韦伯的官僚制理论(1)
第三章 韦伯的“官僚制”理论
任务范围扩大和交往手段的发达推动分工 基础上的集中统一管理。 （经会p294-295）
3
结论： 传统社会向现代社会、传
统组织向现代大型组织的转型， 需要引领现代社会组织发展方 向的科学理论。
4
二、韦伯“官僚制”理论的主要内 容 （一）官僚制的权威基础：法理型权威
1、没有权威不成组织，权威是组织 不可或缺的要素。
8
2、权威等级化。 纵向分层，将职位及权威按等级组织起来， 实行层级节制；上级指挥监督下级，下级报告 请示上级，构成统一有序的运行体系。 3、公私分离，档案管理。 现代行政组织原则实行公私分离，办公机构 与私宅分离，公共财产与私人财产分离，官方 活动与个人生活分离。 一切重要的决定和命令以正式的文件下达， 记录在案，凭文办事，用毕归档，妥善保管。 这有利于下级明确任务、要求和权责，也有利 于上级监控。
经济与社会p296二民主政治需要铲平经济社会差异平等原则要求实施抽象的规则统治拒绝特权和个案处理经会p305三行政管理任务范围扩大任务范围扩大和交往手段的发达推动分工基础上的集中统一管理
第三章 韦伯的“官僚制”理论
法政学院公共管理系 鞠连和
1
一、韦伯“官僚制”理论形成的经济社会条 件
二、韦伯“官僚制”理论的主要内容 三、韦伯“官僚制”理论的中国化与应用
2
一、“官僚制” 理论的经济社会条件
（一）市场经济呼唤科学的行政管理
兼职的传统行政管理，不准确、不统一和 浪费时间，造成管理对象经济上的损失。 （概念与案例，p87；经济与社会p296）
（二）民主政治需要铲平经济社会差异
平等原则要求实施抽象的规则统治，拒绝 “特权”和“个案处理” （经会p305）
韦伯的官僚制理论 (1)
二、韦伯官僚制的理论基础 和主要精神
▪ 1、理性和效率
▪ 韦伯认为一元化的官僚制组织形式，从纯技术的角 度看，是可以获得最高效率的。它是人类行使支配 已知方式中最理性者。
▪ 其中理性是指：（1）重要的是制度、法规和正式 职务，而不是个性；（2）重要的是公事公办而不 是个人关系；（3）重要的是技术专长而不是心血 来潮，一时聪明；（4）重要的是逻辑和预见性， 而不是非理性的感情和不可预计的后果。
▪ 缺乏专业化的行政管理队伍。
2、个人魅力型统治
▪ 即卡里斯马：他被认为天分过人，具有超自 然、非凡的、其他人无法企及的力量或素 质——或被视为神灵差遣的“领袖”。
▪ 古代的预言家、精通医术、法学的智者、狩 猎或战争中的英雄、勇士等被称为个人魅力 型人物。
▪ 权力的基础在于追随者确信他的超凡能力。
5、加深对官僚制主要特征 的认识
▪ （1）职能专门化进行分工； ▪ （2）严格等级层次，金字塔结构，直线式的官僚
制行政范式； ▪ （3）通过规章制度明确责权； ▪ （4）程序； ▪ （5）人际关系非人格化。形式化的不受私人因素
影响的精神，所谓的没有恨意亦无热情。这是理想 的行政人员处理公务的精神。 ▪ （6）以业务能力作为人晋升和报酬的标准。功利 主义，从被支配者福利的角度来看待行政功能。
▪ 行政人员必须秉公办事，价值中立，排除个 人情感和不可预测的感觉因素；
▪ 克服了封建世袭制的个人专断、滥用权力等 弊端，保证了管理的连续性和稳定性，体现 着一种科学、高效和公正的管理模式；
▪ 有利于“人治向法治”的转变。
▪ （4）技术的高效率 ▪ 纯技术优势；专业知识占中心地位；
西方行政学说之五：韦伯的官僚组织理论
六、西方行政学说之五：韦伯的官僚组织理论一、生平与著述1.1864-1920, 德国著名学者，思想家;2.求学: 良好的家教渊源, 海德堡大学\ 柏林大学\ 哥丁根大学, 博士;3.人生经历丰富: 军人\ 教授\ 游历者| 思考者;4.学术研究与著述:研究领域与范围: 社会\ 经济\ 政治;代表性著述: 新教伦理与资本主义精神\ 社会与经济组织理论\ 作为职业的学术\ 作为职业的政治;二.韦伯官僚组织(科层制)思想(一) 核心概念:1. 权力(power): 无视人们的反对, 强使人们服从的能力。
