韦伯理想型官僚制理论述评

韦伯理想型官僚制理论述评

20 世纪初，德国的社会学家马克斯·韦伯在前人研究的基础上对官僚制的历史进行了经济、政治、文化层面的考察，运用其“理想类型”的方法论重新阐释了其对官僚制的理解，剥去了传统官僚制的“神圣光环”，剥去了公共官员“所有的感情价值”，而仅仅把他们视为一种技术工具，从而建构了“理想型官僚制”的理论模型。

一、韦伯研究官僚制的方法论、视角与定位

（一）方法论选择：理想型的研究方法

“理想类型”（Ideal-typus）又称“纯粹类型”，是韦伯为了使社会科学研究的概念达到精确性而设定的一种方法。按照韦伯的定义，“理想类型是通过单方面地突出一个或更多的观点，通过综合许多弥漫的、无联系的，或多或少存在、偶尔又不存在的具体的个别的现象而成的，这些现象根据那些被单方面地强调的观点而被整理成一个统一的分析结构。”1 韦伯运用理想类型方法论的原因在于，韦伯认为，人类对于外物的认识是通过概念和范畴获得的，因此在进行理论研究之前就必须进行准确的概念界定。因此，社会科学要想成为真正的科学就必须向自然科学一样构建自己严谨而精确的概念工具。但是由于社会科学的研究对象是由具有不同动机和意志的主体行为构成的，其概念构建非常困难，所以，韦伯才提出了“理想类型” 的方法。

在探讨韦伯的理论时，我们必须注意此方法对于韦伯思想的重要影响。韦伯“理想型官僚制”理论的突出贡献就在于他“放弃了西方若干世纪以来普遍采用的以叙述制度的价值规范为主的研究方式，转而以合理主义价值立场和类型化比较研究与发生学因果分析相结合的‘理想类型’的方法论”2，从而突破了社会科学研究的方法论局限，以一个全新的视角对这种新型组织形式进行了一种理想状态的学理分析。

理想类型作为方法论的概念工具，首先它是由理智构造的工具，具有高度概括性和抽象性，不同于现实；其次，理想型概念认为任何事物的发展规律都具有逻辑上的可能性（理想类型），它是在对繁多的经验事实进行整理之后得出的，突出了具有规律性和共性的东西，是经验事物的典型形式；最后，毫无疑问，理想类型作为某种变异的形式，和现实之间存在着差别。“这种概念结构既非历史现实，亦非‘真实的’ 现实，它只具有纯理想的有限概念的意义，真正的现实或行为可以与之相比较，并为解释那些有意义的成分而对之作观察。”理想类型作为一种认识方法，其特点就在于通过比较不同经验事实与理想类型之间存在的极为细小的差别，对经验事实的客观性认识更为清晰。所以，在构建理想型官僚组织中，韦伯就是应用这种“理想类型”的方法，通过剥去了公共官员“所有的感情价值”和“政治情感”，用制度和法律来构建他的组织理论的。

（二）研究视角的确认：组织社会学

法国的组织社会学家克罗泽（M. Crozier）认为，所谓组织社会学，就是从社会学角度对组织机构进行调查研究的科学，就是对大型工业与政府机构的策略及其内部权力体制的跨学科研究。4“组织社会学的任

务主要是考察现代社会所有部门的各种组织所共同具有的最一般特征，并对组织效率的各种条件作出理论概括，其范围所及包括一切机构，无论他们是公共的，还是私人的，宗教的，还是世俗的。”5 韦伯识别了现代社会可推广的大规模行政管理体制所共有的十几个最基本特征，并对组织效率实现的各种条件进行了理论概括，他断言，现代组织如果按照他的理想型组织的模式去运作，就会实现最大的效率。因此，我们可以说韦伯在对官僚制的研究中所采取的是组织社会学的视角。官僚制不是指一种政府类型，而是一种行政体制——非政治体制，这种行政体制是由训练有素的专业人员按既定的规则使之不断运作的。任何行政组织都有行政管理机关，其性质和任务区别于雇佣科层组织的理事机构和一线的执行人员。所以，我们可以说韦伯是率先建立适用于整个现代社会的可推广的组织理论的理论家之一。

