论公共政策合法化及其实现途径——以周口平坟事件为例
以周口复坟决策案谈政府决策与民俗冲突的协调2500字
以周口复坟决策案谈政府决策与民俗冲突的协调2500字一、周口复坟决策案例简述中国是文明古国，具有深厚的文化底蕴，在五千年的历史厚度中，形成了具有特色的风俗习惯，但随着经济的发展，有些风俗习惯开始与政府决策有所冲突，甚至背道而驰，河南周口就发生这样一起案例。
2012 年 3 月，周口市发布"1 号文件";，提出平坟计划开展，在推行过程中遇到各种阻挠与困难。
而到了年底，事情却发生了戏剧化的一幕，两三天内，数十万个坟头又被重新恢复，并且数量还在随着事件的推进而增加。
政府前期为平坟所做努力工作化为乌有。
在这次平坟活动中，当地有自己的考虑，能增加耕地，集约使用。
但葬俗文化是民俗传统。
在当地民间，更是有不少民众心结尚未解开，毕竟封坟护墓，慎终追远是深深植根于中国的传统，这种风俗具有深深的历史渊源，当决策遇上民俗，两者发生冲突，最终是来回折腾，消耗的是公共资源，损害的是公共利益和人民对政府的感情。
二、周口复坟政策与民俗冲突的原因分析民俗虽是历史留传下来的，但是民俗不一定都是好的，我国大部分地区都有在人死之后树立坟头的风俗，在平原地带多散落在农田之中，且以家族为单位聚葬为主。
即使是单个的坟头，由于其有一个高出地面的小土包，也会对耕作产生一定的影响; 如果一个家庭的坟连成片，其所产生的影响就会更大。
尤其是在机械化耕作迅速普及的当下，这种影响更是显而易见的。
并且坟墓占用了大量的土地资源，在我国耕地紧张，世界粮食危机的大前提下，平坟是势在必行的。
但从社会影响的角度来讲，坟墓不仅仅是埋着死人的小土包，它还是活着的人情感的寄托，甚至是中国人之所以为中国人的文化滥觞，公祭黄帝陵的活动之所以受到全球华人的关注，其原本即在于此。
此外，平迁如此多的坟墓，如果说所有坟墓下逝者的亲人都没表示过反对，肯定是欺人之谈。
隐藏在这一数字背后的，肯定是数不清的矛盾冲突和怨气的积累。
此外，从民族的心理上来讲，国人最不能接受的是"死无葬身之地";，如果身后葬所的不确定性过大，人们的恐慌感就会增加，这对社会的和谐与稳定都是极为不利的。
河南周口平坟案及其法律分析
坟墓作为生者精神寄托的物化表现，是进行传统文化活动的要件，与文 化活动自由的保护有关。这里的“文化”可以理解为社会成员一切思考 与行为的综合体，可以包括宗教、信仰、价值观念、道德、风俗、法律 等等。从中国的传统文化来看，人们每逢清明、端午、春节、鬼节，都 会以各种方式缅怀先人。国家将清明、端午列入法定节假日，也体现了 对传统文化的重视，保护公民文化生活的意旨。中国传统文化中有入土 为安的观念，同时强调孝道，即对先辈的生养死葬，所谓“慎终追远”。 保护坟墓也是对生者心理的一种慰藉。尤其，对于有特定宗教信仰的人 群来说，祖先的坟墓受到损毁可以认为是对其宗教信仰的侵犯。在河南 平坟复耕事件中，政府部门负责人声称在平坟过程中照顾少数民族的特 殊情况，但是究竟情况如何难以得知，尚未看到平坟过程中有关宗教信 仰受侵害引起纠纷的报道。 2、周口强制平坟违背行政法治原理 合法性原则是行政法治化的必然要求。法治是一种状态，它要求政府必 须在法律之下活动，把自己的行为自觉地统一于法律中，确保公民合法 利益不受非法侵犯。行政权自身具有潜在的侵益性，所以合法性原则的 具体要求是行政主体的行政活动必须有法律依据，符合法律的规定，非 经法律授权，不得作出影响相对人合法权益或增加相对人义务的决定。
河南周口平坟案及其法律分析
事件介绍
