行政公益诉讼问题研究

行政公益诉讼问题研究作者：潘东来源：《法制与经济·中旬刊》2013年第09期[摘要]行政的本质属性是公共性，这种特性决定了一切行政活动应当依法进行并以促进和维护公共利益为己任。

如果行政权背离这一目标，必须运用包括诉讼在内的手段予以救济。

检察机关作为专门的法律监督机关，是公共利益的代言人。

为了普遍的公共利益而维护法律，由检察机关提起行政公益诉讼具有理论和现实意义上的必要性、可行性。

[关键词]检察机关；行政公益诉讼在国家的权力体系中，行政和司法“以不同的方式遵守法律。

在法律限定的范围内，司法所实现的是争议中的法律，行政实现的则是公共利益，行政的路标是国家至上原则。

”因此，加强对行政权力的法律监督，制约行政权力的滥用，保护公民、法人和其他组织的合法权益是极为必要的。

一、检察机关提起行政公益诉讼的法理基础（一）检察机关提起行政公益诉讼是其法律监督性质和地位决定的检察机关在国家宪政体制下是专门的法律监督机关，负有保障法律的统一实施、维护法律的权威与尊严的神圣职责。

检察机关只对法律负责，是法律的守护神，以维护国家和社会公益、追求公平和正义为己任，法律是检察机关工作的唯一依据和衡量标准。

法律是人民意志和利益的集中体现。

如何保障立法部门制定的法律规范在全社会范围普遍执行、遵守，如何保护广大人民群众的合法权益不受行政机关行政权的非法侵害，是当前我国建设社会主义法治国家亟待解决的问题。

加强检察机关的法律监督职能对解决上述问题无疑具有重要意义。

人民检察院的法律监督对象，不仅仅限于刑事法律，还包括行政法律以及其它法律。

据统计，我国80%的法律规范均是由行政机关执行，政府是主要的执法机关。

检察机关有权而且必须监督并且制约政府执法守法，防范政府行为脱离公共利益的目标。

（二）检察机关提起行政公益诉讼是监督、维护行政机关依法行政的需要检察机关对行政的法律监督，并不局限于行政诉讼中对法院的审判监督，还在于对政府行政活动的监督。

从目前的实际情况来看，检察机关对行政机关依法行政的监督是法治建设中较为薄弱的环节。

依法行政是世界各国公认的行政活动所遵循的基本原则，“无法律即无行政”，行政机关作为执法者必须在法律设定的范围内活动。

否则，行政机关作为执法者违法，就会使民众质疑甚至蔑视法律。

“政府官员越轨与其它形式的越轨之间的主要判别是政府官员担负立法和执法职责，拥有完成这些任务的合法权力。

这些合法地拥有权力者若非法使用权力，就构成对社会的一种独特威胁。

”因此，加强行政权力行使的合法性监督，检察机关除了现有消极、被动的行政审判监督权，还必须赋之以积极、主动的行政诉讼起诉权即行政公诉权，对涉及国家公共利益的违法行政行为启动司法审查程序，进至强化行政机关及其工作人员的法律意识、增强依法行政观念，推进行政法治建设的发展。

（三）检察机关提起行政公益诉讼是对行政法治领域内公共利益进行公力救济的必然选择社会主义市场经济是市场自主调节和政府宏观调控相结合的经济体制，政府在市场经济下的职能与公共需求相关，掌握大量的公共资源并为社会提供公共产品，出于经济上的动机或其他考虑，政府官员或者一些政府部门有可能违背法律的初衷以权谋私、权力寻租，而且必然因缺乏监督而成为现实。

而现有的行政诉讼是典型的权利之诉，即只有行政相对人的法定权利受到直接影响时才能提起行政诉讼。

公民不能纯粹为了公共利益或国家利益而提起行政诉讼。

检察机关是国家公共利益的喉舌，提起行政公益诉讼可以说是实现《行政诉讼法》第10条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”的当然之义。

二、检察机关公益行政监督中的缺陷分析（一）检察机关公益行政监督的立法模糊性和滞后性我国宪法和法律仅仅笼统规定检察机关的法律监督地位，至于其监督的具体对象、范围、监督程序、监督权限、法律责任尚无明确规定。

人民检察院名为“法律监督机关”，但其真正发挥作用的却局限于刑事诉讼领域，在行政法律监督方面仅在于对法院判决的事后监督。

然而，行政权运行过程中更多的是违法行政，触犯刑法构成行政职务犯罪的只是其中一小部分；从监督行政和救济权利的角度讲，纠正违法行政行为应当贯穿于行政行为的全过程。

（二）检察工作行政化、地方化趋势致使检察监督不力我国实行“议行合一”政治体制，以人大为核心的“一府两院”政权结构，检察院、法院和同级政府之间是权力分离、制衡的关系。

而且，宪法和检察院组织法均明确规定“人民检察院依照法律独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和任何个人干涉”。

但实际上，检察权独立行使仍难以实现。

（三）检察机关对行政诉讼监督方式的滞后性、单一性影响了检察监督权能充分发挥现行行政诉讼检察监督是“事后监督”，只能在行政裁判已经生效并发现确有错误才能进行抗诉监督。

