南通城市发展规划战略

南通城市发展规划战略2003-10-30[摘要]在评析历次城市发展规划的基础上，提出新一轮城市总体规划的调整建议和南通城市空间发展策略。

[关键词]城市空间形态；规划调整；南通市一对南通历次城市规划的总体评析1.有关近代张謇对南通城市发展规划实践的评价1895年张謇在南通兴办实业，新辟了唐闸工业区、天生港港口区和狼山风景区，同时在旧城区南部开商场、办学校、建博物馆、修道路等，改变了老城过去“以中轴线为对称的方形城廓、十字长街的城市形态格局”。

由此，南通形成了以老城区为政治、金融、商业、文化中心，唐闸镇、天生港和狼山镇环绕的“一城三镇”的城镇组团体系。

城镇之间以河道及公路相联，在城市功能发挥上成为一个整体。

张謇这种朴素的田园城市模式的规划实践在当时的历史条件下，可能出于以下考虑：其一，唐闸地区有丰富的棉花原料和从事土布生产的熟练工人，在交通方式为水运和步行的年代就近于原料和劳动力市场布局纺织企业是比较合理的；其二，位于通扬运河畔的唐闸地区，是历史上海盐集散中转码头，水运条件较为优越；其三，张謇在南通兴办实业的指导思想是“实业救国、地方自治”，通过兴办实业来获取教育经费，以唤起民众救国救家；其四，避免在旧城大兴土木办工业，可以保护南通古城风貌和居住环境。

从他的故居选址及周边环境建设可窥见张謇的传统风水意识以及与现代环境意识的交融。

我国著名的两院院士吴良镛先生在提及“中国近代第一城”——南通时认为：“张謇发展南通的思想不只是基于城市观念，还是集城、镇、乡地区整体共同发展的观念，是谋求城乡关系、工农商关系协调发展并带有区域发展的思想。

拟议中的通、泰、盐经济区，比今天苏锡常经济区要早半个世纪。

在张謇思想的影响下，当时周边地区如皋县沙元炳、金沙镇孙儆、盐城县凌钟智，都致力于振兴本地实业，筹建学校，起到了建设南通卫星城镇的作用”。

但从另一角度来看，张謇的规划实践过早地分散了城市功能，给南通城市空间发展带来了诸多负面影响，主要表现在弱化了中心城市的集聚作用；增加了城市基础设施建设的难度；影响了城市经济实力总体水平的提升；影响到长江岸线港口资源的开发利用及各组团之间的相互联系度等。

虽然张謇的这种城市规划实践可与霍华德(E. Howard，1898年)在《Tomorrow：A Peaceful Path to Real Reform》中提出的“田园城市模式”的思想相比拟，但两者是基于完全不同的历史发展背景。

英国城市规划学者霍华德建议围绕大城市建立分散、独立、自足的田园城市以解决大城市发展的矛盾，以达到高度的城市生活和清静的乡村生活的有机结合，强调把城市和区域作为整体。

而当时南通城区规模很小，社会经济状况亦十分落后，陆路交通也很不便，在城市经济集聚尚不充分的条件下，张謇就把城市的诸多功能分散，将3个不同的功能组团布局在城外9公里处，这种城市空间结构形态不符合国际城市发展的一般规律。

2.1949年—1978年的南通总体上是建设生产型的城市从1949年12月拟定《南通市(五年)建设计划》开始，先后修改编制了《南通市城市建设规划草图》(1952)、《南通市城市布局的初步方案》(1956)、《南通市城市规划(草案)》(1958)、《南通市初步规划》 (1960)、《南通市城市建设发展规划草案(初稿)》(1965)等城市发展规划方案。

由此对城市进行过多次功能分区：1952年南通市区划分为工业区、仓库区、文化区、工人住宅区、风景区、蔬菜果园区、农作物区、特种作物区等，其中工业区主要沿港闸河呈带状分布，沿通扬运河两岸布置仓库区；1958年城市工业区分为三大片，一是唐闸和天生港重工业区，二是旧城区及东南工业区，三是城东北以秦灶为中心的粮棉加工工业区；1960年为落实国家城市规划工作会议精神，南通市重新编制了城市初步规划，首次确定了城市的性质是以发展轻、化、纺工业为主体并相应地发展为农业服务的机械工业，同时对城市人口发展规模和城市用地规模也作了近远期规划，确定了姚港以东地区为化学工业区、唐闸和八厂街为轻纺工业区、老任港为机械工业区。

