采伐管理

长春专员办资源监管处杨本廷

第一节采伐管理的概念

一、管理的概念。

管理科学认为管理就是有限的资源分配到各个生产环节中去的决策活动，管理就是为了到达预定的目标，有效地利用各种资源所进行的组织、计划、协调、监督及所建立的工作、秩序和制度的总和。

任何管理都是一个系统。按照现代管理的要求，管理系统应是一个功能齐全、结构合理、运输协调、灵活高效的管理体系。

管理的内容包括：管理目标、管理对象、管理职能、管理制度、管理过程、管理方法、管理手段和管理技术等。其中，关键是目标，或叫目标要求。没有目标的管理是混乱的管理。目标不一致，也就等于没有目标。如我们林业管理是，国家要生态，要环境，地方政府要利税、企业要发展、职工要生存所以说是各有各的目标，各有各的想法，结果是出现了效益采伐、伐区设计出现了应设未设，采伐作业时不按设计采伐，造成多砍树、多卖钱，造成过量采伐，使可采资源枯竭，林分结构不合理，质量低下的严峻局面。

森林采伐管理：是指各级林业主管部门根据《森林法》、《森林法实施条例》及各项有关法律和规定，为达到切实保护、充分合理利用、及时更新、科学培育、可持续经营利用森林资源，提高森林的数量和质量，充分发挥森林多种效益的目标而采取的行政、经济、法律和工程技术的综合措施。简单说，就是控制好森林资源的消耗和促进森林资源的增长及林分质量的提高。

二、森林采伐管理的任务和职责。

（一）任务

1、宣传、贯彻和监督执行《森林法》、《森林法实施条例》、《森林采伐更新管理办法》及其有关森林采伐管理的法规、政策和技术规程，使森林采伐管理逐步走上科学管理的轨道。

2、完善和提高森林采伐管理的各项规章、制度，使森林采伐管理做到有法可依，有章可循。

3、建立健全各级森林采伐管理机构，配齐各级懂技术会管理的采伐管理人员，做到能层层控制森林资源的消耗。

（二）职责

1、制定和贯彻落实年森林采伐限额，严格控制森林资源消耗，杜绝森林采伐失控，加快实现森林永续利用的进程。

2、参与本单位的年度木材生产计划的制定工作。根据年采伐量不得高于年采伐限额并留有余地的原则，制定年度木材生产计划。

3、参加伐区调查设计的伐区踏查和定点工作。

4、会同计划、生产、营林等部门组织伐区调查设计成果审议，并负责起草、上报伐区设计文件。

5、按资源管理事权划分和上级授权范围核发林木采伐许可证。

6、根据基层生产单位的申请，掌握伐区拨交，签发林木采伐许可证和伐区采伐作业证。

7、会同生产、营林、设计等有关部门进行伐区作业质量检查验收，签发伐区验收证。

8、及时、准确、全面地记录采伐管理台帐，保管各种采伐管理原始记录凭证。

9、负责采伐所消耗的森林资源和年终结存的报表统计，并向资源档案管理部门提供森林资源消耗的数据，并定期或不定期的写出采伐管理的工作总结和分析报告，不断促进采伐管理工作的发展。