周口市大规模的平坟复耕和殡葬改革始于2012年。2012年3月，周口市委、 市政发布的“1号文件”《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》提到，全市 基本农田现有坟头300多万个，占耕地3.5万亩。文件要求，用3年时间完 成农村公益性公墓全覆盖;火化率100%;彻底遏制偷埋乱葬和骨灰二次装棺; 不再出现新坟头，逐步取消旧坟头。 为了让农民平坟，周口出台了免费火化、公墓建设等殡葬惠民政策，规定： 每具遗体600元的火化费用由财政承担，并免费提供骨灰盒以及遗体接送 等服务;全市规划建设3130座农村公益性公墓。不过由于当地风俗，公墓或 许只是象征性的存在，所谓平坟复耕得不偿失！ 据此前河南当地媒体的报道，7月21日之前，周口市完成的平(迁)坟数量是 近10万座，而到目前，平(迁)坟已超200万，复种耕地近3万亩，进展十分 迅速。当地官员称，平坟的初衷是解决大机器耕作、死人与活人争地问题。 但由于部分地区强制平坟，公墓建设简陋，平坟工作也遭到一些反对和质 疑。
平坟背后的土地暴利
平坟背后的土地暴利在河南周口，当地正在进行一场轰轰烈烈的平坟运动，经过多日决战，从数字上看取得战果十分辉煌，截止到11月7日，周口全市350万座坟头，以实现平迁234.6万座，复耕面积达3万亩。
对于剩余的坟头，当地市长要求做到一鼓作气，坚决平，迁到位，不留死角，要把深化殡葬改革当成一项民心工程来抓。
市长的话说的高屋建瓴，土葬这种方式确实应该改革，但对之前的土葬实施一刀切，将先人的坟头全部平掉，这事干的确实有点断子绝孙。
很多网友在网上怒骂，要将市长书记家的祖坟找出来，然后第一时间给刨掉。
试想一下，到明年4月份，当春雨纷纷的清明节来临时候，让老百姓去哪里上坟？干脆取消清明节得了。
其实无利不起早，在平坟这项惠民工程的背后，实际上隐藏了巨大的利益链条。
有好事者在网上算了一笔账。
周口挖坟200万，新增耕地3万亩。
新增耕地冲抵建设用地，周口卖地3万亩耕地总量仍保持平衡。
土地拍卖100万/亩，挖坟成本150元/个，收入300亿，支出3亿，投入产出比1：100，利润率99%，净收益298亿。
天呐，不知诸位看清没有，这里有百倍的利润，这样的超高利润率不比贩卖毒品差吧。
在这里给大家解释一下周口挖坟经济学。
因为我国有18亿亩红线与征地指标的控制，新增开发用地不得减少当地的耕地指标，这两者是密切挂钩的。
但地方要发展经济，招商引资就需要土地，于是地方政府就要千方百计的想办法在不减少耕地指标的前提下，增加开发用地。
增加开发用地有两种办法：第一种办法是打活人的主意。
最典型的做法就是合并自然村。
通过合并村庄，让农民上楼，这样腾退出来的土地一部分用于复耕，另外一部分就可以通过合法手续，由集体土地转变成国有土地。
从农民手里低价获得的土地然后高价卖给开发商。
当然这种生意越来越不好做了。
首先是村庄有限，其次农民的觉悟越来越高，拆迁难度和成本越来越高。
活人的生意难做了，于是打起死人的主意，这就有了第二种办法。
通过平坟增加复耕面积。
在保证18亿亩土地红线不突破的原则下，就可以增加建设用地指标。
河南周口平坟事件的法律分析
河南周口平坟事件的法律分析【摘要】近期河南省周口市发生的平坟事件在国内引起了巨大争议。
针对该事件，分别从三个方面进行分析：平坟事件政策依据的法律辨析，平坟运动速度惊人且存在大量程序瑕疵，政策的制定与中华民族传统文化。
通过分析得出：平坟事件的政策依据与有关法律相抵触，执行程序存在不正当性，并且有违中华民族的传统文化。
【关键词】平坟事件；法律分析周口市位于河南省东南部，下辖川汇区、扶沟县、西华县、商水县等10个区县市，11959平方公里的国土面积养育了一千一百余万人口。
在河南省人民政府的网站里能看到这样一段周口市的描述性文字[1]：“周口市历史悠久，文化灿烂，距今有6000多年的文明史。
太昊伏羲氏在此建都，炎帝神农氏播种五谷，开创了中华民族的远古文明。
”正是在这里，自2012年3月以来，发生了震惊全国的平坟复耕事件。
2012年3月，周口市委、市政府发布《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》 [2]，文件指出，全市基本农田有坟头300多万个，占地3.5万亩，要用三年时间遏制偷埋乱葬，使田间不再出现新坟头，逐步取消旧坟头，实现火化率100%。