综上所述：该阶段城市规划的指导思想主要是建设生产型城市。

受前苏联城市规划理论思想的影响，各种规划方案主要侧重于城市工业区和生活区的布局，规划目标与实际经济发展水平不相符合，在实施过程中并不能按计划完成。

加之“文化大革命”极左路线的干扰破坏，使城市建设管理失控，不讲功能的分区，不顾整体的布局，带来了诸多问题：如生活配套设施严重不足、城市工业污染严重、园林绿地被侵占、文物古迹遭破坏等，增加了城市改造和建设的难度。

从首次确定的城市性质为轻、化、纺工业城市来看，说明当时还没有认识到港口对南通城市发展的重要作用，以至港口资源开发利用的滞后阻碍了城市经济的发展。

3.80年代南通城市总体规划的制定与实施1981年经省政府批准实施的《南通市总体规划》，是一部最早通过省内审批的按法律程序编制的城市总体规划。

其有明确的指导思想：坚持国家城市发展方针，在一城三镇的空间形态基础上，全面规划、合理布局，逐步把南通建成一个独具特色的优美城市；确立的城市性质是“以轻纺为主的工业城市和有较好发展前景的港口城市”。

南通城市空间形态按“一城三镇”规划布局。

城区是全市政治、经济、文化中心。

濠河内的旧城区一律不再新建工厂、仓库，有污染的工厂逐步迁出。

旧城外的工业区调整为6个：即任港路以机械工业为主；城西以印染工业为主；城西北以轻工业为主；城东北以电子工业为主；城东南以纺织工业为主；姚港路以化学工业为主。

三镇定位为：唐闸镇是以轻纺工业为主的综合工业镇；天生镇是以电力、建材工业为主的工业镇；狼山镇是以旅游为主的自然风景镇。

对外交通中水运以长江航运为主，内河航运为辅；开辟城市外环北路，新建通沙汽渡连接江南；拟建民用机场。

城区交通规划形成“三横、四纵、一外环”的方格网式干道系统。

居住用地布局以旧城区改造和征地新建相结合。

重点改造人民路中段、南大街北段、桃坞路、南市街等，以设置行政办公、商业服务、文化娱乐设施等为主。

当规划付诸实施不久，客观形势发生了深刻的变化。

1984年，南通被定为14个对外开放的沿海港口城市之一，同年国务院批准南通兴建经济技术开发区。

为适应新形势的需要，1987年南通完成了总体规划调整提纲的编制工作。

调整的重点是：合理确定城市人口控制规模和用地控制规模；调整沿江岸线使用规划；调整和完善城市对外交通系统和城市道路网络；调整规划布局，适当扩大市辖区面积 (城市空间形态仍保持原有城镇布局的特色，城市发展方向近期向两翼唐闸和经济技术开发区发展，远期主要沿长江岸线向下游发展，逐步形成以城区为中心、一城一区多镇的沿江组团式城镇群体)；城市性质也调整为“新兴的工业、外贸港口城市”，并将港口性质确定为沿海区域性综合港口，为长江中、下游大宗物资和外贸进出口物资的中转服务，为分流上海港物资服务，为全市及苏北腹地的工业和外贸服务。

综合看来，南通城市规划基本上实现了从单纯注重城市生产性功能向综合注重生活功能的转变。

主要体现在工业、仓库用地和生活居住用地占主城区城市总用地的比重发生了很大变化。

规划要求对外交通用地和生活居住用地在城市建设用地中的比重从2％和35％提高到6％和45.5％，而工业用地比重规划从31.6％下降到28％。

1993年城市用地结构为工业用地占29.24％，居住用地占26.89％，仓储用地10.4％，公共设施8.96％，对外交通7.4％；2000年分别为：34.87％、22.76％、5.6％、5.49％、7.58％。

