从公共利益的冲突与协调角度分析“周口平坟”事件
以周口复坟决策案谈政府决策与民俗冲突的协调2500字
以周口复坟决策案谈政府决策与民俗冲突的协调2500字一、周口复坟决策案例简述中国是文明古国，具有深厚的文化底蕴，在五千年的历史厚度中，形成了具有特色的风俗习惯，但随着经济的发展，有些风俗习惯开始与政府决策有所冲突，甚至背道而驰，河南周口就发生这样一起案例。
2012 年 3 月，周口市发布"1 号文件";，提出平坟计划开展，在推行过程中遇到各种阻挠与困难。
而到了年底，事情却发生了戏剧化的一幕，两三天内，数十万个坟头又被重新恢复，并且数量还在随着事件的推进而增加。
政府前期为平坟所做努力工作化为乌有。
在这次平坟活动中，当地有自己的考虑，能增加耕地，集约使用。
但葬俗文化是民俗传统。
在当地民间，更是有不少民众心结尚未解开，毕竟封坟护墓，慎终追远是深深植根于中国的传统，这种风俗具有深深的历史渊源，当决策遇上民俗，两者发生冲突，最终是来回折腾，消耗的是公共资源，损害的是公共利益和人民对政府的感情。
二、周口复坟政策与民俗冲突的原因分析民俗虽是历史留传下来的，但是民俗不一定都是好的，我国大部分地区都有在人死之后树立坟头的风俗，在平原地带多散落在农田之中，且以家族为单位聚葬为主。
即使是单个的坟头，由于其有一个高出地面的小土包，也会对耕作产生一定的影响; 如果一个家庭的坟连成片，其所产生的影响就会更大。
尤其是在机械化耕作迅速普及的当下，这种影响更是显而易见的。
并且坟墓占用了大量的土地资源，在我国耕地紧张，世界粮食危机的大前提下，平坟是势在必行的。
但从社会影响的角度来讲，坟墓不仅仅是埋着死人的小土包，它还是活着的人情感的寄托，甚至是中国人之所以为中国人的文化滥觞，公祭黄帝陵的活动之所以受到全球华人的关注，其原本即在于此。
此外，平迁如此多的坟墓，如果说所有坟墓下逝者的亲人都没表示过反对，肯定是欺人之谈。
隐藏在这一数字背后的，肯定是数不清的矛盾冲突和怨气的积累。
此外，从民族的心理上来讲，国人最不能接受的是"死无葬身之地";，如果身后葬所的不确定性过大，人们的恐慌感就会增加，这对社会的和谐与稳定都是极为不利的。
河南周口平坟案及其法律分析
坟墓作为生者精神寄托的物化表现，是进行传统文化活动的要件，与文 化活动自由的保护有关。这里的“文化”可以理解为社会成员一切思考 与行为的综合体，可以包括宗教、信仰、价值观念、道德、风俗、法律 等等。从中国的传统文化来看，人们每逢清明、端午、春节、鬼节，都 会以各种方式缅怀先人。国家将清明、端午列入法定节假日，也体现了 对传统文化的重视，保护公民文化生活的意旨。中国传统文化中有入土 为安的观念，同时强调孝道，即对先辈的生养死葬，所谓“慎终追远”。 保护坟墓也是对生者心理的一种慰藉。尤其，对于有特定宗教信仰的人 群来说，祖先的坟墓受到损毁可以认为是对其宗教信仰的侵犯。在河南 平坟复耕事件中，政府部门负责人声称在平坟过程中照顾少数民族的特 殊情况，但是究竟情况如何难以得知，尚未看到平坟过程中有关宗教信 仰受侵害引起纠纷的报道。 2、周口强制平坟违背行政法治原理 合法性原则是行政法治化的必然要求。法治是一种状态，它要求政府必 须在法律之下活动，把自己的行为自觉地统一于法律中，确保公民合法 利益不受非法侵犯。行政权自身具有潜在的侵益性，所以合法性原则的 具体要求是行政主体的行政活动必须有法律依据，符合法律的规定，非 经法律授权，不得作出影响相对人合法权益或增加相对人义务的决定。
河南周口平坟案及其法律分析
事件介绍