权力与服从(obedience) 相对应;2. 权威(Authority):正当化的统治, 是权力的一种特殊形态, 两个特征: (1) 自愿服从; (2) 存在着一套支持统治的正当性的信仰体系;3. 正当性(Validity): 指人们愿意服从该权威( 统治) 并根据该统治系统的相应命令来行动的可能性, 这种正当性可能出于不同的基础: 传统\ 情感\ 某种价值信念\ 某种成文规定, 等等; 不同的正当性基础，导致了不同类型的正当统治。
(二)权威合法化的方式与组织类型分析1. 超凡权威与神秘化组织( 个人魅力型正当统治)超凡魅力: 来源于别人的崇拜和追随;神秘化组织(chrismatic): 这种组织行使权威的基础是基于统治者个人的人格, 它以对个人的崇拜迷信为基础;统治者个人的人格特征: 超自然/ 超人的力量或品质, 因而具有人格魅力, 如宗教先知, 智者, 战争英雄, 救世主, 政治领袖。
u 两个特征:–反对经济上的考虑(经济上的平均主义)–内在的不稳定性;2.传统权威与传统型组织传统型权威: 基于传统习惯或世袭得来;两种形式: 世袭制与封建制;u特点:–A. 统治者与服从者之间往往存在一些自然的亲缘关系,统治者往往具有某种特定的身份; –B. 与特定的经济组织形态，即自给自足的家庭经济紧密联系;–C. 或多或少带有一定的宗教特性;3. 法定权威与合理化—合法化组织(法理型)法定权威: 由理性和法律规定的权力;合理—合法化组织: 即以理性和法律规定为基础行使权威( 统治) 的组织;u 在该组织中:–权威的基础是组织内部逻辑一致的各种法律规则以及得到法律授权的管理人员所发布的命令,人们对权威的服从是由于依法建立的等级体系,是对组织规则的服从,与领导者个人的品质,能力,学识关系不大.不依赖于与个人有关的身份或属性,是一种非人格的权威统治;–领导者与被领导者关系在法律上地位平等,都受组织规则的约束;（1）何为合理化(rationality, 理性):–因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段:即组织是精心设计的机器,旨在执行某些功能,而机器上的每一个部件都为机器发挥最大功能起着它们各自的作用;（2）何为合法化(legitimacy):–因为此类组织中有着一系列规则和程序,一定时候在组织中担任一定职务的组织成员必须依据相应的规则程序去行使他的权威;u 韦伯称这种类型的组织为”官僚制”(bureaucracy), 又译为”科层制”,u 韦伯认为, 官僚制是一种理想的组织形态, 所谓理想, 并非指”应当”或”合乎需要”, 而是指组织的一种纯粹或标准模式, 一种标准的组织形态;u 官僚制是现代社会中占主导地位的权威制度.4.韦伯对三种类型组织的评价:A. 超凡魅力: 非理性, 过于感情色彩, 过于神秘, 不宜作为现代管理组织的基础;B. 传统权威型: 服从传统, 领导者的作用在于维护过去的传统, 效率最低, 也不宜作为现代管理组织的基础;C. 只有法定权威适合于现代管理组织, 因为它提供了一种”谨慎的公正”:–a. 管理的连续性使管理活动必须有秩序的进行;–b. 以”能”为本的择人方式提供了理性基础;–c. 领导者的权力并非无限,而是受到规则的约束;(三)官僚制(科层组织)及其特征1. 官僚制的含义:u 一种以法理型权威( 统治) 为基础, 具有专业化功能和固定的规章制度, 设科( 部) 分层的现代社会所特有的组织制度或管理形式;2. 官僚制的特征:(1) ( 合理的) 专业分工:–明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规形式严格固定这种分工;(2) 层级节制的权力等级系统:–层层控制的组织结构,在组织内按地位的高低规定成员间的命令与服从关系;(3) 依照规程办事的运作机制:–制定一整套严密的规则程序来规范组织及其成员的行为,以保证整个组织工作的一致性,明确性,不可随心所欲.