5月底至6月初，周口市开始在商水县试点平坟，并逐步扩大到下辖各县。
根据11月初周口市发布的殡葬改革工作简报，短短几个月，全市350万座坟头，已平迁234.6万座，复耕近3万亩。
周口市的雷厉风行获得了上一级政府的嘉许，河南省颁发300万奖金，以“表彰周口殡葬改革工作成绩显著”。
周口经验成为整个河南省推行殡葬改革工作的典范。
然而，在上级的一片赞许声中，《新京报》《南方周末》《人民网》等各大媒体纷纷对该事件进行采访，纷纷表示质疑，一时间“平坟事件”引起的巨大争议让周口市政府始料不及。
一、平坟事件政策依据的法律辨析周口官方认为，平坟的法律依据是1997年出台的《殡葬管理条例》[3]第二十条：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。
从公共利益的冲突与协调角度分析“周口平坟”事件
从公共利益的冲突与协调角度分析“周口平坟”事件历时一年多的”周口平坟”事件终于回归平静,在此期间,人们普遍关注的是行政行为的背离民意,政府权力对公共利益的肆意戕害,然笔者发现,在这一事件中,其实内含着两种公共利益---丧葬文化(或称祖先崇拜)与平坟复耕,从公共利益的冲突与协调角度来分析这一事件,似乎可以使问题变得简化许多.一、公共利益的法律保护《中华人民共和国宪法》第五十一条规定:中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利. 这一条可以看做是隐含着对公共利益的保护. 第五十三条:中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律, 保守国家秘密,爱护公共财产,遵守劳动纪律,遵守公共秩序,尊重社会公德. 这一条则是明确提到对公共秩序和社会公德的保护. 其实,公共秩序就相当于公共利益,善良风俗就相当于社会公德. 公共秩序和善良风俗是现代各个法制国家的法律上都共同规定的一个规则,简称为”公序良俗”原则,其实与公共利益同义. 在我国,除了最高权威的宪法,还有许多部门法皆确立了对公共利益的保护原则.”周口平坟”事件中,其实也可以表述为两种公共利益的冲突,其一,丧葬文化(或称祖先崇拜),对于丧葬文化,可能许多人将其划归为一种民俗、民情,但其实,正如我上面所介绍的,民俗、民情,即公共秩序、善良风俗,也就是我们说的公共利益;其二,平坟复耕,正如周口当地官员所称,平坟的初衷是解决大机器耕作、死人与活人争地问题. 以恢复耕地为主要目的,在复垦后,可借用土地流转,切实为农业产业化现代化创造条件,其用意自然是好的,是为了解决子孙后代的可持续发展问题, 自然也是公共利益. 两者同为公共利益,本都应受到宪法为首的法律的保护,但因在土地问题上的冲突,或者通俗表述为死人与活人争地的问题,而成为势不两立的两种公共利益.二、公共利益的冲突与协调丧葬文化与平坟复耕两种公共利益,在”周口平坟”这一事件中,互为对立.本该都受到法律保护的公共利益,因为”平”与”不平”的问题,让法律陷入了两难的境地---”平”,保护了平坟复耕,扼杀了丧葬文化;”不平”,保护了丧葬文化,遏制了”平坟复耕”,何去何从?(一)公共利益冲突处理的原则1. 价值位阶原则. 这是指在不同位阶的法的价值发生冲突时,在先的价值优于在后的价值.在利益衡量中,首先必须考虑其中涉及的某种利益较其他法益是否有明显的价值优越性. 在法律价值之间发生冲突时,可以考虑按照位阶顺序来确定何者应优先保护. 在”周口平坟”事件中,丧葬文化与平坟复耕这两种公共利益价值,并没有明显的价值优位.2. 个案平衡原则. 这是指在处于同一位阶上的法的价值之间发生冲突时, 必须综合考虑主体之间的特定情形、需求和利益,以使得个案的解决能够适当兼顾双方的利益. 