周口市大规模的平坟复耕和殡葬改革始于2012年。2012年3月，周口市委、 市政发布的“1号文件”《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》提到，全市 基本农田现有坟头300多万个，占耕地3.5万亩。文件要求，用3年时间完 成农村公益性公墓全覆盖;火化率100%;彻底遏制偷埋乱葬和骨灰二次装棺; 不再出现新坟头，逐步取消旧坟头。 为了让农民平坟，周口出台了免费火化、公墓建设等殡葬惠民政策，规定： 每具遗体600元的火化费用由财政承担，并免费提供骨灰盒以及遗体接送 等服务;全市规划建设3130座农村公益性公墓。不过由于当地风俗，公墓或 许只是象征性的存在，所谓平坟复耕得不偿失！ 据此前河南当地媒体的报道，7月21日之前，周口市完成的平(迁)坟数量是 近10万座，而到目前，平(迁)坟已超200万，复种耕地近3万亩，进展十分 迅速。当地官员称，平坟的初衷是解决大机器耕作、死人与活人争地问题。 但由于部分地区强制平坟，公墓建设简陋，平坟工作也遭到一些反对和质 疑。
从公共利益的冲突与协调角度分析“周口平坟”事件
从公共利益的冲突与协调角度分析“周口平坟”事件历时一年多的”周口平坟”事件终于回归平静,在此期间,人们普遍关注的是行政行为的背离民意,政府权力对公共利益的肆意戕害,然笔者发现,在这一事件中,其实内含着两种公共利益---丧葬文化(或称祖先崇拜)与平坟复耕,从公共利益的冲突与协调角度来分析这一事件,似乎可以使问题变得简化许多.一、公共利益的法律保护《中华人民共和国宪法》第五十一条规定:中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利. 这一条可以看做是隐含着对公共利益的保护. 第五十三条:中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律, 保守国家秘密,爱护公共财产,遵守劳动纪律,遵守公共秩序,尊重社会公德. 这一条则是明确提到对公共秩序和社会公德的保护. 其实,公共秩序就相当于公共利益,善良风俗就相当于社会公德. 公共秩序和善良风俗是现代各个法制国家的法律上都共同规定的一个规则,简称为”公序良俗”原则,其实与公共利益同义. 在我国,除了最高权威的宪法,还有许多部门法皆确立了对公共利益的保护原则.”周口平坟”事件中,其实也可以表述为两种公共利益的冲突,其一,丧葬文化(或称祖先崇拜),对于丧葬文化,可能许多人将其划归为一种民俗、民情,但其实,正如我上面所介绍的,民俗、民情,即公共秩序、善良风俗,也就是我们说的公共利益;其二,平坟复耕,正如周口当地官员所称,平坟的初衷是解决大机器耕作、死人与活人争地问题. 以恢复耕地为主要目的,在复垦后,可借用土地流转,切实为农业产业化现代化创造条件,其用意自然是好的,是为了解决子孙后代的可持续发展问题, 自然也是公共利益. 两者同为公共利益,本都应受到宪法为首的法律的保护,但因在土地问题上的冲突,或者通俗表述为死人与活人争地的问题,而成为势不两立的两种公共利益.二、公共利益的冲突与协调丧葬文化与平坟复耕两种公共利益,在”周口平坟”这一事件中,互为对立.本该都受到法律保护的公共利益,因为”平”与”不平”的问题,让法律陷入了两难的境地---”平”,保护了平坟复耕,扼杀了丧葬文化;”不平”,保护了丧葬文化,遏制了”平坟复耕”,何去何从?(一)公共利益冲突处理的原则1. 价值位阶原则. 这是指在不同位阶的法的价值发生冲突时,在先的价值优于在后的价值.在利益衡量中,首先必须考虑其中涉及的某种利益较其他法益是否有明显的价值优越性. 在法律价值之间发生冲突时,可以考虑按照位阶顺序来确定何者应优先保护. 在”周口平坟”事件中,丧葬文化与平坟复耕这两种公共利益价值,并没有明显的价值优位.2. 个案平衡原则. 这是指在处于同一位阶上的法的价值之间发生冲突时, 必须综合考虑主体之间的特定情形、需求和利益,以使得个案的解决能够适当兼顾双方的利益. 