浅析如何加强税务行政处罚自由裁量权管理

浅析如何加强税务行政处罚自由裁量权管理[日期：2007-09-03] 来源：市政府法制办作者：新闻管理员[字体：大中小]税务行政处罚自由裁量权是指税务执法主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此自行决定如何适用税法的权力，它具有法定性，自主选择性，相对性等特点。

关于税务行政处罚自由裁量权，笔者谈一些粗浅的理解。

一、税务行政处罚自由裁量权运行的现状、存在问题及主要原因。

基于法律的局限性及提高行政效率的决定了行政自由裁量权的存在。

在税务工作过程中，自由裁量权的行使是法治社会发展的必然，也是依法行政的要求，它的存在能够克服成文法的局限性，提高行政效率。

各地税务机关行使行政处罚自由裁量权，大多能够把握和区分涉税事项的复杂性和特殊性，从而有助于税收法律目的的实现。

但同时，在行使使税务行政处罚自由裁量时，我们在重视它的必要性的同时，也不能忽视由于一些原因而带来的一些负面效应。

当前税务行政处罚自由裁量权的行使中，主要存在三方面的问题：一是自由裁量权行使不当。

滥用职权是不正确地行使自由裁量权的最典型表现。

自由裁量权法律赋予行政机关在法律、法规规定的原则和规范内一定选择余地的处臵权力。

税务机关的自由裁量权大部分集中在对事实性质及情节轻重认定的自由裁量权和在行政处罚幅度内的自由裁量权。

自由裁量权的正确运用既可以保障纳税人的合法权益又可以体现税法的严肃性。

但是在税收执法过程中，执法人员违背法律法规授予自由裁量权的目的，利用自由裁量权的“弹性空间”，使具体税收执法行为背离所适用的法律、法规的初衷，导致自由裁量权适用不当，造成情节认定不准确，行政处罚显失公正的问题。

自由裁量权的滥用损害了税务机关的信用，削弱了税法的权威性，破坏了统一、公平、有序的市场竞争环境，同时助长特权思想，容易形成权力腐败。

二是执法行为避重就轻。

执行难是执法过程中的一个突出问题，这需要税务机关充分利用法律所赋予的管理手段，制定行之有效的管理措施，加大对纳税人的管理。

但是实际工作中，部分执法人员为了避免执行难问题的发生，在执法过程中避重就轻，把大问题简单化，小问题无害化处理，严重损害了税法的尊严，破坏了税务机关的在纳税人中的形象。

三是导致税务机关执法重实体轻程序。

重实体、轻程序是税收执法过程中存在的一个普遍性问题，但是随着纳税人法律意识的逐步提高，程序合法就成为税收执法中的一个要件。

而长期以来，税收执法人员缺乏对执法程序的正确认识，认为只要实体合法，程序是可以随意的。

甚至有些执法人员认为严格按照程序办事束缚了手脚，更有甚者，以方便工作甚至以方便纳税人为由，任意变更执法程序，造成同等纳税人同等事项的处理程序不同的问题，这严重的弱化税务机关执法的严肃性。

综观税务行政处罚自由裁量权行使中的诸多问题，我们认为其原因主要有四个方面：一是政府角色的转变对执法观念的影响。

在计划经济时期，政府在社会生活中扮演着管理者的角色，行政权力渗透到社会的方方面面，因此在诸多法律规定中，强调国家行政执法机关权力的多、义务的少，而强调管理相对人义务的多、权力的少，甚至没有在法律上对管理相对人的权力予以明确，在这种观念的指导下，税务执法强调行政机关的权力，忽视纳税人利益的保护。

随着市场经济体制的逐步建立，政府角色从管理者向服务者转变，税务机关作为政府机关也从管理者向服务者转换，在这种情况下，一部分执法人员过分强调了服务职能，忽视了税法的严肃性和刚性，导致了片面强调服务，弱化执法力度的问题。

二是执法人员及执法程序本身的原因。

长期以来，税务执法人员缺乏系统的法律知识培训，特别是对与税收相关法律知识知之不多，不能从法律基本要求上系统理解程序的重要性，主观遵守程序的意识不强。

同时对于违反程序操作所来的后果估计不足。

同时现行执法程序设立不合理或者程序繁琐也是执法人员违规操作的客观原因。

三是价值取向和感情因素的影响。

国家赋予行政机关的自由裁量权是由公务员操作的，具体到税务机关来讲就是税收执法人员。

他们的权力观、地位观、利益观特别是价值判断标准如果受到地方利益、部门利益乃至个人利益的影响，再加上“人情关系”，自由裁量权就会发生偏差，甚至被当作寻租手段而出现执法腐败。

四是监督机制不健全。

上述问题的存在，在很大程度上源于监督不力。

对于税务机关来讲，内部监督、制约机制，特别是实体控制和程序控制相结合的制度还不完善。

现行的对于执法行为的内部监督仅限于抽象行政行为的规范性文件审核和具体行政行为的执法检查，而与执法检查相配套的执法过错责任追究，因其操作性不强而没有起到监督作用。

二、各地在规范税务行政处罚自由裁量权管理方面采取了哪些措施？成效如何？税务行政处罚自由裁量权的正确行使，一直是税务机关高度重视的问题，为此，不少地区采取了积极有效的防治措施，有益于督促税务执法人员正确行使职权。

归纳起来，大致有三方面的措施：一是建立情报公开制度，保护税务行政管理相对人的知情权。

通过建立税法公告制度、执法公示制度、执法责任制度等一系列工作制度，并坚决执行，提高税收执法透明度；同时逐步推行税务公开，力求做到执法程序公开、执法依据公开、执法内容公开、权利义务公开；通过社会监督保障执法的公正、合理、统一。

