我国公共服务民营化研究
公共服务民营化的假设、局限及其路径选择-陈松剖析.
公共服务民营化的假设、局限及其路径选择——公共性的回归与重构陈松上海财经大学法律经济学博士研究生，上海200433【内容提要】民营化在舒缓政府财政危机、提升效率、扩大选择权、提高公共服务品质上的功能和作用已经成为共识，但在这些一边倒的认识之下，民营化的假设前提、局限以及公共服务的公共性属性却被遮蔽和忽略，本文从民营化产生背景及其功能动因切入，分析民营化假定在现实条件下的可能与局限，提出了公共服务公共性的回归和重构，通过契约的治理，构建公私伙伴关系，实现民营化的最优价值。
【关键词】公共服务/民营化/假设/公共性自1970年代以来，英美国家纷纷在公共服务供给领域引入市场机制，推行增加市场竞争，弱化政府角色的民营化政策，公共服务事业民营化、社会化成为世界潮流。
①目前，我国政府正探索建立新型的公共服务供给机制，以政府购买公共服务为主要工具，推进政府公共服务的民营化、多元化。
②毫无疑问，通过政府和私有部门角色的重新安排以及它们功能的互补，在公共服务的供给中引入竞争机制，打破政府的垄断地位，构建公共服务新秩序，对提升公共服务质量，推进政府职能转变至关重要，③但是，正如艾略特斯科拉教授所言：“现实中的市场总是被不充分的产品信息、未来事件不确定性和交易双方的机会主义行为限制。
”④因此，对于正在兴起的公共服务民营化改造，需要深刻理解公共服务市场机制的前提假设及其局限性，而非简单的“以利维坦为唯一”或是“以私有化为唯一”⑤。
一、公共服务民营化的兴起——从凯恩斯主义到新自由主义第二次世界大战以后，经济学理论以凯恩斯主义为主流，各国政府普遍采取福利国家体制，国家对于经济发展与社会进步应负担积极主动之角色。
⑥由于凯恩斯经济思想对于政府职能的重新界定，赋予政府更大角色的挥洒空间，使得战后福利国家的政府能够强有力的主导民间社会的发展，积极扩增社会福利的范围与水准。
⑦然而，70年代后，欧美国家财政收支失衡，难以维继负担庞大的福利支出。
公用事业民营化改革研究
、
公 用事 业 民 营化 的 意义
随 着 改 革开 放 的深 入 ，面 对 工业 化 、城 镇 化 进程 中经 济 社 会 发 展对 公用 事 业 的不 断 增 长 的 需 求 ，改 革 公用 事 业 领 域 的 要求 变得 目益 迫切 。
２ ０ 年１ 月以来 ，原建设部及现住建部相继 出台 《 ０２ ２ 关于 加快市政公用行业市场化进程 的意见 》、 《 市政 公用事业特 许经营管理 办法 》等 文件 。党在十六大、十七大后相继 出台 了一些关于 允许 民营资产进入公用事业 的政策。本文试 图对
即 观念 方面 的 问题 、进 入 和 退 出壁 垒 问题 、价 格 瓶 颈 问题 、 竞争 机 制 问题 等 。
的私有化并不能提高城市公用事业 的经济效率。
３政 企 分离 是政 府 管理 体 制 改革 的 关键 ．
在政企分离 的管理体制下，企业才能形成作 为
所 必须 具 有 的经 营 机 制 ；政 府 从 市政 公用 事业 的垄 转 变 为竞 争 性 经 营 的组 织 者 ，提 高 了政 府 管制 的效 瘁
公 用 事 业 民 营 化 改 革进 行 探 讨 ， 以期 对 这 一 领 域 改 革 的深 化
有 所裨 益 。
健 全 听证 会 制 度 。 英 国 在 公用 事 业 领 域 制 定和 ｛ ｆ ＝ ｌ 消 费 者 、企 业 等 各 利 益 集 团 的 政 府 管 制 法 规和 周期 价格 管理 政 策 时 ，都 在 力求 公 开 和 反 复修 改 的原 则 下
Hale Waihona Puke 的市政公用事业在实行政企分离的管理体 制后 ，政肩
接 干预 企 业 的 日常 生 产 经 营 活动 ，企 业 根 据 政 府 颁 发
公用事业民营化的新制度经济学分析——理论困境与反思
为的市场不能解决的外部性问题。 ” 在此基础上 ， 产权制度
与市场机制在某种程度上完成了协调统一 ， 构成 国内外公 用事业民营化改革的重要理论基础之一。
２ 委托代 理理论 之于公 用事业 民营化
南漳县“ 泥水门” 事件再到内蒙古赤峰市水污染事件以及毁 誉参半的“ 宿迁医改” 事件等。这～系列 问题引起了政府和
离 的基础 上 的 ， 府将 公共产 品 的生产 任 务委托 给私 营部 政
门代理执行 ， 以期获得优质高效的公共服务。这种委托代