我们监督工作的任务，就是对采伐管理的任务和职责的履行过程进行监督。如有违法违规的要及时地提出及制止。

第二节编制采伐限额的简要过程

一、执行采伐限额的重要性

我们大家知道，森林资源管理与监督的目的就是把森林资源保护好利用好管理好，实现可持续发展，为构建和谐社会提供一个良好的生态环境。那么，要实现这一目标，我看核心就是年森林采伐限额的执行情况。通过对年森林采伐限额的监督检查，可直接对各级政府、林业主管部门、企业法人和生产者管理行为和生产过程中执行国家相关法律法规、规程的正确与否好与坏，可直接作出评价。可对出现的政府行为、部门行为、法人执法违法违规等倾向性问题及时进行处理。比如辽宁省2003年政府出台的59号文件规定林木采伐指标可跨年度使用，伐区可跨年度采伐，经对辽宁的检查发现这些问题，延边州1998年熟化林地等一些问题，与国家的森林法是相悖的。经过我们检查纠正了这些不正确的决定。这是直接关系到森林资源可持续发展的关键环节，认真执行采伐限额，可使森林资源越采越好、越采越多，使森林资源可持续利用尤其可保证我国的国土生态安全。反之的结果都知道，森林资源总量下降，森林遭到破坏，林分质量下降，资源越采越少，直至资源枯竭。因此说，编制一个科学合理的年森林采伐限额就显得极为重要。所以说国家林业局对编制森林采伐限额工作非常重视，制定方案，下发文件，召开专题会议研究部署，尤其是从“十五”森林采伐限额开始，国家林业局统一制定方案，统一测算，对各省提供的编限数据组织专家认真审核。并由国家林业局规划院统一测算，“十一五”也由国家林业局统一制定方法，编制测算程序，由省林业规划院统一测算的。“九五”之前都是各省（以前是各省自己编，有人为因素）选择适合本省情况的计算公式，省里统一制定方案，交由各县、局自己计算。这种改革说明年森林采伐限额编制的重要性。也充分体现国家林业局对这项工作高度重视。

二、编制的时间和使用的期限

（一）编制的时间和批准机关

年森林采伐限额是五年编制一次，是和国家经济社会发展建设五年计划是相匹配的。我们现行的年森

林采伐限额执行期限是和国家五年计划同步的。是由国务院批准执行的。“十五”之前是国务院用国办函发的文件，“十五”是国函发的，“十一五”是以国务院正式文件下发的（国发〔2005〕41号）。这样一比较，说明国务院对森林资源保护管理利用高度重视。

（二）年森林采伐限额的使用期限

经国务院批准的采伐限额一经批准，使用期限为五年，是编制年度消耗森林资源最大限度。这个期间无特殊情况是不会动也就是不调整的。国家林业局批复的增加采伐指标，也是总限额内调济的，因国家掌握重点国有林区和地方的预留指标。这个指标主要用于突发事件时用的，如自然灾害、火灾、地震等不可预见的突发事件。另外国家林业局每年还要下达全国的木材生产计划。这个计划是小于年森林采伐限额的，因此，各省年度采伐消耗总量要以年度木材生产计划为准。就不能以限额的数为依据了。

（三）采伐限额的发展阶段

我们国家实际是“七五”期间开始编制限额，但那时的限额是以国家需要木材为主，没有考虑到用材林采伐量小于生长量这个核心。实际编制的原则是采伐量大于生长量这个原则。这个期间属于过量采伐阶段。“八五”是调整阶段，这里的限额是总体上用材林采伐量与用材林生长量持平，但在执行过程中不严格，不论是制度还是机制都不到位的，实际上还是过量采伐，这个阶段属于调整阶段，向好的方向发展。1991年吉林省搞了林木生产商品化改革，提取育林基金26%，作为模拟林价，实行上卖青山，下卖青草试运行。这个阶段个别局存在超生长量制定限额的，如白河、红石、露水、三岔子等几个林业局，成过熟林比重大，可超生长量编制年森林采伐限额。

“九五”时期属治理阶段。“十五”时期属提高阶段。

三、编制限额的简要程序

（一）编制的基本原则（以编制“十一五”限额为例）

1、森林采伐分类施策、分类管理的原则，按照不同森林采伐管理类型分别确定采伐管理策略，合理测算年采伐量。

（1）商品材中的用材林采伐量不超过用材林生长量。

（2）国有重点地区天然林保护工程划定的禁伐区不编制年森林采伐限额。

（3）法律法规明令禁止采伐的林木不编制年森林采伐限额。如自然保护区、国防林、风景林等。

2、森林资源可持续经营的原则。要根据森林资源的数量、质量、结构和生态地位，在保障生态优先的前提下合理利用森林资源，同时也要积极经营森林资源，确保中、幼龄林抚育所需的采伐限额指标。

3、总量控制和分项管理的原则，在设置总量限额的同时，设置采伐类型和消耗结构分项限额。采伐类型分项限额分为：主伐限额、抚育采伐限额、更新采伐限额、低产（效）林改造限额和其它采伐限额；消耗结构分项限额为：商品材采伐限额和非商品材采伐限额。