（三）官僚制的定位：介于国家及其代表者和社会之间的社会管理（控制）工具从组织社会学的视角，韦伯把官僚制与组织紧密联系起来，认为它是任何社会组织建立的核心理论，

具有一般组织理论的性质。但从国家行政的角度出发，韦伯又十分谨慎地区分了“组织”与其行动机构的“官僚制”之间的关系。官僚制是一种不同于政治统治体（一种组织）的机制，是政治统治体将国家意志作用于社会的中介环节。现代国家，其权力运作过程可表现为：国家→政治统治（国家代表者）→政府管理→官僚制→公务员→社会公众，在这一权力运作过程中官僚制的地位正是出于国家及其代表者和社会之间的中介，他是国家机器代表者管理社会的工具。一方面，从国家、国家的代表（统治体）和官僚制的关系看，在国家、代表和官僚制行政人员之间存在如下关系：国家以一定的方式拥有一个代表者作为其支配者（或统治体），他享有国家的最高权力，以国家的名义来进行管理，而后这个支配者（统治体）又委任行政人员来具体执行管理任务和工作。在三者关系之间存在一种层层授权关系，即国家通过一定形式建立一个统治体（其性质可能是专制的、等级制的、代议制的或三者不同程度的混合）来代表国家及其意志，统治体任用官僚制来具体执行管理以实现统治体的意图，其中统治体的性质规定官僚制的性质。在此，官僚制是统治体对社会进行管理的中介。另一方面，从官僚制与社会的关系看，官僚制是国家及其代表者（统治体）管理社会的工具。从恩格

斯的《家庭、私有制和国家的起源》中，我们知道国家的产生是为了维持社会关系的秩序化，它必然要对社会进行控制和管理，为此，就需要建立一个既能够体现统治体意志又能对社会进行有效管理的工具，官僚制就成为其必然选择。同时，由于社会经济的发展，各种社会力量得以迅速发展，这些阶层和社会力量对官僚制本身也施加影响和压力。因此，社会力量之间的均衡结构也强烈影响着官僚制的责任与行为取向。

二、韦伯官僚制理论的核心

在韦伯的理想型官僚制理论中，“合法性”与“合理性”是两个最基本的概念，一切关于韦伯官僚制

理论的研究都需要从这两个概念出发，才能把握其思想的真谛。“合法性”概念与“合理性”概念是紧密

联系在一起的，是一个问题的两个方面。“合理性”经常用于一种学理的解释，倾向于技术化、科学化、

规范化。而“合法性”则经常用于政治学的解释，倾向于统治的合法性与正当性。

（一）合理性

韦伯通过对西方社会历史的考察，特别是对资本主义社会的研究，发现理性化是资本主义社会发展起来的一个特有的概念，他把其称为“官僚制精神”。所谓“官僚制精神”，实质上就是一种“理性精神”。

这里的理性精神具有多方面的含义：如规范官僚行为的法律法规、组织程序及契约等等，这些是事先基于效率和形式公正原则合理地制订的；整个官僚体制具有严整的结构和内在逻辑，是体系化的；官僚的行为选择是基于逻辑分析并由理智控制的等等。因此，合理性是韦伯官僚制理论的重要学理预设，是他设计理想型官僚制模式的一个最基本原则。韦伯是从“理性化”特别是工具理性和形式理性的角度来设计官僚制的理论形态与制度框架的。韦伯认为合理性有两种形式，即形式合理性（或工具合理性）和实质合理性（或价值合理性）。所谓形式合理性是指合乎工具理性原则的科学性，也可使用哲学的概念把它称作为逻辑形式主义，它是一种纯形式的、客观的、不包括价值判断的思维方式和立场，其主要表现是手段和程序的可计算性。工具理性在韦伯的理解中包含两重含义，其一是指目的，或目的－手段理性。当代生活的突出之处是系统的目的理性行动，包括明确的目标定义和对达到目标的最有效途径的越来越精确的计算，这种行动对立于那种遵从传统主义或习惯的行动。其二，理性概念还体现着一种行使理性（reason）的含蓄性质，而不论是否含有手段－目的程式。“一种行动类型为‘理性化’的，是指这种活动为明确设计的规则所控制，是指对活动范围的限制精确，并涉及到专门概念和知识的应用，是指这种活动被系统地安排成内恰的整体。在这些特点用指工具性行动时，它们意味着极其严格的操作上的精确性和可计算性。”6 所谓实质合理性则指立足于某一信念、理想的合理性，它是关于伦理主义或道德主义的一种合理性，仅仅对行动实行价值判断——对行动的目的和后果作出价值判断。韦伯指出，实质合理性是传统社会秩序的本质特征，而现代社会的发展则要求从实质合理性走向形式合理性。所以，通过对韦伯官僚制的分析，我们发现“理性化”在韦伯的论述中大致可划分为三个层次，即行为动机的理性化、文化知识的理性化和制度结构的理性化。7 依照现代理性建立起来的制度和组织是神圣的，它要求用这种合乎理性的标准去权衡各种行政行为，克服“自由的随意专断和恩宠，怀有个人动机的施惠和评价。”8“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。”