(理性,稳定性,连续性,可预测性)(4)形式正规的决策文书(档案):–一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达,且记录在案,用毕归档. 以使组织独立于个人之外,也利于明确任务\指令\权责,利于加强控制;(5) 组织管理的非人格化–以法律\法规条例\正式文件来规范组织及其成员的行为,以避免个人情感和好恶等非理性因素影响组织的理性,合法性和客观性.–严格区分公事与私事、公产与私产：:组织成员间是一种对事不对人的公务关系,处理组织事务只考虑合法性,合理性,有效性(正当性),而不考虑私情.(6) 专业培训:–建立适应工作需要的专业技术培训机构,为组织成员提供必要的专业培训,以使其具备或增加处理事务和解决问题的能力,提高服务的数量\质量,提高效率.(7) 合理合法的人事管理制度(工资\升迁\任用)A. 依据工作性质要求和人员本身的资格条件任用人员;B. 根据职位等级系统对人员的职位给予合理安排,使人适其位,充分发挥其功能;C. 由自由契约而承担职务(市场原则);D. 职位设计:每一个职务都有明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识能力经验要求;E. 明确固定的货币工资制度:工资标准依级别,责任大小,年资,地位而定;F. 绩效制:奖惩依工作优劣来定;G. 晋升依工作绩效和资历非关系而定;H. 职位不能转让或继承;I. 职位非私有,不得滥用职权;J. 管理人员在行使其职务时受到严格而系统的纪律约束和控制;3.韦伯所认为的官僚制的优劣–优: 技术效率A. 严密性;B. 合理性;C. 稳定性;D. 普适性;–劣:A. 官僚体系庞大而致行动缓慢, 压抑人的积极性和创造性, 效率低下;B. 官僚主义弊端(bureaucratism);C. 理性主义导致人的本质的异化, 人沦为工具而不再是目的, 即理性主义与人本主义的冲突。
第三章 韦伯的“官僚制”理论
3、依照规程办事的运作机制 在实行官僚制的组织中，管理工作不是随心所欲地进行 的。组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其 成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和 明确性。韦伯认为，这些规则和程序是根据合理合法的 原则制定的，它们具有稳定性，可以保证官僚制组织的 合理性、合法性、稳定性和连续性。具体地说，这些规 则和程序所具有的作用主要体现在以下三个方面：(1)使 组织中的每个部门、单位、个人都具有法定的权责；(2) 规范组织及其成员的行为，使他(它)们依法行使自己的 职权；(3)使那些只有具备法定资格条件的人才能被任用。
1、合理的分工 明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式 严格固定这种分工，是官僚制的重要特征之一。 在实行官僚制的组织中，无论是管理层次还是任务层 次都有一种高度明确的分工，从而实现工作的专业化。 韦伯认为，组织根据分工的要求规定每一职位均有特 定的权责范围，这样不仅将利于组织成员通过训练掌 握专门的技能，更有利于提高组织的工作效率。
第三章 韦伯的“官僚制”理论
教学内容：韦伯官僚制的主要内容。包括：韦 伯的权威结构理论与组织类型分析；官僚制的 内涵及其特征；韦伯对官僚制评价。 教学要求：理解韦伯的权威内涵、类型及其对 组织类型的分析；掌握韦伯对官僚制组织形式 特征的描述及其对官僚制的评价。了解韦伯官 僚制理论的合理性及后人对其批判。
在韦伯那里，合法性体系包括个人魅力、组织 传统或惯例、组织规则章程（法律）。不同的 合法性体系造成命令得以自愿服从的方式称为 合法化方式；而不同的合法化方式构成了不同 权威类型，并以此为基础，决定了不同的统治 及其组织形式。