（二）编制范围

凡采伐胸径5厘米（含5 厘米）以上的林木和按照技术规程计算、调查蓄积量的林木（含经济林），

必须编制年森林采伐限额，农村居民房前屋后、自留地上个人所有的零星林木除外。

（三）编制单位

1、国家所有的森林和林木以国有林业局、国有林场为单位编制年森林采伐限额；集体和个人所有的林木以县（含区、市、旗）为单位编制年森林采伐限额；铁路、公路、城建、水利、部队、农场、厂矿等非林业系统编限单位的确定，由各省林业主管部门商上述省级主管部门共同确定。

2、达到一定规模的人工商品林经营单位和个人，可单独编制年森林采伐限额，“一定规模”的标准由省级林业主管部门确定。

（四）资源数据

1、经县级以上林业主管部门审定的2001年以后进行的二类资源调查数据更新到2003年底，直接用于合理年采伐量的测算。

2、1996—2001年期间进行二类资源调查的数据，必须进行补充调查，根据历年来森林资源消长状况将资源数据更新到2003年底。开展分类经营区划界定工作的资源调查可作为森林资源二类调查的补充调查。

3、1996年以后未进行二类调查的编限单位，必须及时组织技术力量开展森林资源调查，使用最新的资源调查数据测算合理年采伐量。

（五）有关技术参数

1、采伐年龄

（1）生态公益林的更新采伐、其它采伐年龄要比《森林采伐更新管理办法》规定同树种的主伐年龄至少大一个龄级。

（2）一般用材林的主伐，必须严格执行《森林采伐更新管理办法》规定的各树种主伐年龄。

（3）定向培育的工业原料用材林的采伐年龄由经营者确定。

2、出材率

编限单位要根据本单位森林资源实际情况，合理确定商品林出材率。各省要在严格审核编限单位商品材出材率的基础上，根据全省森林资源实际情况，合理确定本省商品材出材率。

3、其他参数的确定按照国家有关规定执行。如：皆伐周期、择伐的轮伐期、抚育伐的间隔期等。

（六）合理年采伐量测算

1、测算方法

（1）编限单位统一采用“模拟计算法”对用材林主伐和生态公益林更新采伐的合理年采伐量进行测算。

（2）编限单位依法编制并依法经过批准的森林经营方案，并且经营方案尚在经理期内，其合理年采伐量可按照森林经营方案确定，但必须采用“模拟计算法”对其用材林主伐和生态公益林更新采伐的合理年采

伐量进行验证。然后经过几个反复，于各局、县沟通，然后向厅党组汇报把限额编制的盘子全面汇报。

2、有关要求

（1）严格按照采伐限额编制的原则和本单位森林资源的实际情况，区分不同林种、树种、林分起源和经营目标，以促进森林结构调整和提高林分质量为目的，合理测算合理年采伐量。

（2）测算合理年采伐量的有关技术参数确定必须科学合理，必要时要组织有关专家和技术人员审核后方可用于测算工作。

（3）国家林业局下发的《森林采伐管理分区施策导则》后，各省级林业主管部门和具体编限单位要按照《导则》的规定，确定其森林采伐管理策略。

（4）东北、内蒙古重点国有林区国有森工企业的伐区准备作业用材必须测算合理年采伐量，纳入采伐限额管理。

（七）建议指标

1、总量限额建议指标

根据森林资源实际情况测算的合理年采伐量是确定编限单位年森林采伐限额建议指标的主要依据。因特殊情况必须超过测算的合理年采伐量确定年森林采伐限额建议指标的，必须提供充分理由。

2、分项限额建议指标

（1）分别测算天然林中商品林、生态公益林和人工林中商品、生态公益林的合理年采伐量，采伐限额建议指标分列。

（2）要充分考虑经济发展和社会需求的实际，合理确定商品材和非商品材限额建议指标。

（八）编报程序

编限单位的年森林采伐限额建议指标，须经县级以上林业主管部门初审并经同级人民政府审核后逐级上报，由省级林业主管部门负责汇总、平衡，经省人民政府审核后上报国务院审核批准，并抄送国家林业局。

东北、内蒙古重点国有林区编限单位年森林采伐限额建议指标，由其省级森工（林业）主管部门汇总、平衡，国家林业局驻在的森林资源监督机构提出初审意见，报经国家林业局审核后，上报国务院批准。