中图分类号：１ １ ３ 文献标识码： 文章编号：０ ８ ５ ４ （０ ００ — ０ ４ ０ Ｆ２ ． ２ Ａ １ ０ — ９ ７２ １）６ ０ ５ — ３
Ｉ
摘要： 在历史的见证下， 我国公用事业民营４￣ｇ Ｔ显著成果， 目 Ｌ － 但是 前各种问题频现也昭示着民
公用事业被政府垄断经营， 在产权机构安排上 ， 公共产权形 式上为全民共有， 但实际掌握在政府手中， 私有产权无法参 与其 中， 这导致了公用事业 自然垄断的问题。这种排他性 的产权配置屏蔽 了市场竞争 ， 导致公用事业经营的低效
计最优契约、 建立有效的制衡机制和激励机制 ， 进而 氐 代 理成本， 提高代理效率， 更好地满足 自身利益。其基本路径 是： “ 委托人设计契约— 理人根据隋况选择接受（ 代 或拒绝） 契约—代理人提供努力一随机因素决定现状态—委托人根
理关系隐藏在民营化实践中， 并通过合 同外包、 特许经营等
民营化形式体 现出来。
会福利函数没有达到最优。
其 二 ， 产权 的理解 存在偏差 。按 照英 国学者 Ｐ 阿贝 对 ・
３交易费用之于公用事业营化 ．
有关交 易费用的理论最 早可 以追 溯到科斯 的制度经济
经济合作与发展组织国家公共服务民营化研究(上)
逻辑 对于所有 的人类社 会都是适 用的。我们 固然不 家。目前该组织拥有 ３ 个成员 国， 别是澳 大利 亚 、 Ｏ 分 能奢望 完全照搬 别 国的做 法 ， 这并不 妨碍我们 对 奥地 利 、 但 比利时 、 加拿大 、 捷克 共和国 、 丹麦 、 芬兰 、 其他 国家经 验 的学习和 借鉴。为 此 ， 本研究 着 眼于 法 国 、 国 、 德 希腊 、 匈牙利 、 冰岛 、 爱尔兰 、 意大利 、 备受关注 的经 济合作与发展组织 国家关于公共 服务 日本 、 国 、 韩 卢森 堡 、 墨西哥 、 荷兰 、 新西兰 、 挪威 、 的 民营 化的经验 总结和介绍 ， 并力 图在此 基础上 发 波 兰 、 葡萄牙 、 斯洛伐克 共和 国、 西班 牙 、 瑞典 、 瑞
及时、 足额且 契合市 民偏好 的公共 服务 的供 给就成 济发展 ，以及推进 世界 贸易 的增 长。经合 组织 为各 了当前社会治 理面临 的一大挑 战。这个问题 既是政 国政府 提供 了一个 场所 ， 使它们可 以交流政 策经验 ，
府施 政应解决 的紧迫 问题 ， 也是理论 界面临 的重要 寻求共 有 问题 的答 案 ， 确认 良好运作 ， 协调 国 内 并
研究课题 。
国际政 策。在这个 场所 里 ， 平行 施压往 往可 以有 力 人类 社会 虽然 在 自然 、 史 、 化及制 度 等方 地促 进政策优化 ， 历 文 推动 “ 软性法律” 即非约束性合约 ， 面千差 万别 ， 而满足公众对 公共服务 的需求 是任 的实施 ， 然 如经合组 织 的 《 国企业指导准则 》 间或 跨 ，
何社会 运作 的重要 内容 ， 解决 民生 问题 等是所有 政 地促 成正式 合约或协议 。 府都 必须面 临的共性 问题。不同 国家在处理这 些问 Ｏ Ｄ是 由观点 相近 的 国家组 成 的俱乐 部。本 ＥＣ 题时有 不 同的做法和政策 ， 但是 一些普遍 的价值 和 质 上 ， 员 国仅 限于实施 市场经济 和多元 民主的国 成
经济合作与发展组织国家公共服务民营化研究(下)
详见 图 ｌ 。 公共 服务 的实际 的生产 过程 转到 私 营部 门 （ ｒ ａｅ 大致状况 ， ｐｉ ｔ ｖ 根据计 算 ， 国是在公 共服 务 民营化 的过 程 中 英 ｓｃｏ ） ｅｔｒ 进行 。 委托授权 的“ 治理工具” ｔｏｓ ｆ ｏ ｅ— （ｏ ｌｏ ｇ ｖ ｒ
兰州大学 掌报 （ 会科掌版 ） ３ 卷 第 ６ ２ｏ 年 １ 月 社 第 ７ ￣／ｏ９ １ Ｊｕｎｌ ｆ ａｚｏ ｎｖｒｉ Ｓ ｃ ｌ ｃ ｎｅ） ｏ．７ Ｎ ．／ ｏｅ ｅ， ０９ ｏ ｒａｏ ｎｈｕＵ ｉｅｓ ｙ（ｏｉ ｉ ｃｓ Ｖ １ ｏ ６Ｎ ｖｍｂｒ２０ Ｌ ｔ ａＳ ｅ ３
