，政府领导层或主要决策者在决策过程中可以汲取其中有用的部分，或从中再去进行必要的平衡。

然而，如果规划本身就已经是决策或是要执行的政策，甚至被赋予了法律效力，那么规划之间的相互矛盾和彼此冲突带来的问题就严重了，尤其是在市场经济条件和入世以后的形势下。

因此，在没有理顺国土规划、区域规划、城市规划相互关系及其管理体制的前提下，片面强调各种规划的法制化是不足取的。