浅议公用企业限制竞争行为的现状影响及对策

浅议公用企业限制竞争行为的现状、影响及监管对策近年来，东光县以建设沿海经济强县为目标，不断加大经济投入，东光县工商局充分发挥职能，从社会关注的热点问题入手改进监管方式，优化市场环境，为东光县快速建设沿海经济强县尽职责。

公用企业和其他依法具有独占地位的经营者（以下统称公用企业）涉及的领域，关系国计民生，属于政府关注、群众关心的热点问题， 2010年东光县工商局以此为切入点，对辖区内公用企业进行了调研，同时又对公用企业和依法具有独占地位的企业进行专项检查。

结合该局一系列监管措施，笔者从自己的角度谈谈公用企业限制竞争行为的监管对策。

公用企业一般指其商品或服务涉及城乡人民群众基本的物质生活需要的一些行业。

通常认为，公用企业包括电力、自来水、热水、煤气、通讯、公共交通等领域。

其他依法具有独占地位的经营者是指公用企业以外的由法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件赋予其从事特定商品（包括服务）的独占经营资格的经营者，包括银行、信用社、保险公司、电视台、烟草公司、盐业公司、新华书店、石油公司、殡仪馆等。

这些行业的突出特点是，它属于基础工业，无论是人民群众的日常生活，还是社会经济中的生产活动，都是不可缺少的。

离开了这些公用企业提供的商品或服务，人民群众就无法维持正常的生活，社会生产秩序和工作秩序就会遭受重大影响，甚至无法进行。

也可以说，这些领域的商品或服务是生产、生活最基本的要素，任何人也离不开的。

一、公用企业存在的弊端及特征由以上特点可以看出公用企业在市场竞争中处于较高的独断地位，竞争优势明显。

但其存在较多的弊端，主要表现在：（一）主体性质含混不清。

一方面，公用企业是向消费者供应电力、煤气、自来水、食盐、提供交通、运输、电信、电视信号等服务的企业组织，与交易相对人处于平等的民事主体地位；另一方面，公用企业又处于行业管理者地位，属于行政主体或者依法授权的行政管理者，拥有相应的行政职权，对本行业所辖业务活动实行管制，进而利用行政权力为本行业谋取经济利益。

（二）垄断的管理体制为公用企业利用行政权力谋取不当利益大开方便之门。

常常采用损害消费者合法权益、危害社会公共利益的手段来谋取不正当经济利益。

为此，在市场经济条件下急需规范公用企业市场行为，强化对公用企业限制竞争行为监管。

公用企业具有以下行业特征：（一）运营目标的公益性。

公用企业是面向社会各界、服务于千家万户的企业，其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高低直接关系到公众的生活和国民经济。

因此，公用企业也被称为公益企业。

（二）服务渠道的管网性。

公用企业向社会提供的产品或服务一般是通过一定的管网系统来进行的，一般按行政区域来设臵，且有区域网不断向国家网靠拢的趋势。

（三）运行的高投入与规模性。

公用企业主要分布于国民经济和社会发展的基础性行业中，因而其建设、运营通常投资大、周期长、收效慢。

二、公用企业限制竞争行为的现状（一）公用企业限制竞争行为的表现形式１、滥收费用行为。

公用企业具有自然的垄断性，不可能引入竞争机制，这为公用企业利用垄断地位谋取高额垄断利润打下了基础，这类企业提供的产品和服务在价格上虽然受到政府的监督，甚至由政府直接定价，但它们仍会借各种机会，在不受政府价格管制或者政府价格管制不严的领域，设法为自己牟取不正当的经济利益。

如有的电视台在数字电视信号开通之初，以模拟信号的开户费标准来收取数字电视用户的开户费，每户差价达100余元等。

２、格式合同和霸王条款突出。

由于公用企业所提供的产品或服务为社会所必须，且公用企业在很多情况下又是唯一的提供者，因而，在和消费者订立合同时就出现了单向的格式合同，并且出现了许多对企业有益，对消费者的权益造成损害的霸王条款，致使消费者无条件接受。