ｃ ｍｐ ｔ ｉｅ ｔ 公 共 服 务 民 营 化 的 途 径 种 类 繁 多 ，Ｏ Ｃ Ｅ Ｄ成 形式 越 来越 多 的人 称之 为竞 争性 采 购 （ ｏ ｅｉｖ ｏ ｒｉｇ 。合 员 国公 共 服 务 民营化 的机 制基 本 上 可 以分 为三 大 ｓｕｃｎ ） 同外包 的主要 目的是 通过 向公共 服务 类： 委托授权 （ ｅｅａｉｎ） 撤 资 （ ｉｅｔ ｎ ） ｄｌ ｔ ｇ ｏ 、 ｄｖｓｍｅ ｔ 和替 的供 给过程 中引入竞 争机 制而增进 公共 服务供 给的 代 （ ｉ ｌｃｍｅ ｔ 等 。每一类 下面 又可 以细分 为 多 效 率 。 ｄｓ ａｅ ｎ ） ｐ 种具 体 的 民营化 方式 ［。下 面 我们 将结 合 实际 的经 １ ］ 尽 管 ＯＥ Ｄ国 家 采用 合 同 外 包 的 形 式 进 行 公 Ｃ 验数据分 析每一种机制 在 Ｏ Ｃ Ｅ Ｄ国家公共 服务 民营 共 服务 供 给 的具 体 数 据 很 难 获 得 ，但 不 容 否 认 的 是 ，这 种 形 式 在 ０ Ｄ成 员 国 中被 越 来 越 广 泛 地 ＥＣ 化过程 中的使 用情况。
我国城市公共服务民营化发展的现状及有效路径
我国城市公共服务民营化发展的现状及有效路径引言城市公共服务是指由政府提供给公民的基本社会服务，如教育、医疗、交通、环境等。
近年来，随着我国经济的发展和城市化进程的加快，城市公共服务民营化的话题引起了广泛的关注。
本文将讨论我国城市公共服务民营化发展的现状，并提出有效的发展路径。
当前现状1.政府主导：我国城市公共服务民营化发展起步较晚，目前仍以政府主导为主。
政府负责策划、组织和监管公共服务的提供。
2.民营参与增多：随着市场化改革的深入，越来越多的民营企业开始参与城市公共服务领域。
特别是在教育、医疗和养老等领域，民营企业的参与逐渐增加。
3.市场竞争不充分：由于行业准入门槛较高、监管不力和市场垄断等原因，目前我国城市公共服务领域的市场竞争还不够充分。
4.服务质量不稳定：部分民营企业在参与城市公共服务领域时，由于缺乏经验和资源，其服务质量难以保证，给公民带来一定的风险。
有效路径为了推动我国城市公共服务民营化的有效发展，以下是一些值得探索的路径：1. 强化政府监管政府作为公共服务的主要责任方，应该加强对民营企业的监管，确保其按照规定提供服务，同时严厉打击服务质量不达标、价格欺诈等违法行为。
2. 改革行业准入制度为了促进市场竞争的充分发挥，应该逐步改革行业准入制度，降低准入门槛，引入更多的民营企业参与。
同时，加强行业监管，打造公平竞争的市场环境。
3. 鼓励社会资本投入政府应该制定鼓励政策，吸引更多的社会资本投入城市公共服务领域。
可以通过税收优惠、土地优惠等方式，引导社会资本投资公共服务项目。
4. 加强民营企业能力建设政府应该加大对民营企业的支持力度，通过提供培训、咨询和财务支持等措施，帮助民营企业提升管理能力和服务质量。
5. 引进国际经验可以借鉴国际上的成功经验，学习他国在城市公共服务民营化方面的做法。
通过与国际组织、学术机构的合作，共同探索适合我国的发展路径。
结论我国城市公共服务民营化的发展，既面临挑战，也蕴藏着巨大的潜力。
关于公用事业民营化问题)
一、关于公用事业民营化问题城市公用事业包括城市供水、供热、供气、通讯、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面。
长期以来,我国公用事业运营的基本模式是政府投资建设,财政补贴运营,国有企业垄断经营。
由于这种经营模式缺乏竞争机制,导致公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重、服务意识淡漠等等一系列的弊端。
近年来,全国各地纷纷开始了公用事业的市场化改革,其主要内容和基本趋势是,(1)民营化,即从国有企业垄断经营向民营化转变,这是目前公用事业市场化的最基本内容;(2)投资主体多元化,即从单一的政府财政投资向吸收民营资本、国外资本转变;(3)竞争化,即由自然垄断性向竞争性转变;(4)经营化,即在公用事业的公益性基础上向经营性拓展,由事业逐渐向产业转变。
任何改革都具有一定的成本。
对私营企业来说,参与公用事业具有一定的风险,如政府是否守信、投资能否回报等。
这些风险无疑将影响私人利益。
对于公共管理主体来说,需要思考的一个重要问题是,公用事业市场化是否也存在一些损害公共利益的公共性风险呢?我们认为,公用事业的市场化虽然是国际潮流,但公用事业的存在的基本原因,正是基于公共物品消费的非排他性和非竞争性等特性,“这些特性暗示了市场价格机制面临的困境。
”也就是说,公用事业是属于市场机制不能发挥作用或发挥作用不好的“市场失灵”领域。
因此,公用事业市场化的逻辑与公用事业的“公用”属性之间必然存在一定的矛盾。
这种矛盾性使公用事业市场化不可避免地存在一些可能的损害公共利益的公共性风险。
基于公用事业在社会经济生活中的重要性,这些潜在公共风险的后果将可能十分严重。