在”周口平坟”事件中,这个原则倒是可以很好地应用,”平坟”问题不同于其他问题,它直接涉及到千家万户的情感和利益,所以,从个案出发,笔者认为,应回归到最基层去听取老百姓的心声,在丧葬文化和平坟复耕之间,究竟应守住祖先的坟墓还是为子孙后代留下耕地, 老百姓心中并非没有衡量,关键是立法者、执法者应真正回归百姓听取民意,而后,在尊重大多数民意的基础上确定出方案,如此,定是最人性化也最有效的做法.3. 比例原则. 价值冲突中的”比例原则”,是指为保护某种较为优越的法的价值必须侵犯另外一种价值时,不得逾越此目的所必要的程度. 这就是说,即使某种价值的实现必然会以其他价值的损害为代价, 也应当使被损害的价值减低到最小限度. 在”周口平坟”事件中,如若选择了保护平坟复耕,则必然会损害祖先坟墓,但在此过程中,一定要做到力争最小程度的伤害.(二)公共利益的协调在公共利益发生了冲突的情况下, 应在上述原则的指导下对公共利益进行协调. 其中,最重要的就是科学的立法,立法是对社会利益的确认,通过科学的立法将问题的解决确定及规范下来. 针对”周口平坟”事件,立法要做的在于两个方面.1. 避免法律冲突. “平坟运动”的主要法律依据是国务院1997 年发布的《殡葬管理条例》, 其中第二十条规定:将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正;拒不改正的,可以强制执行.此条可以算作”平坟运动”的行动指南.但现在,已有许多学者发现了其中的问题,便在于其与《行政强制法》的有关规定相违背.《行政强制法》第十三条规定:行政强制执行由法律设定. 法律没有规定行政机关强制执行的, 作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行.由此,我们发现问题有二:一是行政强制执行由法律设定,而《殡葬管理条例》并非法律,而是行政法规;二是法律没有规定行政机关强制执行的, 作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行. 按照这一规定,民政部门应当申请人民法院强制执行,而不是自己亲自出马.所以,在强大的民意反弹和猛烈的媒体质疑之下,国务院于2012 年11 月16 日发布了第628 号令,将《殡葬管理条例》第二十条修改为:”将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正. “删除了后面的”拒不改正的,可以强制执行”这部分. 这一修改是法制衔接的一个必然结果.2. 增强法律的可操作性. 如若平坟复耕取得了绝大多数民众的支持,要真正开展平坟复耕行动,还必须有详细的实施细则,对诸如实施程序、补偿标准、违法处罚、立法目的等进行明确的规定. 笔者在此就几个主要方面评述一下:(1)补偿标准. 对公民的先人墓地进行平毁,一定必须得有相应的补偿措施,补偿标准是多少,应科学核定落实. 但其中最重要的是对于先人坟墓的平迁安置问题,公益性公墓是否已经到位,其环境是否良好,事件当中,就有农民因为公墓建设简陋而不愿迁坟. 前面提到的比例原则,在这里可以很好的运用,损害不可避免,但一定要力争将伤害降到最低. (2)立法目的. 随着经济发展,人口增加、人口老龄化严重,殡葬用地大量吞噬耕地,故而推行平坟复耕.平坟的目的是为了复耕,这一目的是科学合理的,也是民众会支持这一行动的缘由. 但谁能保证老百姓让渡出自己祖先的坟地,换来的一定是造福子孙的耕地,这个问题也必须在法律里面予以明确规定.”周口平坟”事件造成民怨沸腾的一大原因就在于, 老百姓认为政府平坟的根本目的是为了搞地产经济,如若真是这样,那民众绝对没有退让的可能. 所以,如何杜绝打着”复耕”的华丽外衣,却做着为地产商腾出新的农村用地现象,如何确保平坟之后实际复耕,以及对农民利益的有效保护,这些都应该列入相关立法的议题之中.另外,对于公共利益的协调,在有了科学立法的前提下,人性化执法也是非常重要的另一方面.