各编限单位年森林采伐限额建议指标务必于2005年9月30日前上报国务院。

第三节伐区调查设计的呈报与审批程序

一、伐区调查设计成果的审定

凡采伐森林和林木，不论国有或集体、个人（包括团体），都必须有经过上级部门核发伐区调查设计许

可证的专业设计单位或经过培训并取得设计资格证书的个人实地组织调查设计，调查设计的单位和个人，对调查设计负有法律责任。设计的成果，经单位伐区调查设计领导小组审核合格后，报驻局监督专员办审核。

二、对伐区调查设计成果的监督

驻在单位的监督机构，负责对当年伐区调查设计成果要进行现地监督检查，按照5%的比例进行抽检。在抽检合格的基础上，对驻在局审核合格的伐区调查设计成果进行全面审核，合格后出具审核报告交驻在局。对不合格的伐区设计成果返回驻在局，不予签批。

三、生产单位（驻在局）经监督专员办审核合格的伐区调查设计成果报上级管理部门审批，审批的伐区设计成果就具有法律效力，任何单位和个人均无权改动，任何未经上级主管部门核发具有设计资质的单位和个人的设计，各级管理部门不予受理。

四、伐区调查设计成果呈报程序和时间。

伐区调查设计成果呈报的程序是，经驻局监督办审核合格后，由生产单位的资源管理部门的采伐管理人员上报，省直森工企业报林业厅审批，延边森工企业报延边林管局审批，地方由各县（市）自己审批。一般要求伐区调查设计成果应提前一年完成，目前的采伐作业时间基本是当年的四季度和翌年的一季度进行。因此说，原则上伐区调查设计成果上报审批时间为1、9月，呈报给相应的森林资源管理部门审批。凡是经审批不合格的伐区调查设计，均不作为采伐作业的法律文件，同时不得搞生产准备作业。伐区调查设计成果的有效使用期为三年，过期作废。

第四节林木采伐许可证的核发

一、林木采伐许可证的法律地位

《森林法》第三十二条明确规定“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐（除农民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木）”，第三十三条还规定“审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。”按照刑法第四百零七条“林业主管部门的工作人员违反森林法的规定，超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者违反规定滥发林木采伐许可证，情节严重、致使森林遭受严重破坏的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”这就从法律上确定了林木采伐许可证的法律地位。即采伐许可证是采伐林木的法律凭证。在伐前必须要公示，让广大职工群众知道，并进行监督。采伐单位必须取得林木采伐许可证，凭证进行采伐作业。凡是无证采伐林木、或不按采伐许可证规定的内容（时间、地点、数量、方式）采伐林木的都是违法的，同时要追究行政或刑事责任。

森林法实施条例第三十一条规定，有下列情形之一的，不得核发林木采伐许可证：

（一）防护林和特种用途林进行非抚育或者非更新性质的采伐的，或者采伐封山育林期、封山育林区内的林木的；

（二）上年度采伐后未完成更新造林任务的；

（三）上年度发生重大滥伐案件、森林火灾或者大面积严重森林病虫害，未采取预防和改进措施的。

林木采伐许可证的样式由国务院林业主管部门规定，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门印制。

森林法对伐区作业不符合规定的单位，发放采伐许可证的部门有权收缴采伐许可证，中止其采伐，直到纠正为止。森林法及其森林法实施条例的森林采伐办法，使林木采伐走上了法制化轨道。

二、采伐许可证的作用

（一）可以有效地控制森林采伐量。采伐许可证必须标明采伐森林、林木的地点、林种、面积、蓄积、林龄、出材和保留量等资源情况。申请人和审批人，对申请和审批工作，都要负有行政责任和法律责任。这样，就能有效地控制木材总产量和制止乱砍滥伐及不合理的采伐。

（二）可以促进森林分类经营。可按林种、龄组和林分状况，分类选择合理的经营方式，避免把重点公益林和防护林当作商品林来经营、采伐，把抚育间伐当作主伐等。有利于保护森林，发展和保护好森林资源。

（三）可以约束伐区作业质量的提高。实行采伐许可证制度，把伐区作业质量的好坏作为能否发放采伐许可证的一个法律条件。所以申请采伐许可证的单位或个人，会自觉地约束自己，加强伐区作业质量管理。