因此,如何防范和控制这些风险,是正确推进中国公用事业市场化改革过程当中的一个具有重要实践价值的理论问题。
二、动态分析:公用事业民营化的方向及模式在我国现行的法规、规章中,对公用事业及其范围有着不同的界定。
例如,在1993年国家工商行政管理局颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中所称的公用事业,包括“供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输”等行业。
我国公用事业民营化过程中的政府规制及完善
52006.12我国公用事业民营化过程中的政府规制及完善□李荣杨娟娟（中南财经政法大学公共管理学院湖北武汉430064）摘要我国公用事业民营化存在的诸多问题都与规制体系密切相关，正是由于政府落后的规制理念和“政企同盟”的规制体系、规制实践阻碍了公用事业民营化中真正的市场竞争机制的建立。
要使公用事业民营化发挥作用，就必须改革现行的政府规制体制，放松规制以及重新规制。
关键词公用事业民营化政府规制中图分类号：D63文献标码：A文章编号：1009-0592(2006)12-150-02一、我国公用事业民营化过程中的政府规制在我国，所谓公用事业民营化，就是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。
对于公用事业，民营化改革还伴随着政府有效规制体系的建立和完善。
中国公用事业民营化是在政府对公用事业的原有规制不适应市场经济环境，而新的规制体系尚未建立的前提下进行的。
因此，对于中国这样处于经济转型的国家，公用事业的民营化过程中，必然面对一个重要的问题，即政府的规制问题。
由于公用事业所具有的公益性、自然垄断性、区域性等特征，公用事业民营化不是简单地将其推向市场，而是要在民营化的同时，放松或取消与计划经济相对应的旧规制，建立和改善与市场经济相适应的新规制。
本质上，这是一个取消规制与强化规制并行、规制体系重建的过程。
公用事业民营化并不意味着不需要政府规制，而是要根据公用事业的自然垄断特性，调整政府规制的范围和内容。
并且,政府规制框架的确立应该尽可能先于公用事业民营化的实践。
二、我国公用事业规制体系分析公用事业由于其自身性质，一般都需要政府对其进行治理。
我国对公用事业实行的是由政府直接投资、垄断经营的政府规制体系。
其主要特征是：企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，不存在什么经营风险，即实行政企高度合一的规制体系。
我国现行的规制措施主要有两种：一是价格规制，主要针对自然垄断领域，方式主要有法定价格、地方政府定价、行业指导等。
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学位论文《我国公共服务民营化研究》指导教师姓名汪海粟教授申请学位级别专业名称论文提交日期论文答辩时间学位授予单位和日期答辩委员会主席评阅人中文摘要在建立市场经济体制过程中，绝大部分应该由市场机制来调节或配置的资源应该交由市场来调节或配置，这在目前大多数人的观念中己经不成为问题，可是公共服务究竟应该由谁来经营则是一个两难的问题。
在我国自来水、燃气、治污、公交等城市公共服务长期以来一直是由政府投资建设、财政补贴运营，国有企业一统天下，它一度被视为“市场经济边疆”。
但是多年的中外实践表明，政府直接经营公共服务这种模式不仅没有达到预期的高质高效，相反劣质低效、长期亏损却成为长期困扰人们的挥之不去的头疼问题。
尽管从上世纪九十年代以来，我国政府对公共服务的传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴，实行以成本为基础的定价制度等。
但是，从总体上看，公共服务二十年来的改革只是对原有体制的修修补补，没有根本性的变化，在加之随着我国国民经济的高速发展，人民生活水平的不断提高，公共服务水平的高低已经成为制约经济发展的瓶颈和困扰人民生活的重要因素，因此必须不断加大发展力度，但是如果仅靠国家投资，财政拨款只是杯水车薪，由政府垄断公共服务的管理、营运模式己无法满足日益增大的社会需求，“公用服务民营化”正成为世界各国普遍的发展趋势，公共服务需要竞争已经是不争的事实。
基于此现状，本文对我国公共服务民营化进行了理论探索。
全文共分四个部分：第一部分是概念和理论基础，介绍公共服务和民营化的涵义，公共服务是指为社会公众提供的公共物品和服务，是现代政府的一项重要职能，具有公共性、自然垄断性等主要特性。