在”周口平坟”事件中,这个原则倒是可以很好地应用,”平坟”问题不同于其他问题,它直接涉及到千家万户的情感和利益,所以,从个案出发,笔者认为,应回归到最基层去听取老百姓的心声,在丧葬文化和平坟复耕之间,究竟应守住祖先的坟墓还是为子孙后代留下耕地, 老百姓心中并非没有衡量,关键是立法者、执法者应真正回归百姓听取民意,而后,在尊重大多数民意的基础上确定出方案,如此,定是最人性化也最有效的做法.3. 比例原则. 价值冲突中的”比例原则”,是指为保护某种较为优越的法的价值必须侵犯另外一种价值时,不得逾越此目的所必要的程度. 这就是说,即使某种价值的实现必然会以其他价值的损害为代价, 也应当使被损害的价值减低到最小限度. 在”周口平坟”事件中,如若选择了保护平坟复耕,则必然会损害祖先坟墓,但在此过程中,一定要做到力争最小程度的伤害.(二)公共利益的协调在公共利益发生了冲突的情况下, 应在上述原则的指导下对公共利益进行协调. 其中,最重要的就是科学的立法,立法是对社会利益的确认,通过科学的立法将问题的解决确定及规范下来. 针对”周口平坟”事件,立法要做的在于两个方面.1. 避免法律冲突. “平坟运动”的主要法律依据是国务院1997 年发布的《殡葬管理条例》, 其中第二十条规定:将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正;拒不改正的,可以强制执行.此条可以算作”平坟运动”的行动指南.但现在,已有许多学者发现了其中的问题,便在于其与《行政强制法》的有关规定相违背.《行政强制法》第十三条规定:行政强制执行由法律设定. 法律没有规定行政机关强制执行的, 作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行.由此,我们发现问题有二:一是行政强制执行由法律设定,而《殡葬管理条例》并非法律,而是行政法规;二是法律没有规定行政机关强制执行的, 作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行. 按照这一规定,民政部门应当申请人民法院强制执行,而不是自己亲自出马.所以,在强大的民意反弹和猛烈的媒体质疑之下,国务院于2012 年11 月16 日发布了第628 号令,将《殡葬管理条例》第二十条修改为:”将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正. “删除了后面的”拒不改正的,可以强制执行”这部分. 这一修改是法制衔接的一个必然结果.2. 增强法律的可操作性. 如若平坟复耕取得了绝大多数民众的支持,要真正开展平坟复耕行动,还必须有详细的实施细则,对诸如实施程序、补偿标准、违法处罚、立法目的等进行明确的规定. 笔者在此就几个主要方面评述一下:(1)补偿标准. 对公民的先人墓地进行平毁,一定必须得有相应的补偿措施,补偿标准是多少,应科学核定落实. 但其中最重要的是对于先人坟墓的平迁安置问题,公益性公墓是否已经到位,其环境是否良好,事件当中,就有农民因为公墓建设简陋而不愿迁坟. 前面提到的比例原则,在这里可以很好的运用,损害不可避免,但一定要力争将伤害降到最低. (2)立法目的. 随着经济发展,人口增加、人口老龄化严重,殡葬用地大量吞噬耕地,故而推行平坟复耕.平坟的目的是为了复耕,这一目的是科学合理的,也是民众会支持这一行动的缘由. 但谁能保证老百姓让渡出自己祖先的坟地,换来的一定是造福子孙的耕地,这个问题也必须在法律里面予以明确规定.”周口平坟”事件造成民怨沸腾的一大原因就在于, 老百姓认为政府平坟的根本目的是为了搞地产经济,如若真是这样,那民众绝对没有退让的可能. 所以,如何杜绝打着”复耕”的华丽外衣,却做着为地产商腾出新的农村用地现象,如何确保平坟之后实际复耕,以及对农民利益的有效保护,这些都应该列入相关立法的议题之中.