尤其在”周口平坟”事件中,其所涉及的公共利益的特殊性,就对待传统丧葬文化的处理方式上来看,无论如何,采取强制的、镇压的、甚至带血腥的方法,绝对不能成为解决平坟复恳的有效举措,这也是周口市的”平坟运动”招致争议的一个症结.所以,在具体的政策出台后,人性化执法是协调公共利益、达至和谐统一的另一保证.参考文献:[1]舒国滢,李宏勃.法理学阶梯[M].北京:清华大学出版社,2006.[2]王传涛.周口平坟回潮权力孤行失败[N].法制日报,2013-02-21(7).[3]倪锦霞.关于”周口平坟”事件的法律思考[EB/OL].[4]中华人民共和国宪法[Z].1982.[5]殡葬管理条例[Z].1997.[6]中华人民共和国行政强制法[Z].2011.。
周口平坟
“周口平坟周口平坟是个很奇怪的事件，与整个中国社会和政治演变的大趋势背道而驰”，学者秋风11月底称。
11月初周口平坟在网络上引起巨大争议后，他在11月8日发出了《关于立即停止“平坟运动”的紧急呼吁书》，两天时间里即获得了三批签名支持。
签名者中学者近半，其中又以儒家学者群体身份突出。
《呼吁书》发出的第二天，国务院总理温家宝签署第628号国务院令，公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，删除了《殡葬管理条例》中民政部门有权对拒不改正违法土葬、建造坟墓行为强制执行的条款。
11月28日，秋风在中国人民大学组织了一场名为“平坟运动之宗教、文化与法律审视” 的小型研讨会。
“河南的平坟运动必须终结”，秋风、中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田等14位高校或民间学者在会议上倡议。
而在周口官方，针对民间的强烈反对诉求，一直未有直接回应。
据人民网[34.470.64%股吧研报]报道，河南省周口市民政局负责人称，11月23日下午，该市召开会议传达上级指示，上级对周口平坟复耕作出肯定评价，称“成效显著”，要求在外界舆论压力下进一步推动。
只是到现在，周口市政府网站仍在“升级维护中”无法打开，知情者称，等到网站恢复时，“恐怕找不到平坟复耕的内容了”。
平坟的例外与强推周口平坟取得“显著成效”的首因，应归功于干部带头，但周口之前的南阳平坟，恰恰折戟于此。
据当地知情者称，平坟运动率先在南阳市展开，但运动初起时，当地一名村支书去郑州找到了南阳籍河南省政协常委赵克罗，请他统计一下在郑州的南阳籍副处级以上干部名单。
此举却引来了赵克罗于今年5月在微博上对“南阳不平副处级以上干部祖坟”的炮轰，此后，当地官方迅速称统计副处级以上官员名单是“为了让他们起带头作用”，但平坟运动随后还是在南阳偃旗息鼓。
知情者称，当时甚至曾有反对平坟的短信在任职河南省外的南阳籍官员中流传。
有在周口当地采访调研的记者告诉本报，“周口亦曾统计在北京工作、在媒体工作、在部队任职人员，称别把他们的祖坟误平了”，他通过实地走访还了解到，“当地一些特殊人物的祖坟有的被划为县级文物保护单位，有的被划为养猪场，蔬菜种植基地等，从而免遭平坟命运。
周口“平坟运动”
某种 意 义上 ，房屋 拆 迁 工作 因为客 观 上 存在 巨大 的利 益 ，地 方 政 府 无 需做
一
老党员张方 的儿媳妇罗军丽 、 妹夫何洪
庭， 在平坟过程 中被 自家的墓碑砸死 ， 前 来帮忙 的同村人张富民被砸成重伤 。
般 的普遍的号召 ， 但平坟运动不 同， 绝
大多数 群众都不 可能支持这一 工作 ， 因
令， 规定 自 ２ ０ １ ３年 １月 １日起 ， 违规 土
府还开会统 一思想 ， 内容包括殡葬改革 。 １ １ 月２ ３日， 周口 有 关方面再次 申明 ， 平
坟工作不会停止 。
葬 、乱建坟墓将被民政部门责令 限期改
７ ８ 决策 Ｉ ２ ０ １ ３ ． １
属进行动 员， 无形 当中实现 了“ 抓 两头带