即使行政审判活动过程中存在被告行政机关为与原告息诉而出卖公共利益、违反程序法的行为，如果没有实体判决错误，便不能有效抗诉。

显然，这种滞后的、单一的监督方式，决定了检察院不能拓宽渠道对审判活动进行及时、全面的监督，影响了检察监督权能的充分发挥。

三、检察机关提起行政公益诉讼的可行性研究世界上两大法系对公共利益的救济普遍采用检察介入机制。

尽管大陆法系和英美法系国家对检察制度的安排、设置、管理等大相径庭，但是两大法系中的代表性国家，诸如法国、德国、日本、英国、美国、加拿大等，检察官是国家和公共利益的正式代表，普遍实行由检察官直接提起或参与涉及到国家和社会公益的行政诉讼和司法审查方式。

例如在美国，行政诉讼是基于行政法的公法关系，“公法关系的目的不在于保护个别公民的权利，而在于促进公共利益”。

因此，“法院在公法关系中决定当事人的起诉资格时，一方面考虑到私人利益，另一方面也考虑到公共利益。

”正是因为对公共利益的考虑，美国对政府行为提起司法审查的原告资格经历了“法律损害标准”到“双重损害标准”再到“事实不利影响标准”的演变。

四“事实不利影响标准”使得权利、利益受行政行为直接或间接影响的行政相对人甚至“任何人”都可以作为原告提请法院审查政府的法律行为，政府履行公共利益的行为时刻置于社会各界和司法审查的监督之下。

大陆法系的另一个代表性国家德国在行政法院内设检察官，负责对政府的违法行为向法院起诉。

德国还在联邦行政法院建立了行政诉讼的公益代表人制度，联邦最高检察官作为联邦公共利益代表人，州高等检察官和地方检察官分别是州和地方公共利益代表人。

公益代表人捍卫公共利益，有权参加各级行政法院的行政诉讼。

检察机关提起行政公益诉讼具有现实决定性。

鉴于当前我国尚无严格的完全独立于政府之外的公共利益团体，借鉴西方的公益代表人制度，由独立于行政机关的另一国家机关——人民检察院代表公共利益，对政府侵害公共利益的违法行政行为提起行政公益诉讼顺理成章。

2003年8月27日审议通过的《行政许可法》严格规定了中央以及地方各级行政机关行政许可的设定权限、许可的设定范围、许可实施的法定程序、许可权力的责任制约机制，为消除地方和部门法制分割，构建和完善我国有限权力的、法制统一的责任政府、法治政府提供了重要的法律支持。

四、检察机关提起行政公益诉讼的特殊规则（一）检察机关提起行政诉讼的范围是特定的，原则上是公益行政案件主要限于以下案件：第一类是具体违法行政行为损害国家和社会公共利益，如造成重大环境污染、国有资产流失，有权行政机关怠于监管或监管不力的情形。

第二类是大面积损害公民个人利益，造成严重社会后果，而行政相对人不敢起诉或无力起诉的。

这种行政案件因为牵涉面广、社会影响大，看似与公共利益无关，但损害政府形象和公信度，属于实质上的公害。

第三类是行政机关不作为损害公共利益的情形。

现代社会在转型时期，各种矛盾和问题纷繁复杂，政府负有维护饮食卫生、交通安全、公共安全的基本职责。

尤其是一些突发性灾难（如“非典”等传染病流行、恐怖袭击），需要政府积极、主动地采取措施化解矛盾、解决问题。

准许检察机关公益诉讼，督促政府勤政高效。

第四类是对各级政府及其内设机构、部门发布的决定、命令等抽象行政行为（行政法规、行政规章因受《立法法》监督而除外）违法的情形。

这类抽象行政行为缺乏程序制约和法制监督，其与上级法律规范相抵触、冲突的问题屡见不鲜，不论其有无行政相对人，本质都是对法制的破坏。

（二）关于级别管辖关于级别管辖方面，几乎所有的行政公益诉讼案件都是重大的，特别是对抽象行政行为提起的诉讼，由于其制发主体的级别高，涉及面广、社会影响大，因此由中级人民法院作为第一审法院比较合适，审判质量有保障，并有利于增强行政公益诉讼的公信度，发挥广泛的示警作用。

（三）关于举证责任现行《行政诉讼法》采用“被告行政机关对其具体行政行为的合法性负举证责任为原则，原告举证为例外”的模式，理由是原告的举证能力有限。

但行政公益诉讼应有所不同，原告是检察机关，在举证能力、水平、技术等方面基本上与行政机关实力相当，而且检察机关熟知国家法律，在调查取证、举证质证方面都有较高水准。

因此，行政公益诉讼应当实行“谁主张、谁举证”的原则，以示公平。

如果说，《行政诉讼法》的颁布，确立行政相对人的自诉制度是社会主义民主法治的一个里程碑，那么创设由检察机关提起行政公益诉讼的行政公诉制度，将是我国法治建设的又一次飞跃。

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