另外,对于公共利益的协调,在有了科学立法的前提下,人性化执法也是非常重要的另一方面.尤其在”周口平坟”事件中,其所涉及的公共利益的特殊性,就对待传统丧葬文化的处理方式上来看,无论如何,采取强制的、镇压的、甚至带血腥的方法,绝对不能成为解决平坟复恳的有效举措,这也是周口市的”平坟运动”招致争议的一个症结.所以,在具体的政策出台后,人性化执法是协调公共利益、达至和谐统一的另一保证.参考文献:[1]舒国滢,李宏勃.法理学阶梯[M].北京:清华大学出版社,2006.[2]王传涛.周口平坟回潮权力孤行失败[N].法制日报,2013-02-21(7).[3]倪锦霞.关于”周口平坟”事件的法律思考[EB/OL].[4]中华人民共和国宪法[Z].1982.[5]殡葬管理条例[Z].1997.[6]中华人民共和国行政强制法[Z].2011.。
周口“平坟运动”
某种 意 义上 ，房屋 拆 迁 工作 因为客 观 上 存在 巨大 的利 益 ，地 方 政 府 无 需做
一
老党员张方 的儿媳妇罗军丽 、 妹夫何洪
庭， 在平坟过程 中被 自家的墓碑砸死 ， 前 来帮忙 的同村人张富民被砸成重伤 。
般 的普遍的号召 ， 但平坟运动不 同， 绝
大多数 群众都不 可能支持这一 工作 ， 因
令， 规定 自 ２ ０ １ ３年 １月 １日起 ， 违规 土
府还开会统 一思想 ， 内容包括殡葬改革 。 １ １ 月２ ３日， 周口 有 关方面再次 申明 ， 平
坟工作不会停止 。
葬 、乱建坟墓将被民政部门责令 限期改
７ ８ 决策 Ｉ ２ ０ １ ３ ． １
属进行动 员， 无形 当中实现 了“ 抓 两头带
方政 府 的 中心 工 作 ，压 力 型 体 制 仍 在起 作 用 ，急 于 完成任 务 的地 方 政 府 就 不得
景也许就 不会上演 。 为了“ 任 务” ， 让故人
和今人都不得安生的事 ，真的不 能再 发
份 是 万元 的 “ 救济补助款” ， 另一 份
是 ７万 元 的 “ 生活照顾款 ” ， 每 家领 到 了 ２ ２万 元 现金 ， 协 议 同 时要 求 死 者 家属 不
。
Ｃａ ｓ ｅ 镜鉴
月ｎ“ 乎坟运动＂
一 吕德 文 王 刚
“ 平 坟 运动 ” 罔顾 民意 与风 俗情 感 ， 结果 必 然是 两
败 俱伤 。地 方政 府 至 少需 要举 行社 会 听证 ， 广 泛征 求 各
【 案例 】
河南沈丘 、 宛丘 ， 豫东一带许多地 名
正， 删除了“ 拒不改正 的， 可以强制执行 ” 部分。周口市政府网站刊文道 ： “ 对还没 有平 、 迁的坟头 ， 坚决平 、 迁到位 ， 不 留死 角” 、 “ 要一战到底” 。 “ 战” 起来就有人搭上性命 。 ｌ ０月 ２ １ 日， 周 口市扶沟县练寺镇河套村老会计 、
周口平坟背后的土地博弈
周口平坟背后的土地博弈作者：暂无来源：《大经贸》 2012年第11期周口通过平坟复耕增加3万亩耕地，不过，仅通用机场一项就需要用地1.5万亩。
文：梁为2012年12月的最后几天，河南省周口市练集镇下了一场小雪，雪化后，田里翠绿的麦苗掩住了平坟后留下的痕迹。
从2012年3月起，在河南省周口、洛阳、南阳、商丘四个试点市掀起了一场轰轰烈烈的“平坟复耕运动”。
而将这场运动视为“一场革命，绝无退路”的周口市则是这场运动的中心。
至今，在半年多的时间里，周口市农田间的350多万座坟头已被平迁234.6万座，按计划，剩下的近120万座将在2013年3月前完成。
而按河南省政府的计划，则拟将周口市树立为“平坟复耕”的典型，向全省推广、实行。
但是，随着2012年11月16日国务院发布第628号令，对《殡葬管理条例》第二十条进行修改，删除了其中的“拒不改正的，可以强制执行”条款，以及12月26日，农业部的表态“河南平坟愿望虽好，但没有尊重农民意愿，方法欠妥当”，这场运动逐渐陷入了沉寂。