（二）合法性

韦伯通过对社会史的研究，发现命令和服从构成的每一个社会活动系统的存在，都取决于他是否有能力建立和培养对其存在意义的普遍信念，这种信念也就是其存在的合法性。从统治的角度出发，韦伯得出了合法性的概念，它包含两重含义，即对于处于命令－服从关系中的服从者来说，是一个对统治的认同问题；而对命令者来说，则是一个统治的正当性的问题。统治的正当性与对统治的认同的总和就构成了统治的合法性。为了构建合法性的现代统治类型，马克斯·韦伯曾探讨过合法权力的三种权威基础：个人魅力型（或叫卡里斯马型）、传统型和法理型权威。10 这三种统治类型有着各自不同的权力基础与特性。个人魅力型统治

建立在某个具有非凡气质的领袖人物的人格魅力之上。传统型统治建立在对于习惯和传统信仰的神圣不可侵犯的要求之上，行政官员不过是君主的家臣，可以世袭。法理型统治则建立在对于正式制定的规则与法令的正当行为的要求之上。合理合法权威在现代社会中占主导地位，其它两种权威主要出现在传统社会中。三种统治类型都具有统治的合法性，所不同的是现代统治把合法性与技术合理性结合起来，试图通过技术合理性程度的提高来为合法性注入活力。这就表现为在形式合理性上和工具主义的技术设计上所作出的努力，特别是以形式化的法律制度及其操作程序来把理论上的、意识形态上和技术上的努力整合在一起，构成一个严密的合法性网络体系。

以上述权威类型为基础，韦伯相应地把社会组织划分为传统组织、神秘组织、合理合法的组织这三种类型。传统组织是以传统权威为基础的组织。神秘组织是以个人魅力型权威为基础的组织。合法合理组织就是以合法合理权威为基础的组织，这种组织也称理想型官僚制（Bureaucracy）组织。因此，统治的合法性与技术、形式韦伯理想型官僚制理论述评的合理性就成为韦伯设计官僚制组织理论的核心。

三、韦伯官僚制理论的现实（实践）基础

（一）政治与行政的分离

第一，在实践方面，韦伯通过对德国市民阶级的分析，指出德国的市民阶级没有成熟到成为德国民族的政治领导阶级，他们“有着情愿服从于官僚支配的心态，市民阶级的价值取向可以允许权力与文化政策等问题被化约到技术层面，而政治可以被缩小到一个完全形式地维持国家存在的状况，不许有任何内容上的实质目标——仅仅只是毫无信仰的日常照顾而已”。11“政治厌倦症”、“非政治的精神”成为德国市民阶级的价值取向。因此这就为韦伯官僚制理论中政治与行政的分离提供了实践基础。

第二，在理论方面，韦伯的官僚制理论与威尔逊的政治与行政两分理论是紧密联系在一起的。威尔逊发表于1887 年的《行政学研究》一文被称为是现代美国公共行政研究的起点，他本人也因此文而成为美国公共行政学的创始人。他在书中指出，“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”12 为了政府成功有效地完成工作，威尔逊又进一步提出了政治与行政两分法原则，即把政策制定与政策执行分开，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。”13 这种理论的建构就为韦伯的官僚制理论体系提供了学理上的支持，因此，有人把韦伯的官僚制理论模式称为韦伯—威尔逊模式。

