政府平台发债合作操作流程修订稿
审计提示第70号——地方政府专项债券发行流程及财务评价业务注意事项
审计提示第70号——地方政府专项债券发行流程及财务评价业务注意事项目录一、地方政府专项债券介绍 (2)（一）定义和作用 (2)（二）专项债务额度分配 (2)（三）重点支持领域 (3)二、融资实施过程中的监管措施 (4)（一）确保专项债券项目融资和收益实现平衡的监管措施 (4)（二）专项债券资金使用过程的管理和监督措施 (5)（三）防范化解地方政府隐性债务问题的监管措施 (5)三、发行和评审流程 (6)（一）项目申报 (6)（二）债券发行 (7)（三）申报材料 (8)（四）财政评审关注事项 (9)四、风险较高的特定项目/基础资产 (10)五、执行财务评价核心审核程序和审核证据 (11)（一）财务评价报告的形式 (11)（二）审核要求 (12)（三）审核证据 (14)六、出具财务评价报告的质控流程 (14)2021年，全国人大批准安排新增地方政府专项债券额度3.65万亿元。
从资金投向看，全部用于党中央、国务院确定的重点领域，其中约五成投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域；约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业；约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等，对带动扩大有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。
同时，各地已安排超过1700亿元专项债券资金用作重大项目资本金，有效发挥了政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。
一、地方政府专项债券介绍（一）定义和作用地方政府专项债券全称是项目收益与融资自求平衡政府专项债券，是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
目前，专项债券已经成为落实积极财政政策的重要抓手，是政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一，在宏观经济中发挥了重要作用。
近年来财政部为突显专项债券对投资的拉动作用，主要开展了以下几项工作：第一，“拉”，尽快形成工作量拉动投资。
PPP操作流程
PPP（政府和社会合作模式）操作流程依据财政部《PPP操作指南》和发改委《PPP指导意见》和一般的操作实务, PPP 投融资项目按以下五个流程的顺序进行操作:一、项目识别流程（一）、项目发起投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目是适宜采用PPP的项目。
项目的发起方式一般为两种:1.政府发起：财政部门（PPP中心）负责向行业主管部门征集潜在项目, 行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
2、社会资本发起: 社会资本以项目建议书的方式向财政部门（PPP 中心）推荐潜在项目（二）、项目筛选1.财政部门（PPP中心）会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估, 确定备选项目。
2.财政部门（PPP中心）根据筛选结果制定年度和中期开发计划。
3、列入年度开发计划的项目, 项目发起方应按财政部门（PPP中心）要求提交相关资料。
（三）、物有所值评价财政部门（PPP中心）会同行业主管部门开展物有所值评价工作。
1.定性评价: 关注采用PPP与传统采购模式相比能否增加供给, 优化风险分配, 提高运营效率, 促进创新和竞争。
2、定量评价：对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府比较值进行比较, 计算项目的物有所值量值, 判断PPP能否降低全生命周期成本。
（四）、财政承受能力论证财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素, 对部分政府付费或政府补贴的项目, 开展财政承受能力论证, 每年政府付费或政府补贴不得超过当年财政收入的一定比例。
二、项目准备流程（一）、管理架构组建县级以上人民政府可建立专门协调机制, 主要负责: 项目评审、组织协调和检查督导等工作, 实现简化审批流程、提高工作效率的目的政府或指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构, 负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