方政 府 的 中心 工 作 ，压 力 型 体 制 仍 在起 作 用 ，急 于 完成任 务 的地 方 政 府 就 不得
景也许就 不会上演 。 为了“ 任 务” ， 让故人
和今人都不得安生的事 ，真的不 能再 发
份 是 万元 的 “ 救济补助款” ， 另一 份
是 ７万 元 的 “ 生活照顾款 ” ， 每 家领 到 了 ２ ２万 元 现金 ， 协 议 同 时要 求 死 者 家属 不
。
Ｃａ ｓ ｅ 镜鉴
月ｎ“ 乎坟运动＂
一 吕德 文 王 刚
“ 平 坟 运动 ” 罔顾 民意 与风 俗情 感 ， 结果 必 然是 两
败 俱伤 。地 方政 府 至 少需 要举 行社 会 听证 ， 广 泛征 求 各
【 案例 】
河南沈丘 、 宛丘 ， 豫东一带许多地 名
正， 删除了“ 拒不改正 的， 可以强制执行 ” 部分。周口市政府网站刊文道 ： “ 对还没 有平 、 迁的坟头 ， 坚决平 、 迁到位 ， 不 留死 角” 、 “ 要一战到底” 。 “ 战” 起来就有人搭上性命 。 ｌ ０月 ２ １ 日， 周 口市扶沟县练寺镇河套村老会计 、
公共利益的冲突与协调——再看“周口平坟”事件
作者： 冯玉
作者机构： 湖北中医药大学人文学院,湖北武汉430065
出版物刊名： 理论月刊
页码： 160-161页
年卷期： 2013年 第9期
主题词： 公共利益;周口平坟事件;冲突;协调
摘要：沸沸扬扬的＂周口平坟＂事件历时一年多,人们一直诟病的是行政行为对公共利益的侵犯。
在＂周口平坟＂事件中,其实是两种公共利益的冲突：其一,丧葬文化;其二,平坟复耕。
丧葬文化与平坟复耕两种公共利益,在＂周口平坟＂这一事件中,互为对立,本该都受到法律保护的公共利益,因为＂平＂与＂不平＂的问题,让法律陷入了两难的境地。
事件的结果是政府权力的孤行失败。
笔者从丧葬文化（或称祖先崇拜）与平坟复耕这两种公共利益的冲突与协调角度来分析这一事件,希望能为类似问题的处理独辟蹊径。
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桂林 航 天工 业学 院学报
Ｊ Ｏ Ｕ Ｒ Ｎ Ａ Ｌ Ｏ Ｆ Ｇ Ｕ Ｉ Ｌ Ｉ Ｎ Ｕ Ｎ Ｉ Ｖ Ｅ Ｒ Ｓ Ｉ Ｔ Ｙ Ｏ Ｆ Ａ Ｅ Ｒ Ｏ Ｓ Ｐ Ａ Ｃ Ｅ Ｔ Ｅ Ｃ Ｈ Ｎ Ｏ Ｌ Ｏ Ｇ Ｙ 经 济 与 管 理
葬改革 ， ２ ０ １ ２ 年 ７ 月 份 以来 ， 已平 迁 ２ ０ ０多 万 座 坟 墓 ， 复 种 个 动 态 的工 程 ， 是 使政策合法 的多项活动 的整体 ； 其次， 政 耕 地 近 ３万 亩 。 周 口 市 平 坟 的 初 衷 是 为 了解 决 大 机 器 耕 策 的合 法 化 是 政 策 取 得 权 威 性 的 过 程 ， 是 每 一 项 公 共 政 策 作、 死 人 跟 活人 争 地 的 问 题 。但 是 ， 由于暴力平 坟 、 强 制 行 要 取 得 良好 的 效 益 必 经 阶 段 ； 最后 ， 政策合法化要 求 ， 制 定 政命令 、 霸 王业 绩 考 察 规 定 等 现 象 的 出现 ， 平 坟 运 动 竞 变 成 政 策 的 主 体 在 制 定 公 共 政 策 时 必 须 遵 从 民 意 ， 不 得 以 自己 了一 场 公 共 危 机 ， 政 府 的 形 象 受 到 了 严 重 的 损 害 。 本 文 将 单 个 人 的意 志 代 替 民意 。然 而 周 口市 政 府 并 没 有 充 分 理 解 结合河南平坟事件 ， 对 公 共 政 策 合 法 化 及 其 实 现 途 径 进 行
论 公共 政 策合 法化 及其 实 现 途 径
— —
以周 口平坟 事件 为例
毛 胜根 黄 山楠
桂林 ５ ４ １ ０ ０ ４ ） 来自（ 广 西师 范 大学
政治与行政学院， 广西
摘 要
公 共政策合法化不仅符合我 国依法治 国的需要 ， 更是保 证公共政策 质量 的有 效途径 。因此 ， 探 寻公共政 策合
