国家预算论文 关于我国预算制度简述

对我国预算制度改革发展历程的的认识和理解

摘要：本文通过介绍预算制度的演变和发展史，分析和理解我国预算制度在发展过程中出现的问题，来对我国预算制度在政府财政管理控制上的有效性进行解读。

关键词：国际预算、改革、有效性管理

国家预算是一个国家的中央政府和各级地方政府公共收支计划的总和。它包括政府所有经济活动的支出费用消耗，并且需要经过立法机构严格的审议批准方可执行。随着政府职能和规模的不断扩大和完善，世界各国的公共支出占国民生产总值的比重都呈增长态势。伴随着增长态势的不断扩大，如何更好的控制政府规模成为社会各界关注的问题。对于现在的政府形式来说，预算便是控制公共支出的有效手段。通过预算，可以有效把握政府活动的内容、范围和政策取向，约束和控制政府的收支活动，规范公共资金的使用，从而使得政府收支计划规范化、透明化、公开化，而这正是建立国家预算制度的意义和必要性之所在。

从我国预算制度的演变过程来看，我们可以把预算制度改革分为两个大的阶段，即国家预算的强化阶段和政府公共预算的建设阶段。第一个阶段是指从1978 年改革伊始到1994 年，是国家预算制度逐步明晰并法制化的时期。第二个阶段是从1995年《预算法》实施以来至今，是预算制度的改革阶段，也是国家预算走向政府公共预算的阶段。

一、预算制度改革第一阶段

（一）预算制度的改革历程

从1979 年开始，我国正式恢复了年度国家预算的编制、报告、审批和决算制度，但在体制改革初期，由于法律、法规建设不完善，财政监督机制缺乏，监督力量薄弱，导致改革之初的财经秩序混乱，国家预算在编制、执行中出现了大量截留收入、挥霍浪费财政资金的现象。这使得国家预算制度在建立初期由于多方面原因的限制并没有完全达到预期的效果，其在监督和控制国家财政资金收支程序上的效用性有限，没有达到较显著的成果。

1983 年9 月15 日政府正式成立了国家审计署，主要职责是审计中央财政预算执行情况和其他财政收支建设。审计体系使国家预算制度进一步得到加强，对各级政府和预算单位严格按照国家预算安排执行收支起到了较好的监督和控制作用。而在之后伴随着国企改革的进一步深入，财政体制改革和财政支出范围发生变化，国家预算制度的强化由行政化管理，即通过“红头文件”管理向法制化方向转变，1991年国务院颁布了《国家预算管理条例》，并从1992 年起国家预算按复式预算形式编制。这是我国预算制度发展史上非常重要的一个转折点，通过法律法规对预算制度的管理基准进行明确性规定，使其标准化和规范化，从而奠定了预算制度在我国经济发展方面的重要地位，同时，也使得预算制度对于财政收支的管理更加高效和准确，监督的有效性得到了加强。

（二）改革中出现的问题

在国家预算强化阶段，虽然政府实施了一系列的措施来改进完善预算制度，但是由于强化了的国家预算仍然是政府加速工业化前提下的建设性预算，仍然属于传统体制下的预算制度。在此预算制度下，存在大量预算外资金和制度外资金，收支分类难以细化，对财政资金的监督和控制仍属于形式化的，且并没有进行绩效衡量，测算标准不规范，难以有效界定有效程度，这些弊端导致了预算制度改革的必然性。

二、预算制度改革第二阶段

（一）预算制度的改革历程

1995 年1 月《中华人民共和国预算法》正式颁布实施，这标志着国家预算制度的终结。《预算法》规范了各级政府在预算编制、执行上的职责和权限，明确了各级人大对本级以及下一级预算的审批、修正权限，使政府行为初步纳入法制轨道。《预算法》的实施也为预算制度改革提供了法律依据。从1995年开始，政府陆续针对过去分散型财政管理的弊端，进

行了部门预算改革、国库集中收付制度改革和政府采购制度改革，加强了对预算调整方案、中央预算执行情况的监督；严格控制不同预算科目之间的资金调剂，预算支出严格按预算执行等等，这些改革使我国预算管理的统一性得到加强。

预算制度从根本上进行了改变，根据我国国情的不断变化和发展和经济发展对于金融环境的要求的不同，预算制度不断转变模式，从财政制度变化为出发点，以有效监督公共资金运行为目的，不断完善自身发展至今。同时随着我国在国际上地位和角色的不断转换，国际市场也对我国经济制度提出了更高的要求，为了保持与国际规则一致的预算制度，就要将制度外、预算外资金纳入预算管理，实现政府预算的统一性和完整性；也要改革财政资金的缴库和拨付方式，建立现代国库制度；并开放政府采购市场，这就要求建立规范的政府采购制度。在内外压力之下，改革国家预算管理制度成为政府一直不断进行的任务之一。

（二）预算体制改革的难题

在实际的操作中，预算改革却面临着很多的难题。首先，预算编制粗糙。预算的编制内容主要是要确定各收支项目的具体数额、确定预算指标数。预算编制越详细，越具体，对政府活动的约束能力就越强。但我国的政府预算编制得非常粗糙且透明度低。中央政府和地方各级政府的具体预算指标并未公开。