（二）、选择风险分配方案风险分配的基本框架为:1、原则上, 项目设计、建造、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担；2.法律、政策和最低需求等风险由政府承担；3.不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
政府专项债券发行操作规程
政府专项债券发行操作规程政府专项债券发行操作规程一、总则为了规范政府专项债券的发行工作，提高债券的融资效率和财政资金使用效益，特制定本操作规程。
二、发行方式政府专项债券的发行方式有公开发行和私募发行两种方式。
公开发行是指政府通过公开发行公告，向社会公开征集认购政府专项债券，投资者根据自己的意愿和能力进行认购。
私募发行是指政府通过与投资者进行协商确定认购条件和方式，以非公开方式进行发行。
三、发行对象政府专项债券的发行对象主要有金融机构、企事业单位、个人和其他投资者等。
金融机构包括商业银行、证券公司、保险公司等。
企事业单位主要指具备投资能力的各级政府部门和国有企业等。
个人投资者是指具备投资能力且符合法律法规规定的自然人。
其他投资者包括基金、社保基金等。
四、认购条件政府专项债券的认购条件根据发行目的和发行对象的不同而有所区别。
对于金融机构，要求其具备一定的准备金和流动性管理能力；对于企事业单位，要求其具备一定的投资能力和经营实力；对于个人投资者，要求其符合法律法规的有关规定；对于其他投资者，根据其性质和类型的不同，具体认购条件将有所区别。
五、发行规模政府专项债券的发行规模由财政部门根据融资需求和财政状况等确定。
发行规模应当在合理范围内，不能过大或过小，以充分满足融资需求和降低财政风险。
六、发行期限政府专项债券的发行期限根据融资需求和市场条件等确定。
发行期限应当合理，既能满足发行目的，又能满足投资者的需求。
七、发行价格政府专项债券的发行价格根据市场条件和发行规模确定。
发行价格应当公正合理，不能偏离市场价格过多，以维护投资者的合法权益。
八、发行进程政府专项债券的发行按照发行计划和发行公告的要求进行。
发行进程应当透明公开，及时公告发行结果，并严格遵守相关的法律法规和管理规定。
九、资金使用政府专项债券的资金使用应当按照发行目的和用途规定进行。
资金使用应当合规、合理和透明，严禁违规违法使用资金。
十、兑付和偿还政府专项债券的兑付和偿还应当按照债券合同和发行文件的约定进行。
PPP项目办法操作流程
欢迎阅读一、实行 PPP的社会经济背景1、局势所需。
稳增添、促改革和惠民生基础设备投资需要（城镇化建设）公共事业运行效率有待提高社会资本准入难政府债务瓶颈（进入偿债顶峰）政府财政负担较重2、时代所需。
适应国家治理现代化的系统体制改革：制度创新和系统性重构市场在资源配置中的决定性作用转变政府职能和成立现代财政制度依法治国（契约精神）中国经济发展进入新常态：从高速增添转为中高速增添改革盈余：混淆所有制二、 PPP模式在地方债务中饰演的角色1、实行 PPP模式是投融资模式的改革。
PPP是一种能使政府、公司、社会多方双赢的公共产品供应方式，也是转变政府职能、创新估算管理、提高公共服务水平的一次系统体制改革。
PPP模式要点在于引入社会资本肩负公共品与服务项目融资、建设、营运等的大多数工作，与政府直接供应公共品与服务对比，PPP有助于地方债务的治理。
2、实行 PPP模式将政府债务转为公司债务。
国发〔2014〕43 号和财预〔2014〕351 号文，供应了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐渐剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推行使用政府与社会资本合作模式，经过 PPP模式将政府债务转为公司债务。
财政部拟采纳公司制PE形式建立中央财政PPP融资支持资本，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程供应资本支持。
3、PPP模式在城镇化中起重要作用。
依据国务院研究发展中心的测算，到 2020 年，与城镇化有关的融资需求约为42 万亿元。
依据国发〔2014〕43 号和财预〔 2014〕351 号文的规定推演，将来地方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和 PPP债构成。
可见，应付将来几十年城镇化的资本缺口， PPP模式被委以了重担。
4、解决政府新增和存量债务的新路径。
从43 号文规定来看，对于新增政府债务，推行使用PPP模式。
鼓舞社会资本经过特许经营等方式，参加城市基础设备等有必定利润的公益性事业投资和营运。