使政策能够具有约束性或合法性 ， 使 政 策 公 政 策 的 合 法 化 是 公 共 政 策 发 挥 整 体 效 益 重 要 的一 部 惯 所 规 定 的 程 序 ， 分 。 在公 共 政 策 的 动 态 过 程 中 ， 如 果 制 定 的公 共 政 策 方 案 受 大 多 数 人 接 受 和 遵 行 。 任 何 政 策 必 须 经 过 合 法 化 程 序 ， 不能具备 足够的合法性 ， 被 政 府 实 施 对 象认 同 和 接 受 ， 公 共 才 是 真 正 的政 策 。 ＿ ２ ］ 陈明振认为 ： “ 所 谓 公 共 政 策 的 合 法 化
监 控 以 及 充 分 发 挥 权 威 专 家 和 专 业 咨 询 机 构 的作 用 。
关键词
公共政策 ； 政 策合 法化 ； 公众参与
中图分 类 号 ： Ｄ ０ ３ ３
文献 标 志码 ： Ａ
文章 编号 ： ２ ０ ９ ５ — ４ ８ ５ ９ （ ２ ０ １ ３ ） ０ ２ — ０ １ ６ ９ — ０ ３
法 化 实 现 途 径 具 有 重 要 意 义 。论 文 从 河 南 周 口平 坟 事 件 的 分 析 人 手 ， 阐明了公共 政策合法 化的重要 意义 ， 寻
求 公共 政 策 合 法 化 的 实 现 途 径 ， 即： 健全公共决策程序 、 加大公众参与力度 、 改 进 民意 调 查 制 度 、 改 进 对 政 策 的
公 共 政 策 是 公 共 权 威 在 特定 的 环 境 约 束 下 为 处 理 一 定 的社 会 公 共 事 务 ， 体 现 公 共 利 益 实 施 公 共 管 理 而 制 定 的 公 共 行 为规 范 。公 共 政策 合法 化 是 公 共 政 策 运 行 过 程 中一 个
十 分 重 要 的 问题 ， 很 多 学 者 对 公 共 政 策 合 法 化 作 出 了 阐释 ， 例 如 美 国学 者 托 马斯 ・戴伊 就认 为 公 共 政 策 合 法 化 实 际 上 是 彼 此 联 系 的 三个 活 动 ： 选择政策建议 、 赢 取 政 治 支 持 和 得 到颁 布 。 我 国 学者 朱 志 宏认 为 ， 政策合法化 ， 就 是 赢 得 多 数
政策 系 统 的 运 行 就 很 难 保 持 畅 通 。 ＿ ｌ 未 经 过 政 策 合 法 化 的 就 是 指 法 定 主 题 为 使 政 策 方 案 获 得 合 法 地 位 而依 照法 定权 公 共 政 策 不 仅 不 能 发 挥 良 好 的整 体 效 益 ， 还 有 可 能 酿 成 公 限 和 程 序 所 实 施 的一 系 列 审 查 、 通过 、 批准、 签 署 和 颁 布 政
共危机 ， 危 害人 民群 众 的 利 益 。河 南 周 口平 坟 事 件 ， 就充 分 策 的 行 为 过 程 。 ”Ｌ ３ ］ 虽然仁者见仁智者见智 ， 但 是 从 这 些 概 证 明 了这 一 点 。河 南 省 周 口市 开 展 了大 规 模 平 坟 复 耕 和殡 念 中我 们 可 以得 出以 下 几 点 结 论 ： 首先 ， 政 策 的合 法化 是一
简要分析 。
这个概念 ， 在平坟运动中 ， 周 口市 政 府 并 没 有 按 人 民的 意 愿
平坟 ， 更 多 的 是 以 一 种 行 政 命 令 方 式 执 行 。有 的 地 方 对 于 不 愿 意 平 坟 的 当地 居 民 ， 当地 政 府 没 有 经 过 任 何 的 审 批 采
１ 公 共政 策 合 法 化 的 概 念
取 强 制 平 坟 的方 针 。行 政 强 制 法 规 定 ， 行 政 强 制 执 行 由 法 律设定 ， 法律没有规定行政机关强制执行的 ， 作 出行 政 决 定 的行 政 机 关 应 当 申请 人 民 法 院 强 制 执 行 ， 显 然 周 口市 强 制
平 坟 行 为 是 不合 法 的 。同 时 ， 强 制 平 坟 也 与 我 国 现 阶 段 所