所谓民营化,也有人称私有化,最早由德鲁克于1969年所著《断裂的年代》一书所提出。
但是,关于民营化的定义,国内外的相关文献分别有不同的诠释,定义范围的广狭也大相径庭。
从广义上讲,民营化可以界定为更多地依赖民间机构,更少地依赖政府来满足公众的需求。
它是在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用,增加社会其他机构作用的行动。
公共服务民营化的理论基础有新公共管理理论和公共选择理论等。
第二部分介绍了公共服务民营化的具体形式和国外的一些民营化实践。
公共服务民营化的具体形式有合同承包、补助、凭单、特许经营、志愿或市场安排等，国外的实践经验是我国在进行公共服务民营化过程中要借鉴的经验和教训。
第三部分对我国公共服务民营化在实践过程中的问题展开分析。
第四部分首先提出了发展我国公共服务民营化的对策，并就我国公共服务民营化发展方向进行了界定，主要提出了四个发展方向。
关键词：公共服务民营化政府AbstractIt has been agreed that allocation of resource must be done by market in market-oriented economy , but provision of public service has been a dilemma . Public service has been provided by government for many years in China , it has been seen as “the marginal of market-oriented economy”. But the fact of all over the world shows that public services provided by the government are poor and uneffective rather than nice and effective , many enterprises owned by government are running under deficit .Although our government has been reforming the sysetem of public service such as cancellation of financial subsidy for many years ,in general the reforming of public service has not changed the tranditiaonal system . With rapid economic development of our country and improving of people’s lives , public service has been the important fact which has been the bottle-neck of restricting the economical development and influence the life of people, so we must develop the public service .but on the one hand the subsidy and allocation of finance is too little for the development of public service ,on the other hand it can not meet the increasingly social demand that public service are provided only by government . “privatization of public service ”has been agreed as the development trend in the world .We must develop the competition’s function in the public service .The text is mainly constituted by four parts : the