其次，预算的审议批准流于形式。据国际上的成功经验，政府预算必须在财政年度开始之前进行编制，再经过立法机构的审议、批准才确立为正式的预算。西方发达国家的议会要花费数月按政府职能分组逐一审议政府的收支，并且议会的议员对政府的运作和预算结构与分配都有较深的了解。然而在我国，预算年度自每年的1月份开始，而全国人民代表大会于每年的3月份召开。因而出现了预算还未通过人大的审批即已开始执行的“先斩后奏”的现象。并且，人民代表们来自各行各业，受时间、精力和专业知识的影响财政管理，他们难以很好地履行审议预算的职责。从而，人大对预算审批的象征意义大于实际意义，难以充分发挥规范和约束政府收支活动的作用。

再次，预算执行中存在违规失规的现象。预算执行包括收入征缴、指标审核、支出资金拨付和预算调整几个环节。在我国，一些部门存在长期挂账、预算收入不上缴、不按收支两条线管理等现象。事实上，自2003年至2012年，无论是全国财政收入还是全国财政支出，决算数都超过了预算数。这说明预算对政府活动的约束力不足，预算执行具有随意性。然而，预算执行中的变动，并未形成由人民代表大会或其常务委员会审议、批准的机制，基本上由财政部门或行政首长决定，这给一些人提供了利用拨款审批权寻租的机会。

最后，决算与预算存在较大差异。政府决算，是指经过法定程序批准的，对年度预算执行结果的总结。而在我国，自2003年至2012年，全国财政收入和支出的预算数与决算数之间存在一定的差距。部门决算(草案)的编报也不够准确，决算本应具有的评估考察预算执行情况的作用几乎流于形式论文格式范文。另一方面，我国政府决算中还缺少对政府资产负债信息的报告。这使得公众对政府的具体、全面的现金流量情况、资产负债情况、收支明细状况难以进行有效的监督和审查，从而为腐败埋下隐患。

三、现行预算制度存在缺陷的根源

（一）结构失衡导致监督失败

我国现行预算体制存在腐败问题的根本原因在于预算权力结构的失衡。预算的权力结构由预算的编制力、预算执行力和预算的监督力构成。在我国，预算的编制和执行主要由财政部门负责统一管理，各级政府具有对本级预算的编制权。中央预算、决算草案由国务院编制，具体由国务院财政部门负责；地方各级政府的本级预算、决算草案由地方各级政府编制财政管理，具体也由地方各级政府财政部门负责。国务院组织中央和地方预算的执行，地方各级政府组织本级总预算的执行。由于各级政府的财政部门与政府机构的其他部门处于平级关系，它们对预算编制的统一管理权是微弱的，难以对其他部门的预算提出质疑。因此，一些

部门通过虚报预算、长期不办理决算、不细化预算、挪用预算、自行调整公款用途、预算收入不上缴、向非预算单位或个人拨款等方式，不断膨胀其对预算的二次分配权，从而削弱了财政部门对预算编制的统一管理权。

在预算的监督方面存在财政部门、审计部门和人大系统三分的局面。财政部门和审计部门对预算的监督都来自于政府的内部，是政府对预算活动的自我监督，属于内部监督，而人大系统对预算的监督来自于政府以外，属于外部监督。就内部监督而言，由于我国行政体制上的垂直集权特征，不同级政府间等级森严。无论是财政部门还是审计部门，要监督下级部门和单位可能具有一定的权威性，但是要对同级政府的部门与机构进行监督就存在一定的困难了。就外部监督而言，由于全国人民代表大会及其常委会没有参与预算的编制，从而难以深入了解各部门各单位对于预算的真实需求财政管理，掌握预算的完整信息，这使得人大对预算的监督形式化。内外部监督的低效率导致预算监督失败。

（二）财政分权改革导致制度失衡

1994年,我国实行了分税制改革，使财政权由中央下放到地方。此项改革是在财政包干制后财政收入增长速度下降，中央财政收入比重不断下降，中央政府的宏观调控能力趋于弱化的背景下提出。通过分税制改革，实现了两个比重的提高，即财政收入占GDP(国内生产总值)比重的提高和中央财政收入占全国财政总收入比重的提高。财政权的下放使得地方政府在地方政策、财税资源管理和公共资金的使用方面被赋予了更多的权力。

但是，中国的财政分权是在一个制度供给失衡的环境下进行的，即财政分权没有法律保障、财政分权和行政垂直集权相矛盾以及分权制度安排本身不规范。由于行政上的集权管理，下级政府领导的任免权取决于上级政府，下级政府官员对于上级政府的指示几乎是惟命是从。因而，在分权的财政体制下，出现了财权与事权不对称的局面：财权集中于中央，事权集中在地方。因此，如何在财权与事权不对等的情况下维持政府各项活动的运转，成为各级地方政府所面临的主要问题。而追逐更多的预算外和体制外资金便成为地方政府解决财政困难的途径之一。当财政权力下放时，预算外资金就会迅速地增加。预算外和体制外资金的膨胀导致了预算制度的失效。

总之，在我国现行的预算体制之中还存在很多问题和困难需要逐步解决，我们要积极吸取和借鉴其他国家的经验和教训，同时联系我国实际，不断发展和完善我国的预算体制，真正落实其规则制度，以达到应有效果，对我国财政资金运作起到高效、及时、准确、规范的监督控制。

参考文献：

郭剑鸣，《公共预算约束机制建设与中国发腐败模式的完善》，《政治学研究》，2009年第4期。

王金秀、陈志勇，《国家预算管理》，中国人民大学出版社，2012年第三版

王家年，《我国地方政府预算外资金透明度现状及对策》，《商业时代》，2010年第4期。

马骏，赵早早《中国预算改革的目标选择[J]》.华中师范大学学报，2005