而随着政治气候的变化，处于这场运动中的人，从政府官员、农民、反对者到外界舆论，也转入了观望态度。
在这个时间点，对地方政府以土地谋发展的思路下催生出的这场平坟运动，从其源起、发展、高潮，到其根本逻辑，值得思考。
一场“革命”的兴起2011年11月，商水县练集镇朱集村的村民们发现河南省领导一行出现在村子边的乡道上。
他们看到，陪同省领导的除了有周口市和商水县的官员外，还有他们的村支部书记、村长朱伟。
河南省领导在这次调研中，“看着田里的坟头，‘针对平原农区耕地坟头多的情况，提出实施殡葬改革，推进平坟复耕’”。
省领导发言完毕后，周口市与商水县的官员也随即对平坟复耕作了表态。
最后说话的是朱伟。
这名退伍军人当着众多官员的面说：“我能叫它这田里一个坟头也没有。
”从后面的事件发展来看，省领导出现在朱集村附近绝对不是出于偶然的。
而殡葬改革在河南于几年前便提出，只是几年间一直进展缓慢。
河南“平坟运动”引发法与情之纠结
河南“平坟运动”引发法与情之纠结点一炷香、烧一把纸钱……11月14日，是农历十月初一，位于河南豫东地区的周口市商水县的农田里，破土而出的麦苗绿绿的，一大早，就有人提着装有纸钱、香烛等祭祀的篮子来到田间地头。
“早清明，晚十一。
现在坟被平了，俺就在坟地附近找个地儿祭祀一下逝去的亲人。
”在商水县练集镇一块临路的麦田旁，一位王姓村民指着没有一个坟头的麦田对记者说。
今年3月以来，河南省周口市试点平坟复耕工作，并把所辖的商水县作为全市殡葬改革试点县。
在世人深受传统殡葬习俗的影响下，此举与“入土为安、入木为贵”的思想发生激烈碰撞。
11月8日，清华大学教授许章润、北京大学教授张千帆、中国人民大学教授郑风田等26位学者发出联名呼吁书，建议立即停止正在进行的“平坟运动”。
面对由此引发的热议，部分法律界人士认为：“这是殡葬执法流于形式带来的后果。
”法治周末记者在周口市采访时得到证实，土葬是当地传统，国务院1997年7月颁布《殡葬管理条例》后，河南省以地方法规的形式通过了《河南省殡葬管理办法》，禁止将骨灰装棺土葬，但当地的习俗仍然是将火化后的骨灰装棺土葬，坟头不仅未减少，还呈增长之势。
周口市一位官员坦言：“殡葬执法可操作性不强，公益性公墓建设等配套措施跟不上，再加上‘入土为安’的丧葬观念根深蒂固，死人与活人争地的矛盾虽然很突出，但都在睁一只眼闭一只眼，平坟复耕工作之所以引发关注，其背后是殡葬法规如何落实的问题。
”殡葬执法时紧时松“在村民们的眼里，坟地就是阴宅，高坟头上添土，被认为是做好事，若挖别人家祖坟，则是大不敬。
平时每到清明、农历十月初一，当地村民都要提上祭品上坟祭祖。
”商水县练集镇一位村干部说，殡葬刚开始改革后，村民们想不通，后来，在强硬的执法环境下，火化得到普及，老百姓也慢慢接受了，近些年执法又不严了，土葬开始反弹。
1999年生效的《河南省殡葬管理办法》规定，在火葬区提倡骨灰寄存等方式以及其他不占或少占土地的方式处理骨灰，禁止将骨灰装棺土葬。
政府危机公关5S原则——河南周口平坟事件启示PPT课件
中国政府网公布：“拒不 改正的，可以强制执行” 被删除
案例点评
承担责任原则 SHOULDER THE MATTER
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网络舆论如火如荼，除了普通网友质疑之外， 诸多微博粉丝过百万的意见领袖包括一些境外 媒体都对周口市的做的做法提出了批评。但是在汹 涌澎湃的民意面前，周口市一直以坚决的态度继续 推行“平坟运动”，同时还继续加强宣传，展示决 心。要求“学好周口‘真经’”、“对还没有平、 迁的坟头，坚决平、迁到位，不留死角”、“要一
化补偿