在人类社会发展过程中，不同的合法性体系形成三种 合法化方式，它们分别是对统治者个人魅力的崇拜和 迷信、对传统和惯例的认同和对内部组织规则的尊重， 由此决定了三种权威：个人魅力型权威、传统型权威 和法理型权威以及三种统治形式：依靠个人魅力而建 立的合法化统治、基于传统背景之上的合法化统治和 借助法律的正当性建立的合法化统治，它们分别被韦 伯概括为个人魅力型统治（“卡里斯马” Charisma型 统治）、传统型统治和法理型统治。以三种统治为基 础，出了三种不同的组织形式：神秘化组织、传统的 组织和合法化——合理化组织。
韦伯官僚制
1、韦伯官僚制理论的基本内容？（1）.“官僚制”是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织的一种特殊形式。
（2）基本特征：职业化——“把他们的职务视为唯一的或主要的职业”。
等级制——官员们“处于固定的职务等级制度之中”、“拥有固定的职务权限”。
规则化——“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向，并制订成章程，同时有权至少要求团体的成员必须尊重它”。
非人格化——行政官员“没有憎恨和激情，因此也没有‘爱’和‘狂热’，处于一般概念的压力下；‘不因人而异’，形式上对‘人人’都一样，也就是说，理想的官员根据其职务，管辖着处于相同实际地位中的每一个有关人员。
”技术化——官员们“根据专业业务资格任命。
通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格”。
公、私分明化——“行政管理班子同行政管理物质和生产物质完全分开的原则是适用的。
同时存在着职务机关（企业）的财富（以及资本）与私人的财富（家庭预算）完全分开的原则，以及职务运作场所（办公室）与住所完全分开的原则”。
2、当前，西方很多学者认为韦伯的思想已经过时，适应不了后工业社会的要求，因而他们提出要突破或摒弃官僚制。
对此，你怎么看？我认为：在现代政治制度里，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。
韦伯理论还具有如下的社会政治意义和学术意义：（一）韦伯理论的社会政治意义随着资本主义的发展，大型组织机构发展迅速，组织合理化问题显得尤其重要。
此时组织需要有稳定，严格、精细、可靠的管理来提供效率。
而韦伯提出的官僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式；此外他强调以知识和技能进行管理的必要，抨击了旧的传统以及阻碍经济发展的政治控制。
这些都为资本主义的进一步发展扫清了障碍。
（二）韦伯理论的学术意义1、韦伯对各种社会组织进行比较研究，提出了一个对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架，三种组织形态的划分有着重要的理论价值。
韦伯的官僚制理论
第三章韦伯的“官僚制”理论1.韦伯的权威结构理论与组织类型分析。
权威------组织正常运行的基础。
韦伯认为有三种合法的权威，由此出现三种不同的组织形式，即：“神秘化组织”、“传统组织”和“合理化-合法化组织”。
其中每一种组织形态都意味着其独特的管理机构或管理体制。
当然，在现实生活中，任何组织都可以是三种组织形态的结合。
“神秘化组织”行使权威的方式是基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础。
这种组织内在的基础并不稳固，常常会出现“人存政举，人亡政息”的现象。
“传统组织”行使命令和权威的基础是先例和惯例。
存在着两种组织形式：“世袭制”和“封建制”。
这种组织类型的权威明显具有世袭性、封建性和绝对性的特点。
“合理化-合法化组织”行使权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。