（四）可以约束采伐迹地及时更新，防止出现更新欠帐的现象。因为提出申请采伐许可证的单位和个人，必须按照采伐许可证规定的更新面积、株数、树种和期限，完成更新任务，否则，发证部门有权不再发给新的采伐许可证。

（五）实行凭证采伐制度，有利于对森林资源的保护、利用、更新进行管理。我们监督机构利用采伐许可证进行对采伐全过程的监督检查，对不符合规定的采伐单位和个人及时进行纠正，停止采伐，防止滥伐等破坏森林资源的行为发生，有效地保护好森林资源。

三、申请采伐许可证程序和凭据。

（一）申请和发放林木采伐许可证，一般程序是：

1、采伐单位或个人提出申请：常规是提出书面申请，以文件形式，并提交有关凭据和设计文件。

2、发证机关审核复查：由上级资源部门，对采伐单位或个人提出的申请和凭据进行审核，一是审核有关凭据是符合实际情况，是否符合凭据；二是审查伐区设计资料是否符合规程要求（现在均利用计算机审核，程序化、规范化和标准化了。）

3、现地踏查：资源管理部门在初步审查的基础上，对一些影响大的采伐作业的伐区，可到现地查看。如风景林、重点公益林的特殊采伐、古树名木等的采伐。龙江、内蒙、大兴安岭专员办发证，均对上报伐区按1%的比例现地查看。

4、批准发证：审核无误后，按审批发证权限规定，由规定的资源管理部门核发林木采伐许可证。

（二）申请采伐许可证的凭据

森林法实施条例第三十条规定，申请林木采伐许可证，除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外，还应当按照下列规定提交其他有关证明文件：

一是国有林业企业事业单位还应当提交采伐调查设计文件和上年度采伐更新验收证明；

二是其他单位还应当提交包括采伐林木的目的、地点、林种、林况、面积、蓄积量、方式和更新措施等内容的文件；

三是个人还应当提交包括采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新时间等内容的文件。

第五节伐区拨交

伐区拨交，根据上级批准的林木采伐许可证规定的范围、数量、时间把将要采伐的伐区从经营阶段转到采伐利用阶段的一种必不可少的手续。通过拨交，规定采伐作业的范围，明确采伐作业时间和采伐作业方式，做到心中有数，并增强搞好伐区作业质量的责任心。作业拨交、检查和验收是伐区采伐管理工作中非常重要的三个环节，是森林从经营过程转为采伐利用过程，然后再转为森林经营过程的重要三个环节。作业单位没有采伐作业证可视为无证采伐。

拨交伐区一般有三种形式：

一是用经济手段的拨交方法。通过林价形式拨交。

二是用行政手段拨交的方法。通过行政手段拨交伐区。目前基本方法是这一种。

三是个人采伐直接用采伐许可证进行采伐作业的方法。这种方法基本是个人采伐林木的伐区。

目前看吉林省的伐区拨交过程属三级拨交，森工系统是局、场、工队，地方县（市）是县里批，场、工队二级拨交。正常伐区拨交要一个采伐工队二个小班。但现在由于资源不好，作业地点很分散，且大部分都外委采伐作业，冬季时间又短，因此现在拨交伐区不是很严格执行不超二个小班的规定。

伐区拨交注意的事项：

一是拨交伐区要以采伐许可证规定内容为依据，否则视为无证采伐；

二是拨交伐区不能跨年度使用，不能超过采伐许可证规定的时间；

三是前一小班作业不合格，质量问题未得到处理或纠正之前，不能拨交新小班。

第六节伐区验收

国家林业局2005年8月16日发布《森林采伐作业规程》（国家行业标准）的第12.4条款中单独规定了伐区检查验收工作。“林木采伐作业单位应在完成伐区采伐作业后三天内向林业资源部门提出验收申请，

资源主管部门接到申请后，在采伐结束后到现地进行检查验收。”所以说，根据国家林业局的要求，谁批复、谁检查验收的原则。第12.6条款中又规定“采伐验收合格证的发放”一是经检查验收合格的伐区，由当地县级以上林业主管部门发放采伐验收合格证，因伐区清理、环境影响和资源利用造成不合格的，发放整改通知书，限期纠正，直到合格时方能发证。因越界采伐、超林木采伐许可证采伐造成不合格的，由当地林业主管部门按相关法律法规的处理决定，不发放采伐验收合格证。二是采伐验收合格证的样式由省级以上林业主管部门统一制定。