建立在“挖 祖坟经济” 发展模式下 的荒谬行为
让地方 府陷入 土逼仄 带来发 展困境
传统人伦与地 方利益狭路相 逢，进而演变 为一场官民冲 突。事件不符 合系统运行原
则
案例点评
现代政治文明的 一大基本要求，是政府行 为公开透明、民主决策。“平 坟运动”涉及千家万户情感和 利益，至少需要举行社会听证， 广泛征求各界意见，避免官民 矛盾激化。从根本上看，解决 耕地与坟头的矛盾， 需进一步加强殡葬改革。
政府危机公关5S原则
河南周口平坟事件的启示
政府危机公关5S原则——河南周口平坟事件的启示
1
目录
2 案例回放 3 案例点评4 案例启示
案例回放
1 2012年3月
2 5月至6月初
关于进一步推进殡葬改革 的实施意见
试点平坟复耕工作启动
4 11月21日
3 11月16日
周口市民政局社会事务科 科长胡朝阳:验收平坟复 耕以及公墓建设
战到底”。 此事件存在两个舆论场，一个是河南周口政府 一直在大力宣传其平坟的做法和取得的成果，而另 一个舆论场则包括网民观点和媒体评论。在绝大多 数网民和媒体的质疑和抨击下，河南周口市政府仍 在炫耀着自己的 政绩，我行我素，是对舆论的漠视。 这无疑将进一步激化政府与民众的矛盾，降低政府
半月谈时事政治：平坟运动
半月谈时事政治：平坟运动平坟团的铁锹自觉止于权利的边界，更应该令当地政府和官员汗颜。
这恰恰呈现了现实的吊诡——民众维权坚守边界，很多时候、很多地方公权力却没有边界意识。
河南平坟运动正在遭遇民意反弹。
继周口民众自发掀起了“复坟运动”后，一些民众对周口平坟运动的不满，更加有针对性地指向了周口市长家的祖坟。
昨日，“@西部老齐”等河南“志愿平坟团”代表发布微博称，他们“来到周口市长岳文海的祖坟前，本想强行平坟却又放下了铁锹。
你不仁，我们却不能不义;你践踏伦理，我们却没有丧失道德。
”尽管岳文海家的祖坟是否占用耕地、依法当平，仍需进一步调查核实。
但即便该平，也不是其他公民该干的事。
这次“志愿平坟团”表其所表，止于当止，也算恪守了公民权利的边界。
“志愿平坟团”之所以来到岳文海的祖坟前，或许正是因为对周口强制平坟中的公权滥用不满，以及自身权利和情感被侵犯的痛感。
如果“志愿平坟团”受报复等情绪的支配，而强行平掉了岳文海家的祖坟，固然一时痛快，但也失去了道义的支持，沦为简单而直接的民粹行为。
若此，平坟团则将失去“道义”的支持，而将自己的道德水准拉低到了某些强制他人平坟者的水准。
周口此前的强制平坟运动，其中夹杂着对公民权利的侵犯。
但公民在维权的过程中，也不能“以牙还牙，以眼还眼”。
不能说有的官员平了你的祖坟，你就去平他家的祖坟。
如此，则将陷入报复的循环。
其实，在平坟事件上，维权的边界就在于，公民有扞卫自家祖坟的权利，却没有强行平掉他人祖坟的权力。
哪怕这个官员应为强行平坟负直接领导责任。
平坟团讲“你不仁，我们却不能不义”，符合传统中国人的价值观。
不过，这个“义”字在当下的语境中，既是指平坟逆悖传统伦常，也是指公民权利的边界。
公民维护自己的合法权益不能逾越权利和法律的边界，不但是一种公民维权的原则，同时，也应该成为一种行动的策略。
我们看到，一些地方的民众为了污染、公共利益，而群起维护自己的权益，但是，因为边界不清，而造成混乱，甚至出现打砸抢等犯罪行为。
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从公共利益的冲突与协调角度分析“周口平
坟”事件
历时一年多的”周口平坟”事件终于回归平静,在此期间,人们普遍关注的是行政行为的背离民意,政府权力对公共利益的肆意戕害,然笔者发现,在这一事件中,其实内含着两种公共利益---丧葬文化(或称祖先崇拜)与平坟复耕,从公共利益的冲突与协调角度来分析这一事件,似乎可以使问题变得简化许多.