韦伯把它看作是现代社会中占主导地位的权威制度。
称之为合理化的制度，是因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段；同时，称之为合法化的制度，是因为在此类组织中有着一系列规则和程序，一定的时候在组织中担负一定职务的组织成员则必须依据相应的规则和程序去行使其权威。
韦伯用“官僚制”一词来称呼这种组织，认为只有这种与合理合法权威相适应的组织形式才是“理想的官僚制”。
官僚制含义。
2.韦伯“官僚制”的基本特征。
韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，“官僚制”具有以下基本特征：（1）合理的分工：明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工是官僚制的重要特征之一。
韦伯认为，组织根据分工要求规定每一职位均有特定权责范围，这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专门技能，更有利于提高组织的工作效率。
（2）层级节制的权力体系：官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，其中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是便形成了官僚制组织中层级节制的权力体系。
官僚制理论
传统型：基于人们对一种神圣传统的信仰，统治者 的统治地位也来源于这种传统。 理性型：基于对法律的信仰，法律是通过合法的程
序产生的，能够最大限度地保护人们的权利，因此 应该得到无条件的遵从。现代社会一般都具有法理 型合法性统治的特征。
组织类型分析
神秘化的组织:行使权威的方式是基于领导者
个人的人格； 传统组织:行使命令和权威的基础是先例和惯 例； 合理化-合法化组织：行使权威的基础是组织 内部的各种规则
缺陷:过分强调机械性的正式组织层面而忽略组织 动态面。 目标错置，例如：过分重视法规而使人员僵化。 层级节制削弱上级对下级的影响力。 训练有素的无能。 永业化使人员丧失斗志。 升迁按年资事人员忽略服务对象的利益。 官僚体制是理想的建构故缺实证基础。
אבג-
ד-
官僚制理论产生的时代背景 官僚制理论的主要内容 对官僚制理论的评价 对官僚制理论的认识
理想的官僚制的特征
专业分工 组织内每个单位、职员有固定的职务分配，明确 每一个人的权力和责任。根据严格的分工制度， 所雇用的职员须具熟练的专门技术。 层级体制 组织内职员的地位，依照等级划分。下层对上层 负责，服从上层命令，受上层监督。上级对属下 的指示与监督，不能超过规定职能的范围。 依法办事 法律和规章制度是组织的最高权威，任何组织成 员在任何情况下都要严格遵守。处理事务一切须 按法规所定的条文范围引用，不得渗入个人因素 ，用以维持统一的标准。 非人性化 职员公私分明，从公务中排除爱、恨等各种个人 的感情，尤其是那些非理性的、难以预测的感情 ，是保证公平和效率的前提条件。 量才用人 组织的用人是根据人员的专业技能、资历，不得 任意解雇，升迁按个人的工作成就而定。
5 第五节 韦伯的官僚制组织理论(一)
A．追随者
B．反对者
C．对照物
D．先行者
4.（2015.4官僚制并非自古就有，它的形成有赖于（ ）
A．西方封建主义制度的建立和发展
B．东方封建主义制度的建立和发展
C．西方资本主义制度的建立和发展
D．东方资本主义制度的建立和发展
典型例题
5.（2013.10）韦伯发现官僚制的行政管理只能发生在属于
法理型统治的（ ）
A．理性国家
B．君主国家
C．神权国家
D．封建国家
6.（2009.1）（2015.10）韦伯指出，现代官僚组织的主
体由三部分构成，即行政人员、物资机构和（ ）
A．监督机构
B．执行机构
C．档案机构
