关于权力腐败风险的几个问题

关于权力腐败风险的几个问题关于权力腐败风险的几个问题时间：2012-03-12 作者：王淮海唐敦楼江晨丽透过近年来检察机关查处的职务犯罪案件情况，我们可以清晰的发现不论是高官腐败案件，还是企事业单位人员职务犯罪案件都与权力滥用有关。

公共权力的滥用不因为经济发达地区、经济欠发达地区的差异，权力人身份、地位的高低，或者掌管权力的大小都存在严峻的权力腐败风险。

那么，权力腐败是如何发生并演变的？权力运行中哪些矛盾冲突？权力腐败风险如何防范和应对？其中存在的问题是多方面的。

在反腐倡廉建设面临严峻挑战和良好的发展机遇的背景下，理清公共权力配置中内在的矛盾、冲突和权力行使中的外部运行状态，对于深化反腐倡廉建设具有重要的现实意义。

一、权力产生、配置与权力的腐败权力大致可以概括为公权力、私权力两大范畴，权力腐败集中发生在公权力领域。

根据西方古典自然主义法学派的观点，政府的公权力是通过人民权利的“渡让”产生的，权力对于任何政党、社会组织而言都不是与生俱来的。

按照现代民主思想有关“主权在民”的共识，政府的公权力来源于人民的公开授权，社会公众通过民主选举的法定形式将权力授予政府并通过公务员行使，以满足自己的生存、安全和发展等各种需求。

权力最直观的表现形式是一个人对于另一个人的支配，实现权力主体的意志、目标或利益。

当人类社会发展到一定阶段，为了确保各种社会关系具有较为明确的规范性和相对稳定性，出现了国家立法机关、形成以宪法为核心的法律制度，以及代表国家行使权力的行政机关、司法机关，以及各种类型的行政执法机关、派出机构等等。

这种与机关属性、职能和职位相联系的权力就是通常所说的职权，有决策权、决定权、处罚权、许可权等等。

从权力的抽象行为和具体行为分析，权力腐败的滋生、蔓延主要集中在具体行为，表现在职权行使的具体行为层面，也就是利用职权实施职务违法犯罪行为。

权力配置的核心是权力的授予及其连带资源的分配。

宪法是配置国家权力的根本法律制度，同时行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法等相关组织法、部门法也对权力配置起保证作用。

除国家权力配置外，在每个权力体系内部如立法权、行政权和司法权的权力体系内部，还存在次一级、再次一级等众多的权力配置活动和过程，并按照一定的法定程序、法律法规的授权、委托产生的。

透过权力腐败的现象，从权力的异化机理切入，我们可以发现权力腐败、权力腐败风险很大的程度上与权力运行中各类矛盾冲突有较强的关联性。

（一）权力公共性与权力行使人的个体性之间矛盾。

在我国一切权力属于人民，应当用于为人民服务。

这种由宪法明确规定，来源于人民授权的权力，在执行过程中分解到具体的国家机关，并分散地掌握在各个层面的国家工作人员的个体手中。

由此，在权力行使或权力运作中就存在两种可能性，一是严格按照有关的法律法规，正确行使权力，或者用权力履行正当的职责；二是基于权力行使人的个体综合素养，有可能改变权力公共性的性质，将其演变为谋取个体利益的工具。