但在实施过程中因受各种因素的影响，城建用地比例并没有按规划要求执行，而工业用地明显增加，住宅建设用地和服务业用地减小幅度较大。

4.1995年城市总体规划制定的主要目标随着80年代的经济技术开发区和90年代狼山港、江海港口工业区的开发建设，南通市城市经济发展进入了转型时期。

城市受港口发展的导向作用，港口建设及其港口工业的发展提高了城市的集聚效应，老城区的城市规模不断向四周延伸和扩大，且有进一步沿江向下游轴向继续延伸形成沿江带形发展的态势。

因此在1995年总体规划中将城市性质定为“上海北翼现代化的港口、工业、贸易城市”，着重强调港口对城市空间发展的作用。

在城市空间形态与结构方面，规划以新的城市空间发展观念，将“一城三镇”这一独特的城市形态格局仅作为城市发展的基础，同时充分考虑到城市发展内在动力的变化及建设高效、优质的城市目标，把南通市城市空间形态规划形成港闸区、主城区、开发区、江海港区等4个各具特色、城市职能各有侧重的综合功能区作为城市组团，中间以自然地形、地物或大片生态绿地相隔离，并以现代化快速干道交通紧密相联，从而使之成为带状组团式的规划结构形态。

居住用地布局应考虑到城市总人口的合理分布，选择在环境条件优良的地方，围绕城市商业服务中心，与科教、文化娱乐、卫生体育等公共设施协调布置，以居住区的形式集中、紧凑、成片安排。

具体布局上仍以主城区为主，开发区和港闸区适量分流。

工业用地布局的重点是发展沿江工业带，以长江岸线和交通设施为主轴，成片、成区布局。

具体有：港闸区在城港路两侧开辟港闸经济开发区，功能以技术、劳动密集型加工工业为主；主城区以现状工业布局为基础，局部调整用地结构；城市中心地段“退二进三”搬迁工业企业，发展第三产业；城区边缘仍为 4个相对集中的工业片区，规划在城南地区形成一个崇川工业开发区、经济技术开发区和江海港区，重点发展高新技术产业、出口加工工业、精细化工工业和大型港口工业。

二对新一轮城市总体规划的调整建议南通市委在“十五”计划中提出了要把中心城市建设成为现代化百万人口大城市的总体目标。

笔者认为，南通有区位优势和一定的经济基础，但需要统一行动，需要从思想上统一各区县的认识，结束经济上分散发展的局面。

对南通市域的产业和空间发展进行分析，寻找南通在新的经济发展阶段的可能对策，论证产业和空间发展的优先性，同时必须及时有效地对城市的产业结构和空间结构实施结构性和战略性的调整。

为此，在新一轮城市总体规划制定时建议考虑：1.在宏观经济背景下重点建设江海港口群，发展港口经济和海洋经济，调整、优化产业结构，增强经济外向度，将城市性质定位为上海北冀的现代化物流基地和工业、外贸、旅游城市南通市产业空间布局应充分利用濒江近海、腹地广阔的区位特点，发挥比较优势，调整、优化生产力布局，加快建设三沿经济带，重点发展以港口经济、海洋经济为主体的产业经济；以加入WTO和西部大开发为契机，大力发展外向型经济；加快工业结构的调整，促进传统产业结构的升级换代；大力推进体制创新和科技创新，提高新兴产业的科技含量，重点发展重化工业、高科技产业和信息产业；提高南通在全省、长江三角洲乃至全国的经济地位；逐步提高第三产业在产业结构中的比重，在保持以商贸、房地产业为主体的同时，加快发展旅游和现代服务业，尤其要充分利用南通丰厚的人文资源和濒江临海的自然资源，立足于长江口，构建大江大海大旅游的系统概念，规划沿江、沿海、沿路三条旅游带；重点建设南通、如皋、吕四、寅阳、掘港等旅游重点城镇，使旅游业逐步成为南通国民经济新兴的支柱产业；利用建设苏通大桥、崇海大桥的有利契机和公路港口铁路三位一体的综合交通优势，加大江海港口群建设力度，使南通成为长江流域国家级现代化物流基地。