二是完善税务行政处罚听证制度，切实保护纳税人陈述权、申辩权和参与权。

《行政处罚法》以较大篇幅对听证程序作了专门规定。

1996年9月28日，国家税务总局发布了《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》。

税务行政处罚听证制度，能直接保障纳税人在程序上的权利。

一些税务机关在行使自由裁量权时，严格按要求认真听取当事人陈述、申辩，在充分考虑当事人意见后，作出决定并实施相应行为。

听证程序给予纳税人一个表达建议、异议和要求的机会。

听证的前瞻性有利地避免了事后的纠错程序。

三是倡导“公正理念”，增强税收执法队伍的公正意识。

严肃、公正地执法是税收执法的关键。

一些地区税务部门倡导“公正理念”，制定并统一税务行政处罚的违法要素和处罚口径，增强税收执法队伍的公正意识，最大限度地减少以权谋私、滥用职权情况的发生。

以上一些地区税务机关的做法，对税务机关行使自由裁量权起到了很好的规范和促进作用，值得我们借鉴。

三、加强税务行政处罚自由裁量权管理的主要方式及途径。

为了防止税务机关及其工作人员滥用职权，把税务行政处罚自由裁量权变成一种专断的权力，我们认为应当采取如下对策：一是加强税务行政执法队伍建设，提高执法水平。

现在行政执法人员素质不高是个较普遍的问题，这与我国正在进行的现代化建设很不适应。

为此，一方面要加紧通过各种渠道培训税务行政执法人员，另一方面对那些不再适宜从事税务行政执法活动的人要坚决调出，使得税务行政执法队伍廉正而富有效率。

二是加强制度建设，应加强和落实以下几个制度：其一是回避制度。

根据《税收征管法》，税务机关征收税款和查处税收违法案件，与纳税人、扣缴义务人或者税收违法案件有利害关系的，应当回避。

同时规定，未进行回避的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

其二是说明制度。

长期以来，税务机关自由裁量行为的适当性问题被严重忽视。

基层税务人员在查处涉税违法案件时，很少能在有关法律文书中，对作出相应决定的判断和推理过程，以及处罚的适当性问题进行说明。

要防止自由裁量权被滥用，就必须要求行政主体在其决定中说明理由，并告知当事人。

其三是时效制度。

在税务行政执法的各阶段规定时效内容，才能防止税务机关在行使自由裁量权时拖延履行法定职责，滥用权力。

目前《税收征管法》及其实施细则，对税务机关核发税务登记证件、批准延期交纳税款、办理退税、解除税收保全措施的时限作了明确的规定。

但是，对查处涉税案件各环节的时限则未作全面规定，涉税案件久拖不决的现象普遍存在。

而拖延过程中人为因素的干预，势必导致执法不公。

更为不公的是，因案件久拖不决所产生的滞纳金最终还得由纳税人承担。

三是加强程序教育，规范程序设臵。

执法程序是行政机关实施行政行为时应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。

它是限制随意执法的前提，是保证执法相对人权利的关键，是公平和效率的平衡机制。

为此，一要加强对执法人员的程序培训，通过培训使执法人员对于执法程序有一个系统的理解。

二要理顺现行的一些不规范的程序设臵，避免因程序设臵本身的不科学、不规范而产生的问题。

三要完善信息公开制度，凡涉及纳税人的权利义务的，除法律法规规定应该保密的，都要向社会公开，依法允许查阅，加大外部监督的力度。

四是规范自由裁量权的行使。

规范自由裁量权的行使要做到，第一，合法和合理兼顾。

即在法律、法规规定的范围内合法行使自由裁量权，同时根据执法相对人的实际情况，保证执法行为客观、适度、合乎理性。

第二，横向公平和纵向公平兼顾。

就行政处罚来讲，对于违法情节及各外部条件相似的纳税人，其处罚力度要相一致，这就要求建立案件类比制度；对于同一违法行为，违法情节不同的纳税人，其处罚力度要有差异。

兼顾横向公平和纵向公平，可以保证自由裁量权的合理使用。

五是完善监督机制，加大监督力度。

内外部的监督制约是保证执法行为合法性的必要条件，因此要加大对执法行为的事前、事中、事后监督，尤其是事中的监督，各部门领导要充分发挥监督职能作用，避免执法行为过错的发生。

同时要研究执法过错责任追究的方式，加强追究的可操作性。

四、加强对税务行政处罚自由裁量权管理应注意哪些问题？行使税务执法自由裁量权应遵循三个原则，一是合法原则，即税务执法自由裁量行为只能在有关法律、法规的范围内进行。

二是正当合理原则，即在依法行使自由裁量权的前提下税务执法自由裁量行为还要客观，适度，符合理性。

三是公正廉洁、克己奉公原则，税务执法人员在行使自由裁量权时，绝不能凭借手中的权力，受血缘亲疏、情感、情绪等情感因素的影响，在同等条件下，做出悬殊很大的处理和有意的偏向。

加强对税务行政处罚自由裁量权管理应注意三方面问题：一是从立法角度对自由裁量权进行控制。

为了保护纳税人合法权益，我国的法律法规也规定了在税收执法过程中的纳税人享有的一些权益，如陈述权、申辩权、行政救济权、司法救济权，要求税收执法公开权、请求举行听证权等。

这些程序权益一旦转化为纳税人的行为，将合成比较大的社会力量，以抗衡税务执法自由裁量权的滥用，从而增强税务机关的自律意识，抑制由滥用权力而造成的腐败状况的发生。

建议在立法方面，要进一步处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性“，尤其是对涉及到公民合法权益的条款，更应如此。

二是对自由裁量权进行必要的程序控制。

程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布臵是为了限制恣意、专断和（任意）裁量。

因而对税务执法行为的实施需要设立一定的执法程序来确保执法人员不能滥用职权。