事实证明只要权力运行的两重性存在，就很难从根本上杜绝权力被乱用、滥用的可能性。

（二）权力法定性与权力行使人任意性之间矛盾。

权力的设定、废止、执行有着严谨的法律规定、法定程序。

但是，在现实的社会生活中，这种“法定性”的原则却存在屡屡被“任意性”的做法突破的情况。

究其原因从客观方面分析，权力的法定性比较抽象、简单，而面对的实施对象和实施环境却复杂、多变。

同时，在权力实施过程中存在机关、机构或部门本身的权力分配、利益调整等，可能出现有利于自身利益的“任意性”的解释和具体操作规范，容易超越权力法定性的束缚。

从主观方面来看，权力行使人自身水平、能力的限制可能出现对法律法规和政策的误解、无用。

同时，权力行使人私利性、功利性的追求，也会出现把权力变成谋取个人利益的工具。

（三）权利人拥有、行使的权力与权力人承担的法定责任之间的矛盾。

权力人在施行权力的过程中，其个体特征已经被权力机关的公共性、公正性所吸收，而权力特别是具体行政行为的公定力必将对行政相对人产生一定的法律后果。

对此，权力人应当对自己过度实施权力行为，即不行使权力或不正当行使权力行为承担相应的法定责任和义务，但是在现实社会中规避、分摊、推卸责任的情况，以虚假的现象隐匿真实情况的做法屡见不鲜。

我们认为，在权力和权力行使中所蕴含的公利性与私利性的冲突中，权力人身份的叠合性和差异性，往往会使少数国家机关工作人员、政府公务人员在公共权力的光环下渐渐地把自己变成了无所不能的“超人”。

他们通过权力的异化可以设定价码买官卖官，并以个人的喜好决定所属官员的荣辱升迁；可以通过掌管国有资产经营权力瞒天过海、豪取巧夺，大肆侵吞、挪用国有资产；可以利用职权以权谋私、权钱交易等等。

近年来检察机关查处的上海市区两级的国有资产管理和经营部门、房地产管理和交易部门、城市规划管理部门多起职务犯罪案件的情况充分证明了这一点。

二、权力腐败风险的类型在对权力实施制约的问题，西方国家通行做法主要通过分权、制衡两个方面展开的。

我国目前处在经济与社会高速发展时期，需要防范和解决权利腐败的问题很多，应对权力腐败风险的现实危害性也十分紧迫。

从行政管理方面的情况分析，社会管理、社会风险控制机制相对滞后，社会组织功能、社会保障机制不够完善，社会阶层结构不够稳定，以及社会结构性紧张带来的社会稳定问题不少。

在经济管理层面比较突出的是利益集团的形成、博弈，特别是经济与商业“精英”结盟的房地产业强势利益集团的“绑架”行为，不仅使市场经济的公正性、公平性受到质疑，而且使得国民经济承担着极大的金融风险。

在行政执法层面反映的问题就更多，重庆市出重拳严厉打击涉及“黑社会”性质案件揭示的深层次问题；本市浦东“10·14”孙中界遭遇“倒钩”执法，在其本人采取“断指”极端行为抗争“清白”后，浦东新区领导在联合调查组新闻发布会上公开认错道歉，并承认在孙中界事件中执法人员使用了不正当的取证手段。