对于存量政府债务，在建工程的确没有其余建设资本根源的，应主要经过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。
地方政府债券公开承销发行业务规则
第十二条 簿记管理人原则上不得参与公开承销竞争性 申购，地方财政部门可以在承销协议中与簿记管理人约定 固定承销额，每期债券的固定承销额不再参与本期债券的 公开承销利率（价格）确定。簿记管理人应当根据法律法 规和本规程规定，指定本单位地方政府债券公开承销簿记
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申购前 1 至 5 个工作日（含第 1 和第 5 个工作日）中国债 券信息网公布的中债国债收益率曲线中相同待偿期国债收 益率算术平均值，公开承销的申购价格区间上限不得高于 申购前 1 至 5 个工作日（含第 1 和第 5 个工作日）中国债 券信息网公布的中债国债收益率曲线中相同待偿期国债收 益率算术平均值计算的、原地方政府债券在缴款日的含息 价格。簿记管理人应当履行以下职责：
（一）与地方财政部门协商地方政府债券公开承销时 间安排和详细方案；
（二）在向承销团成员充分询价的基础上，组织其他 主承销商与地方财政部门协商确定公开承销利率（价格） 区间；
（三）记录承销团成员申购地方政府债券的利率（价 格）及数量意愿，按照本规程等相关制度规定进行地方政 府债券的定价和配售；
（四）组织公开承销工作，维护发行现场秩序，确保 公开承销工作顺利进行；
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（五）对公开承销过程中各项重要事项的决策过程进 行记录和说明，并妥善保存公开承销流程各个环节的相关 文件和资料；
（六）协助地方财政部门按照相关规定开展信息披露
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工作； （七）开展财政部规定或地方财政部门委托的与公开
承销相关的其他工作。 第十条 除簿记管理人外的其他主承销商，应当本着勤
勉尽责的原则向除承销团成员外的其他意向投资者进行询 价，与地方财政部门协商确定公开承销利率（价格）区 间，并参与地方政府债券申购、配售、分销、缴款工作； 除主承销商外的其他承销团成员，应当按照公开承销安排 和相关协议约定，参与公开承销的询价、申购、配售、分 销、缴款工作；除承销团成员外的其他意向投资者，可以 委托除簿记管理人外的其他承销团成员代为参与公开承销 申购。簿记管理人、主承销商等担任询价工作的承销团成 员应当按照市场化原则参与地方政府债券公开承销，严禁 通过“串标”等方式进行价格操纵，扰乱市场秩序。
城投发债流程详解
城投发债流程详解
城投债融资的基本操作流程如下：
1. 申报材料的制作。
主承销商制作全套申请材料、发行方案及组建承销团。
担保机构出具担保函。
审计机构出具近三年审计报告。
律师出具律师工作报告。
信用评级机构出具信用评级报告。
2. 申请审批。
通过地方发改委（或直接）向国家发改委上报发行材料。
国家发改委会签人民银行、证监会，批准债券发行。
3. 债券发行。
向中债登、交易所提交发行批文等材料，安排分销注册。
在媒体公布债券发行公告或募集说明书。
正式发行企业债券，主承销商组织承销团成员承销。
此外，城投企业债券发行需要满足一定的条件，如累计债券余额不超过企业净资产（不包括少数股东权益）的40%；最近三年可分配利润（净利润）足以支付企业债券一年的利息；用于固定资产投资项目的，应符合固定资产投资项目资本金制度的要求，原则上累计发行额不得超过该项目总投资的60%。
以上内容仅供参考，建议咨询专业律师，获取准确信息。
国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行 指引》的通知
国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》的通知文章属性•【制定机关】国家发展和改革委员会•【公布日期】2017.04.25•【文号】发改办财金〔2017〕730号•【施行日期】2017.04.25•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】金融债券正文国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》的通知发改办财金〔2017〕730号各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：为贯彻落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等文件精神，创新融资机制，拓宽政府和社会资本合作（PPP）项目融资渠道，引导社会资本投资于PPP项目建设，扩大公共产品和服务供给，积极发挥企业债券融资对PPP项目建设的支持作用，现将我委制定的《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》印发你们，请认真贯彻执行。