一、公共利益的法律保护
《中华人民共和国宪法》第五十一条规定:中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利. 这一条可以看做是隐含着对公共利益的保护. 第五十三条:
中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律, 保守国家秘密,爱护公共财产,遵守劳动纪律,遵守公共秩序,尊重社会公德. 这一条则是明确提到对公共秩序和社会公德的保护. 其实,公共秩序就相当于公共利益,善良风俗就相当于社会公德. 公共秩序和善良风俗是现代各个法制国家的法律上都共同规定的一个规则,简称为”公序良俗”原则,其实与公共利益同
义. 在我国,除了最高权威的宪法,还有许多部门法皆确立了对公共利益的保护原则.
”周口平坟”事件中,其实也可以表述为两种公共利益的冲突,其一,丧葬文化(或称祖先崇拜),对于丧葬文化,可能许多人将其划归为一种民俗、民情,但其实,正如我上面所介绍的,民俗、民情,即公共秩序、善良风俗,也就是我们说的公共利益;其二,平坟复耕,正如周口当地官员所称,平坟的初衷是解决大机器耕作、死人与活人争地问题. 以恢复耕地为主要目的,在复垦后,可借用土地流转,切实为农业产业化现代化创造条件,其用意自然是好的,是为了解决子孙后代的可持续发展问题, 自然也是公共利益. 两者同为公共利益,本都应受到宪法为首的法律的保护,但因在土地问题上的冲突,或者通俗表述为死人与活人争地的问题,而成为势不两立的两种公共利益.
二、公共利益的冲突与协调
丧葬文化与平坟复耕两种公共利益,在”周口平坟”这一事件中,互为对立.本该都受到法律保护的公共利益,因为”平”与”不平”的问题,让法律陷入了两难的境地---”平”,保护了平坟复耕,扼杀了丧葬文化;”不平”,保护了丧葬文化,遏制了”平坟复耕”,何去何从?
(一)公共利益冲突处理的原则
1. 价值位阶原则. 这是指在不同位阶的法的价值发生
冲突时,在先的价值优于在后的价值.在利益衡量中,首先必须考虑其中涉及的某种利益较其他法益是否有明显的价值优越性. 在法律价值之间发生冲突时,可以考虑按照位阶顺序来确定何者应优先保护. 在”周口平坟”事件中,丧葬文化与平坟复耕这两种公共利益价值,并没有明显的价值优位.
2. 个案平衡原则. 这是指在处于同一位阶上的法的价值之间发生冲突时, 必须综合考虑主体之间的特定情形、需求和利益,以使得个案的解决能够适当兼顾双方的利益. 在”周口平坟”事件中,这个原则倒是可以很好地应用,”平坟”问题不同于其他问题,它直接涉及到千家万户的情感和利益,所以,从个案出发,笔者认为,应回归到最基层去听取老百姓的心声,在丧葬文化和平坟复耕之间,究竟应守住祖先的坟墓还是为子孙后代留下耕地, 老百姓心中并非没有衡量,关键是立法者、执法者应真正回归百姓听取民意,而后,在尊重大多数民意的基础上确定出方案,如此,定是最人性化也最有效的做法.