闵行区政府也撤销了“9·8”张晖涉嫌“黑车”运营的行政处罚决定，责成区建交委、区交通执法大队在深刻检查基础上认真整改。

于是关注“黑车”营运，纠正不正当执法的新闻聚焦热点，有了一个较为完满的结局。

权力腐败风险通常表现为权力配置和权力运行过程中，可能产生或带来的背离权力公共性的严重后果。

对于权力腐败风险的概念界定、类型和特点，是理论界、学术界上的一个见仁见智问题。

由于其在社会生活中表现形式的复杂性和运行中射幸性的特征，确实存在难以把握的情况。

在目前的情况下我们认为，可以将权力腐败风险的类型概括为三个方面：（一）权力配置不当的风险。

权力配置不当的风险主要表现为即使经过十分严密地论证，并在此基础上配置岗位权力，仍然难免出现岗位权力配置不当的问题。

权力配置不当的风险的主要根源在于信息的稀缺性；理性的有限性；理论和实际的现实差距，以及体制和管理机制的不稳定性等。

岗位权力配置不当的主要表现是，功能定位不清晰；权责不清；工作不丰富，任务不饱满；岗位不成熟；体制性关系不顺畅等。

（二）岗位权力的溢出风险。

岗位权力的溢出风险是指权力的作用力超出岗位权力的法定范围，以及权利人将权力用于谋取不正当利益。

这种谋取不正当利益的行为可以着力于本部门的利益，如私分国有资产，也可以作用于个人的一己私利，如贪污、受贿、挪用公款等。

岗位权力风险的根源比较复杂，客观上由于体制不合理、不科学，法制不完备、不健全，政治文化生态不良，政府部门利益等。

权力行使人主动或被动地利用溢出渠道而改变权力的功能，几乎所有的权力腐败现象都是权力溢出的表现和结果。

（三）岗位权力的嵌入风险。

岗位权力的嵌入风险是指分子运动导致生物基因变性的过程和现象，这里的嵌入风险是指外部力量对岗位权力的浸染，权力的被追逐、权力在具体实施中出现的权力嬗变、权力异化现象。

这种权力嬗变、权力异化的突出表现是权力被用于个人利益交换。

比如，上海、北京等一线城市的房价越调越高问题。

不能简单的认为地方政府注重政绩，但是确实有个别本市房地管理部门、城市规划部门的人员，包括浦东新区的党员领导干部利用手中的权力与一些非法利益追逐者相互勾结、狼狈为奸，实施擅权、“以权洗钱”等职务违法犯罪行为。

上述三种权利腐败风险类型或直接或间接与岗位权力配置相关，其中第一种风险直接来自权力配置本身，而后两种权力腐败风险具有普遍性。

三、权力腐败风险的防范与应对在我国权力制约机制存在许多薄弱环节，党的十六大以来有关政治体制改革问题被提到一个重要的高度，强调在我国政治体制中探索建立一套结合实际的、行之有效的权力制约和监督机制。

党的十七大基于反腐倡廉建设战略思考，提出了“三个更加注重”的要求，强调要积极拓展源头治理腐败工作领域，下发了《建立健全惩治和预防腐败2008－2012工作工作规划》，为全面推进惩治和预防腐败工作打下了坚实的基础。

党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题决定》指出：党的先进性和党的执政地位不是一劳永逸、一成不变的。

党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，强调坚决反对腐败是全党必须抓好的重大政治任务，在坚决惩治腐败同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败，不断取得反腐败斗争新成效。

对此我们认为，在目前情况下应当着力做好以下几个方面工作，防范和应对严峻的权利腐败风险。

（一）注重廉洁从政教育的针对性。

教育是基础，教育具有较强的倡导、引领、渲染、渗透和评价等功能，但是教育功能的外在性特点需要通过个体的内在因素吸收、转化才能比较好的发挥作用。

近年来各级党政组织按照党中央、中纪委的有关文件要求，围绕党的先进性和执政能力建设，结合反腐倡廉建设形势和任务开展了专题示范教育、法制教育、警示教育、岗位廉政和职业道德教育等等，在加强党的组织建设，党员领导干部的执政能力和党员干部队伍的思想作风建设等方面取得了阶段性成效。

然而，我们应当清醒的看到把教育视为“软任务”，说说重要做起来不重要，讲究教育形式上的规定“动作”，会议套会议，文件来、文件去，认认真真走过场的情况不在少数；教育形式、方法与教育内容的针对性不强，上级出错下面吃药的情况屡见不鲜；教育的覆盖面不全存在盲区、死角，教育的深度不够，未能在被教育者的内心世界产生比较强烈的共鸣等问题长期以来没有很好的予以解决。

要增强廉洁从政学习教育的针对性、有效性，一是党员领导干部要首先在思想上、行动上高度重视廉洁从政教育的重要性和紧迫性，带头学习理解、认真贯彻执行有关的党风廉政建设方面的文件、规定，而不是说一套、做一套，或者不善于自我学习、自我对照、自我提高，擅长数落下级应当如何加强、改进。

二是各级党政组织特别是职能部门要端正学风，吃头相关文件规定的精神实质，熟悉干部队伍的思想动态、履职情况、生活状况，制定的廉洁从政学习教育计划、学习内容既要切合队伍建设的实际情况，又要注重突出重点、学以致用，建立健全体现时代特点，符合社会主义市场经济要求的人生观、价值观，学习践行社会主义核心价值体系。