附件：政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引国家发展改革委办公厅2017年4月25日附件政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引为贯彻落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等文件精神，创新投融资机制，拓宽政府和社会资本合作（PPP）项目融资渠道，扩大公共产品和服务供给，根据《公司法》、《证券法》、《企业债券管理条例》，制定本指引。
一、适用范围和支持重点政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券（以下简称“PPP项目专项债券”）是指，由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。
PPP项目操作流程的40个环节简述
PPP项目操作流程的40个环节简述关于政府和社会资本合作（PPP）项目的操作流程，由于国家目前尚未正式出台PPP法或PPP条例，因此，国家发改委和财政部有关PPP政策法规对此问题的规定有所不同。
在PPP实务操作上，因行业不同甚至地域不同，PPP项目的操作流程确实存在一定差异。
国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）及《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）规定，PPP项目的操作流程包括：项目储备——项目遴选——伙伴选择——合同管理——绩效评价——退出机制。
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金【2014】113号）规定则为：项目识别——项目准备——项目采购——项目执行——项目移交，即常说的“519流程”。
笔者认为，从规范的角度考虑，一个完整的PPP项目从发起识别到采购落地、再到运营移交，其实际经历的操作流程可以细化为40个步骤（针对不同项目不同地区稍有差别），在此简述如下：1、发起项目PPP项目以政府发起方式为主，以企业自提式发起为辅。
在企业自提式发起情况下，企业应该在项目发起阶段以项目建议书的方式来提起，从项目可研报告的编制、咨询公司的邀请等，都是由企业发起方来承担前期费用，企业发起方可以在可研中融入自己的设计方案，能大大提升项目前期的效率。
现实中，企业自提式发起的PPP项目最终大多数会由发起的企业通过竞争程序中标成为PPP项目的社会资本方，如果发起的社会资本方未中标，政府可给予相关的前期费用补偿。
通常在招标公告中注明：“本PPP项目由社会资本方发起，如该社会资本方在公开招标阶段未能中标，则由最终中标社会资本方对前期社会资本方已支出的必要费用进行合理补偿，补偿标准为**万元”。
2、授权实施机构发起项目之后，就需要政府授权实施机构，一般会以政府会议纪要或者书面批复的形式发文授权，即使是社会资本发起也一样，政府内部也需要授权另一家实施机构来具体实施PPP项目。
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政府平台发债合作操作
流程
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政府平台发债项目合作操作流程
一、前期联系：联系地市级及以上级别的地方政府、国家级经济技
术
开发区、国家级高新技术开发区和全国财政百强县（县级市、区）
政府（有关系较为良好可控的财政收入20亿以上的区、县也可考虑）。
二、主体初审：计划融资的政府平台公司先将公司主体的“六证一卡”、章程、验资报告、前三年审计报告（必须成立满三年的公司）、最近一期的财务报表和公司详细介绍及拟用款的项目简介、
信用评级报告（如有）彩色扫描件材料一起提交初审。
三、融资金额：由政府报市政建设用款数量（再加政府承诺函样本
另附融资金额的20-30%的垃圾处理和太阳能LED路类、智慧城市之平安城市等(依据国务院国发[2012］19号、国发[2013］30号、国发[2013］36号等文件)国家鼓励债券融资的节能环保方面项目投资)总量。
一般为10亿人民币起步，最低5亿，上不封顶，具体根据政府财政收入情况结合融资主体公司资产情况和现金流、利润情况综
合决定。
四、融资成本：整个操作流程除应缴费息（含财务顾问费，不超过
国家规定费息）及按照国家发展改革委明文规定的申报材料第三方