（二）科学管理原理

20 世纪初，泰罗所领导的科学管理运动以及构建的科学管理理论以巨大的声势在全世界产生了广泛的影响，同时也为韦伯的官僚制理论体系的构建提供了科学的实验依据。科学管理的主要贡献表现在：第一，对事不对人的管理。这就剔除了管理者在管理中的价值影响，也为韦伯官僚制理论形式理性与价值理性的区分奠定了基础。第二，制度和程序化的管理模式。泰罗的科学管理是建立在企业组织由小规模的手工工场向大规模现代工厂转变的基础上的，

因此，其管理模式是以制度与程序为主的，这充分体现了韦伯的工具理性与形式理性。第三，管理的分工与分权。在科学管理中，泰罗在组织的横向和纵向上都提出了分工，横向的分工表现为技术与知识的分工，而纵向上则表现为管理权与操作权的分离、所有权与管理权的分离，这些都为韦伯官僚制理论提出政治与行政分离，在行政管理上重视技术和知识理性提供了根源。

（三）文官制度的确立

19 世纪70-80 年代英美两国先后建立了文官制度，即国家公务员制度。随着英美两国公务员制度的进一步发展，西方大多数国家相继确立了公务员制度。文官制度的建立实行了新的人事管理原则，主要包括法制化、职业化、专业化、价值中立、政务官与业务官分离等原则，这些原则为韦伯官僚制理论的现实化奠定了基础。如职业化、专业化原则体现了技术理性的特征，而法制化、价值中立、政务官与业务官的分离则体现了形式理性的特征，这些都是韦伯构建官僚制理论的核心内涵，因此，我们可以说，韦伯官僚制的工具理性特征就是通过公务员制度的建立与发展从理论走向实践的。

四、韦伯理想型官僚制理论的内容

在上述方法论、视角、定位、学理与实践的基础上，韦伯构建了官僚制组织理论的模型，韦伯没有对官僚制的概念进行界定而是通过对其原则与特征的描述来抽象出官僚制理论的核心内容。

（一）理想型官僚制组织理论的原则

1. 固定的官员管辖权原则。

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2. 机构等级制度和多层次权力机构原则。

3. 机构管理以正式文档为基础。

4. 机构管理通常是以全面的专业训练为前提条件。

5. 机构充分发展要求行政官员“工作能力”的充分发挥。

6. 机构管理遵循一般性规则。

7. 合理合法的人事行政制度。

（二）理想型官僚制组织理论的特征

1. 法制化。现代行政管理机构“在其固定的和官方的权限范围方面具有理论原则，这种理论原则一般是以法规形式来加以规定的，也就是说是由法律或行政法规来规定的。”

2. 层级节制。在所有官僚制政府机构中，都实行机关等级制和各种按等级赋予权力的原则，这意味着一种牢固而有秩序的上下级制度，机构的各个层级都有固定的监督和监察制度。

3. 公私分开。官僚制行政管理把官厅活动视为与私人生活领域有明显区别的事情：由公职人员及其各自的物质设备、文书档案组成的办公机关，与公职人员的私人住所分开；职务工作与私人往来分开；职位上的财物与私人财物分开；行政管理人员与行政管理物资分开（即他们本人不占有自己管理的物资）。

4. 专业化。官僚制的行政管理须照章办事，而为了应用规则，“职务工作，至少是一切专门化的职务工作——这是现代职务工作的特点，一般是以专业培训为前提的”。而且在一般情况下，“只有证明接受培训成绩合格”才能正常履行专业化管理工作。

5. 专职化。当公共机关得到了充分发展的时候，公务活动要求行政官员全身心地投入，而不计较规定的上班时间。

6. 效果的可预见性。对于官僚体制来说，“可预见的规则”具有真正决定性的意义。

* 吴永忱，硕士，黑龙江大学哲学与公共管理学院教师，主要从事政府理论与行政组织方面的研究，出版著作《公共行政组织论》（合著）；