由此可见，伐区验收是非常关键环节，是森林采伐管理的法定程序。

一、伐区检查验收程序

检查小组由森林资源部门或乡镇政府负责组织，成员包括森林资源管理人员，森林资源所有者参加，地方可以邀请当地居民代表参加。伐区作业的检查验收应在采伐结束后立即进行。

1、林木采伐作业单位应在完成伐区作业后3天向林业资源管理部门提出验收申请，资源管理部门接到申请后，在采伐结束时到现地进行检查验收；

2、检查验收按作业设计小班进行实地核实；

3、检查验收小组在伐区检查时应有采伐单位代表陪同；

4、森林采伐作业规程中规定的方法，林分因子采用机械抽样方法，图上布点（带），现地实测，实测样地（标准地）的面积不应低于作业面积的3%，最小实测样地面积不应小于0.02公顷，实测样地（标准地）的数量在3块以上，且均匀分布在小班内；

5、检查验收发现的所有没有按照规程作业的伐区都应向采伐单位代表说明；

6、检查验收结束后，应由采伐单位签署检查单。

国家林业局颁布的森林采伐作业规程中规定伐后验收采取百分制，总分达到85分为合格，检查验收标准见规程。其中改变采伐方式和越界采伐为否定因子，满足其一即判定为不合格小班。

伐区验收不合格的，不能转入新伐区作业，需经过纠正处理后，再行复验，方可转入新伐区作业。在我们省内规定象这样的伐区验收不发合格证。

第七节森林采伐作业的统计

一、采伐管理台帐的统计和使用。

（一）采伐管理台帐是全县（局）、场（站）森林采伐经营活动登记的帐本它可准确提供森林资源采伐消耗量和小班档案变化情况的历史资料。所以说要认真负责、逐项、及时、准确地填写。

（二）台帐的登记

1、采伐许可证批复后，立即按许可证的批复数量和相应的小班设计资料在虚线以上逐项登记入帐，且

要填全。

2、伐区拨交和验收后，应在同一个小班栏次中虚线以下分别登记拨交和验收的相关数据，其中验收的数据一定要按现地实际验收数填写。

3、登记时在填清“三证”的批号和时间。

（二）森林采伐消耗统计的目的

1、及时准确全面地反映各种森林采伐所消耗的森林资源的数量、质量构成情况，为加强森林资源管理提供基础资料。

2、为国家和有关部门制定林业方针政策、检查方针政策执行情况提供科学依据。

3、为编制林业规划、经营方案，保护和利用好森林资源，组织好林业生产，提高资源利用率，实现可持续发展提供可靠依据。

4、为调整和更新森林资源档案提供原始准确数据。

二、森林采伐消耗森林资源年报的统计

1、统计单位

森林采伐消耗森林资源统计分为四级：

①林场、林业工作站及各县（市）、局属其他采伐单位，要以伐区（村）、作业区、小班为统计单位。

②县（市）、局林业主管部门（省直各局报省林业厅）、经营局向市（州）林业主管部门提报以林场、林业工作站为单位的统计报表。

③各市、州林业主管部门向省提报以县（市）、局、林场为单位的统计报表。

④省林业主管部门向国家林业局提报以县（市）、局及其他县级单位为统计单位的统计报表。

2、报送时间。按省级林业主管部门要求进行。一般情况是1月10前各林场（林业工作站）报县（市）、局；1月20日前各县（）、局报各市、州林业主管部门；各市、州应于2月10日前报省林业主管部门，省级林业主管部门应于2月未报国家林业局。

3、按权属统计报表

各统计单位按采伐木材的权属，分别进行统计，即国有林是指林权属国家和全民所有的森林，如各国有林业企业单位和非林业部门的全民所有制单位；集体林是指林权属乡村集体所有的森林；私有林是指林权是个人所有的林木；共有林是指不同所有制的单位（含个人）共同所有的林木，按合同规定林权属共有的。