如电信运营商提供的各种“业务套餐”皆为格式合同，用户无其他选择权。

３、强制交易和捆绑销售行为泛滥。

如电力部门农电改造时向消费者搭售电表，自来水有限公司强制用户购买其提供的水表及水表箱等辅助产品、某石油公司在汽油中搭售清净剂，某盐业公司利用格式合同搭售多品种的食盐，烟草公司搭售高价烟等。

公用企业为了达到限定交易的目的，往往采取强行要求，设臵服务障碍，方式表现有的虽不直接，但违背了消费者的意愿。

（二）公用企业限制竞争行为形成的原因1、从全局性的国家垄断到局部性的行政垄断是形成公用企业限制竞争行为的主要原因。

从产权制度上看，我国大部分公用企业有两种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国有独资经营，不许其他资本进入。

因此，公用企业大多具有政府垄断色彩，是导致公用企业限制竞争行为的主要原因。

2、监督体系不完整，缺乏统一的监督机构，各部门各自为阵，形成一定的部门利益。

如行业行政主管部门以部门规章监管本行业公用企业限制竞争行为不是很有效，主要原因是行业行政主管部门与被监管的公用企业常常有着相同的经济利益，它只注重保护本行业企业的利益，而忽视保护其他企业以及消费者的利益。

3、法律法规滞后、缺乏可操作的专门性立法是公用企业限制竞争行为的又一原因。

我国现行的《反不正当竞争法》、《反垄断法》及相关法规对公用企业限制竞争行为的规定过于原则、抽象，内容涵盖不完整，操作性不强。

三、公用企业限制竞争行为的影响公用企业限制竞争行为严重影响了市场经济的发展：（一）阻碍了市场机制的形成，扰乱了市场竞争秩序，不能提高我国企业的国际竞争力。

1、限制竞争行为妨碍或者排斥竞争，使竞争机制难以发挥，导致市场信号失真，资源配臵不合理，阻碍了市场机制在市场经济中作用的发挥。

2、限制或者垄断经营者由于没有实际上和潜在的竞争者，因而没有竞争的压力和激烈的国际竞争力。

据调查，日前中央企业还没有一个全球知名的品牌，央企有世界品牌才有影响力。

作为央企中占有重要地位的公用企业要想有世界品牌，必须引入竞争机制，充分发挥市场化优势，增强核心竞争力。

（二）损害了消费者的合法权益。

1、公用企业所遵循的规章一般都是由行业行政主管部门制定,而这些规章的制定过程大多没有公开或举行消费者听证，缺乏透明度，所谓的价格听证会也是走走形式，公用企业独掌“信息权”和“定价权”，在信息分享和价格定位上消费者无法与之抗衡；2、我国的公用企业（铁路运输和民航除外）基本上是按行政区域来设臵的，面对公用企业提供的产品和服务，消费者没有选择权。

另外，在消费者的权益受到损害时，由于公用企业居独占地位，利用格式合同限制消费者，造成消费者举证困难，无法获得法律救济。

因此，在很多情况下，消费者应拥有的国际上公认的五项权利——安全权、知情权、选择权、建议权与索赔权在我国的公用企业面前很难实现。

（三）引发腐败，损害了政府形象。

在我国由计划经济向市场经济转变过程中，公用企业限制竞争行为带有很强的行政色彩。

公用企业通过行业垄断和地方保护，限制经营者的市场准入，排斥、限制或者妨碍市场竞争，可以获取超额垄断利润，通过“寻租”使“权力经商”得以实现。

同时，滥用行政权力的行为还为某些政府官员以权谋私和权钱交易提供了温床，在一定程度上引发了腐败，损害了党和政府在人民群众中的公正廉洁的形象。

四、加强对公用企业限制竞争行为监管的对策（一）健全法律法规，限制公用企业限制竞争行为。

1、理顺限制竞争执法体制。

近年来相关法律法规的相继出台，使得限制竞争执法主体越来越多，一些行业通过立法脱离《反不正当竞争法》的调整，而且很多是行业主管部门负责执法，这种现象还有蔓延的趋势。