机构制作成本（主要是财务审计、信用评级、法律意见书、资产评
估如需）外，无前期费用，年综合成本控制在10% 以内。
五、融资期限：3-10年。
六、操作时间：一至两个月，如果政府配合的好，也可能在签约
后二十天左右拿到款项。
七、顾问签约：初审基本材料通过，确认可以操作；前期与政府沟通基本确认后；由平台公司所属政府发邀请函，邀请贸促会及下属公司高层到当地考察或由政府主要领导带政府承诺函、授权书和融资主体高层等相关人员到京交流具体细节、达成合作并签署顾问协议；之后由政府发邀请函，邀请：贸促会及下属公司、国家财政部直属中国投资有限责任公司“简称中投公司”和国务院中央直属企业旗下券商等（多家全国十大券商备选相关机构领导（具体名单在发邀请函前确认）考察洽谈，由贸促会及下属公司或券商回函确认后，按约前往。
八、承销签约：券商与政府洽谈成功并签约后，由券商派员在当地政府驻一周协助做文件，经当地政府确认之由券商报国家发改委立项批复：资金到位前后时间周期很快，融资成本低是该业务特点。
九、抵押担保：抵押物方面提供土地抵押担保即可，如果公司的主体信用及债项评级能够达到AA级，贸促会可以争取到不一定必须要担保物，这个条件对政府和城投公司的吸引力更大，特别是抵押物不足或没有抵押的平台公司；同时，我们可以帮助平台公司联系评级公司做好这方面工作（可安排协调熟悉的信用评级公司，评级时
比一般市场业务最多可以调高半级，也就是减掉一个减号或加一个加号，比如评级的时候本来是AA—调成AA，或者AA级调成AA+，半级不多，但在资本市场的效力非常大）。
十、授权效力：承诺函和邀请函都是由人民政府、管委会或其办公室发出，与贸促会下属公司签署的顾问协议可以是融资平台公司，但必须有人民政府决议或以会议纪要等专函形式授权同意。
十一、联络协调：融资主体必须有地方政府支持发企业债券，国家发改委现在的政策是一个地市只能同时上报一个项目，所以需要了解现在其他政府投融资平台有没有上报企业债（城投债）。
具体事宜，请人民政府分管或主管领导直接交流沟通，以党委书记或政府一把手办公会议发布相关文件为依据。
具体要求和指标参考以下案例：
关于××市融资方案初步设计
一、运筹保险投资，不受发债指标限制
合作券商以业内良好口碑，强势运筹保险、央企投资资金。
1、金额：50亿元人民币以上；
2、承贷平台：符合融资条件的政府融资平台，如城投公司，或成立项目公司;
3、融资必备条件：
1）清晰的资金用途：如轨道交通、码头建设、保障房、安置房建设等单个或并列项目均可。
2）明确的担保措施：如房地产抵押、国有公司担保、矿山等，只要满足担保条件或第三方担保等均可。
3）稳定的还款来源：根据项目收入或财政收入，财政支付预算进行测算。
4费率及财务顾问费：不高于发债一般费率:根据用款量及年限综合成10%以内。
5、期限：3-10年。
二、专项发债
例：XX政府发债指标使用完毕，可通过专项发债的方式获得融资。
1、融资项目
1）安置房项目建设；2）新火车站项目整体改造。
2、必备条件
1）符合条件的融资平台：如城建集团公司等；
2）明确的担保措施：如房地产、矿山等抵押、国有公司担保等，只要满足担保条件即可。
3）稳定的还款来源：根据项目收入或财政收入，财政支付预算进行测算。
3、若对专项发债主体、发债规模初步考察认可，在上报发改委正式批准后，合作券商有把握以最快速度募集资金，完成发行，使政府最快时间内使用资金。
4、费率：与其它债券相当。
5、期限：3-10年。
三、担保增信。
合作券商与国有大型担保公司为战略合作伙伴关系，可以在不增加融资总成本的前提下，为承贷平台担保增信，提升信用等级，提高债券吸引力，加快审批速度。
四、合作券商在长期致力于通过满足政府融资的同时，要求地方政府确保一定比例（原则上不超过30%）的专项资金用于城市生活垃圾处理和路灯改造、平安城市等方面的新技术、新工艺及促进循环经济发展和节能减排的推广应用项目，该专项资金应该由政府书面承诺监督使用，融资主体公司负责实施。
五、以上方案仅据了解的大体情况所做的初步方案，具体应商定时间面谈，以确定具体运方式。
合作券商发债业务优势
一、良好的投东平台及多种融资通道优势
合作券商均为国家财政部直属中投公司、中央汇金公司或国务院直属中央企业旗下公司，运筹中央国企、保险集团等资金通道。
二、丰害的债券承销经验和优异的项目执行能力。
合作券商包囊了全国承销发行债券只数最多、承销发行总金额最大、利率最低、审批速度和发行速度最快的券商。
三、卓越的债券产品创新能力
合作券商凭据自身背景优势，以紧跟和推动国家各相关部委政策，创新推出各类优势产品和模式为主动力。
四、强大的债券销售能力
合作券商是连续多年全国承销发行债券只数最多、承销发行总金额最多、市场份额最多，且发行利率最低的券商。
债券资金来源主要是国务院中央直属企业和保险集团旗下管理的主权基金和保险资金及贸促会自有资金。