D．信息处理机构
典型例题
名词解释： 1、（2013.1）官僚制 答：官僚制就是建立于法理型统治基础上的一种现代社会 所特有的、具有专业化功能以及固定规章制度、设科分层的 组织制度和管理形式，是一种理性地设计出来的，以协调众 多个体活动，从而有效地完成大规模管理工作，实现以组织 目标为功能的合理等级制组织。
典型例题
简答： 1、（2008.1）简述理想类型的官僚行政机构有哪些特征？ 答：1）等级制。 2）专业分工。 3）行政管理档案系统原则。 4）明确的程序、规章和制度。 5）专业培训。 6）采用固定的薪金及按照资历、政绩晋升。
Thank you
谢谢观看
下节预告 第六节 韦伯的官僚制组织理论（二）
二、官僚制组织理论（一）
2.官僚制的概念： 3)韦伯发现官僚制的行政管理职能发生在法理型统治的理性 国家。[单] 4)“官僚制”一词不仅被韦伯用指政府部门，而且用指在所 有当代生活领域，非自愿团体和私人事务以及政府中的一种 “理性”行政统治类型。[填]
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
韦伯的官僚制理论(1)
韦伯的官僚制理论
被誉为“组织理论之父”的德国著名社会学家马克斯·韦伯在20世纪初提出了官僚
制理论。
韦伯认为，组织的合法权威来自三个方面：习俗和惯例；个人魅力；法律合理性。
最合适的法律权威组织形式是官僚主义。
马克斯韦伯提出的“理想的官僚制”理论是公共行政学发展历史中的里程碑。
当前，
研究官僚制理论的缺陷及启示依然是一项具有重大理论与实现意义的课题。
官僚制具有以下基本特征：（1）专业化。
在等级制组织中，工作是基于工作类型的
和目的进行划分的，具有很清楚的职责范围，它科学地划分每一工作单元和强调删除
那些无用的重复工作，以及考虑到职能交叉的必要。
各个成员将接受组织分配的活动任务，并按分工原则专精于自己岗位职责的工作；（2）等级制。
在组织中实行职务等级制和权
力
等级制，整个组织是一个等级制的权力系统，每个人的权力和责任都有明确的定义
规定。
（3）合理合法的人事行政制度。
量才用人，任人惟贤，因事设职，专职专
以及满足工作需要的专业培训机制。
在韦伯的理想型官僚制理论中，“合法性”与“合理性”是两个最基本的概念，一切
关于韦伯官僚理论的研究都需要从这两个概念出发，才能把握其思想的真谛。
“合法性”
概念与“合理性”概念是紧联系在一起的，是一个问题的两个方面。
“合理性”经常用于
一种学理的解释，倾向于技术化、科学化规范化。
而“合法性”则经常用于政治学的解释，倾向于统治的合法性与正当性。
进入21世纪以来，随着新公共管理运动的兴起，官僚制面临着巨大的挑战。
这个理
论有许多不足之处。
过分强调分级管理制度，要求下级绝对服从上级，忽视下级人员的主
动性和积极性，缺乏民主精神；过分强调组织利益和组织效率，难以满足社会个性化发展
要求和多样化的社会需求；忽视宏观协调问题，消除部门主义。
韦伯科层制理论对西方政治学影响深远。
他的关于“合理性”、“合法化”等范畴几
乎已经成为现代政治学的公理。
首先，韦伯建立了对科层制的全新的学理分析模式。
他综
合运用哲学、历史学、社会学、政治学全方位地、动态地讨论这一问题，使得科层理论在
较多的向度上展开，表现出他的这一理论的确呈现了深入厚重而又富于延展性的特点。
其次，韦伯科
等级理论的理论溯源最终指向当代资本主义理性的拷问。
他指出了资本主义历史演进
中的价值扭曲，以及人性在实际操作中的消失。
那么我们应该如何继承和发展呢？首先是公共行政组织系统的开放式变革。
这是增加
系统负熵与实现管理高效的根本途径。
其次是民主监督机制的建设。
再次是观念更新和组
织创新。
总之，官僚制不应是一个消灭了人的管理体制，而首先应当是以人为中心的体制。
以人为中心，就需要突出人的主体性，就需要肯定人的价值以及人的价值观念的作用。
这
样一来，官僚制的客观性和合理性就转换为人的主体性和道德优先性。