3. 比例原则. 价值冲突中的”比例原则”,是指为保护某种较为优越的法的价值必须侵犯另外一种价值时,不得逾越此目的所必要的程度. 这就是说,即使某种价值的实现必然会以其他价值的损害为代价, 也应当使被损害的价值减低到最小限度. 在”周口平坟”事件中,如若选择了保护平坟复耕,则必然会损害祖先坟墓,但在此过程中,一定要做到力争最小程度的伤害.
(二)公共利益的协调
在公共利益发生了冲突的情况下, 应在上述原则的指导下对公共利益进行协调. 其中,最重要的就是科学的立法,立法是对社会利益的确认,通过科学的立法将问题的解决确定及规范下来. 针对”周口平坟”事件,立法要做的在于两个方面.
1. 避免法律冲突. “平坟运动”的主要法律依据是国务院1997 年发布的《殡葬管理条例》, 其中第二十条规定:将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正;拒不改正的,可以强制执行.此条可以算作”平坟运动”的行动指南.
但现在,已有许多学者发现了其中的问题,便在于其与《行政强制法》的有关规定相违背.《行政强制法》第十三条规定:行政强制执行由法律设定. 法律没有规定行政机关强制执行的, 作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行.
由此,我们发现问题有二:一是行政强制执行由法律设定,而《殡葬管理条例》并非法律,而是行政法规;二是法律没有规定行政机关强制执行的, 作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行. 按照这一规定,民政部门应当申请人民法院强制执行,而不是自己亲自出马.
所以,在强大的民意反弹和猛烈的媒体质疑之下,国务院于2012 年11 月16 日发布了第628 号令,将《殡葬管理条例》第二十条修改为:”将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正. “删除了后面的”拒不改正的,可以强制执行”这部分. 这一修改是法制衔接的一个必然结果.
2. 增强法律的可操作性. 如若平坟复耕取得了绝大多数民众的支持,要真正开展平坟复耕行动,还必须有详细的实施细则,对诸如实施程序、补偿标准、违法处罚、立法目的等进行明确的规定. 笔者在此就几个主要方面评述一下:(1)补偿标准. 对公民的先人墓地进行平毁,一定必须得有相应的补偿措施,补偿标准是多少,应科学核定落实. 但其中最重要的是对于先人坟墓的平迁安置问题,公益性公墓是否已经到位,其环境是否良好,事件当中,就有农民因为公墓建设简陋而不愿迁坟. 前面提到的比例原则,在这里可以很好的运用,损害不可避免,但一定要力争将伤害降到最低. (2)立法目的. 随着经济发展,人口增加、人口老龄化严重,殡葬用地大量吞噬耕地,故而推行平坟复耕.平坟的目的是为了复耕,这一目的是科学合理的,也是民众会支持这一行动的缘由. 但谁能保证老百姓让渡出自己祖先的坟地,换来的一定是造福子孙的耕地,这个问题也必须在法律里面予以明确规定.”周口平坟”事件造成民怨沸腾的一大原因就在于, 老百姓认为政府平坟的
根本目的是为了搞地产经济,如若真是这样,那民众绝对没有退让的可能. 所以,如何杜绝打着”复耕”的华丽外衣,却做着为地产商腾出新的农村用地现象,如何确保平坟之后实际复耕,以及对农民利益的有效保护,这些都应该列入相关立法的议题之中.
另外,对于公共利益的协调,在有了科学立法的前提下,人性化执法也是非常重要的另一方面.尤其在”周口平坟”事件中,其所涉及的公共利益的特殊性,就对待传统丧葬文化的处理方式上来看,无论如何,采取强制的、镇压的、甚至带血腥的方法,绝对不能成为解决平坟复恳的有效举措,这也是周口市的”平坟运动”招致争议的一个症结.所以,在具体的政策出台后,人性化执法是协调公共利益、达至和谐统一的另一保证.
参考文献:
[1]舒国滢,李宏勃.法理学阶梯[M].北京:清华大学出版社,2006.
[2]王传涛.周口平坟回潮权力孤行失败[N].法制日报,2013-02-21(7).
[3]倪锦霞.关于”周口平坟”事件的法律思考[EB/OL].
[4]中华人民共和国宪法[Z].1982.
[5]殡葬管理条例[Z].1997.
[6]中华人民共和国行政强制法[Z].2011.。