限制竞争执法主体的多元化，削弱了限制竞争执法的力度，造成执法尺度、标准不一，执法公正性受到影响。

从实际执法情况看，由于限制竞争执法经验、执法力量以及行业利益的原因，一些负有限制竞争监管职权的部门并没有真正开展限制竞争执法，出现权责脱节，监管缺位的问题。

《反垄断法》的及时出台虽然起到统领整个市场反垄断和限制竞争行为全局的作用，符合专门立法的精神，新的三定方案也明确了工商部门作为反垄断执法机构的地位，但是作为基层执法部门对《反垄断法》的应用，一是无权限，根据《反垄断法》及工商总局两个配套规章规定，国务院反垄断执法机构——国家工商总局负责反垄断执法工作，省级工商局经国家工商总局授权可以承担有关反垄断执法工作；二是可操作性不是太强，关于这一点只要看看《反垄断法》实施以来有几个案例就知道了，据我所知，只有一个中国商务部驳回可口可乐并购汇源申请案例，而且目前尚存争议）。

因此，为保证限制执法的统一和效能，既应理顺限制竞争执法体制，相对集中限制竞争执法权，同时也要处理好限制竞争执法机关和行业监管部门的关系。

2、正确区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节关系，对公用企业进行垂直分割，淡化公用企业在限制竞争中的优势地位，促使公用企业在市场竞争中平等、公平、公正参与市场竞争。

再次，处理好行业立法与专门立法的关系。

一方面，针对公用企业各领域的特征，通过修订《反不正当竞争法》《反垄断法》，制定《电信法》、《公路法》，修改完善《电力法》、《铁路法》、《民航法》等行业法规，明确工商部门在公用企业限制竞争行为监管中的职能作用，同时，对市场准入条件、定价、服务质量等作出明确的法律规定，以保护公平竞争秩序。

与此同时，以立法的形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系，实现政企分开，规范工商部门对公用企业市场行为的管理行为，使其有法可法。

另一方面，制定《公用企业法》之类的专门性法律，确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。

（二）构建监管制度与反垄断执法平衡协调的互动体系。

要解决公用企业行政垄断的问题首先是要真正打破公用企业垄断格局，引入竞争机制，减低进入公用企业市场的壁垒，让更多的经营者能参与公用企业市场的竞争。

以满足广大用户和消费者的需求，通过不断提高产品和服务质量，优化企业结构，提高经济效率，增强企业信誉，建立公用企业市场竞争机制，铲除公用企业经济性垄断，采取开放性政策，由多个市场主体经营，使产、销环节分开，由不同企业经营。

其次，构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制，改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状，尽快建立由工商行政管理部门行使职权的反垄断执法机构。

建立一支适应公用企业限制竞争行为监督管理的执法队伍，把市场准入、竞争政策以及普遍服务政策纳入监管范围，加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为，形成现代行业管理制度和反垄断执法的互动体系。

（三）完善监管措施，实现监管法制化和科学化。

1、加强宣传和行政指导，增强公用企业公平竞争的法律意识和平等竞争意识。

在广泛宣传政策法规的基础上，采取先教育，后查处的方式，督促其先行开展自查自纠，自查自纠期间发现并纠正的问题，可视情节和整改情况从轻或免予行政处罚。

东光县工商局通过深入企业调查走访和召开座谈会的形式让公用企业及时了解政策法规，针对群众反映强烈的热点、难点问题和管理的薄弱环节进行建议、提醒、告诫，指导公共服务企业深入开展自查自纠，积极主动整改存在的问题，并建立健全内部管理制度，完善经营规范和服务标准。