first is the concept and theoretical bases, it introduces the meanings of public service and privatization . Public service means the public goods and service provided to the public , it is a important function of government . Public service has the characteristics of publicity and natural monopoly and so on . On the annotation of privatization ,different relevant literatures have different explanations. In general , privatization can be seen as the idea that more non-governmental institution should be introduced to provide public service, on the contrary less government should not be introduced to do it .The second introduces the concrete forms of privatization of public service as well as trials in the world .The concrete forms of privatization of public service has constract、subsidy、 voucher 、franchise 、volunteer or service market arrangment and so on.Foreign practical experience can be thought as the experience and lesson which we must draw the lessons from in the privatization of public service . The third puts forward some rational suggestion basing on the analysis of problem found in the privatization of public service in our country .The last part explores the trend that privatization of public service develops in the future . In the part four trend have been put forward.Key word: public service privatization government我国公共服务民营化研究一、公共服务民营化的内涵及理论基础（一）公共服务和民营化的涵义1、公共服务的涵义公共服务有着其特定含义，它是指政府、非政府公共组织、非公共组织为社会公众提供的、基本的、非盈利性的服务。
其内涵包括：公共服务是大众化的服务，公共服务以某地区为单位，向该地区所有居民普遍提供服务，而不针对特定人群；公共服务是基本服务，内容非常丰富，人们日常生活所需的水、电、气、交通、通讯、文化、教育、医疗、娱乐等都离不开公共服务；公共服务是非盈利性服务，为保证人们能够持续性地消费公共产品，公共服务必须保持低价位；公共服务业与一般企业和服务业不同：第一、资金投入量大，从事公共服务业，要有大量的资金投入，公共服务的资本投入量相当大，个人或企业难以承受；第二、经济回报率低，由于公共服务是种低价位的服务，因此经济回报率较低，而人们向某领域投入资金一般是为了获得较高的经济回报；第三、社会效益居首位，公共服务业往往追求的不是经济效益而是社会效益。
2、民营化的涵义二十世纪七八十年代，西方的社会舆论要求私人部门的大企业分散化，右翼政党和自由主义经济学家利用这一舆论，要求公共部门的国有企业非国有化，即通过各种途径将国有企业的所有权、控制权和收益权从公共部门转移给私人部门。
这实际上就是私有化的过程。