论行政规范性文件司法审查的必要性

关键词：权力制衡；司法审查；行政规范性文件
On the necessity of judicial review of administrative normative documents
摘要
Abstract
The balance of power is a common cognitive our social ideas, not subject to effective restraint of administrative power is like an escape from a cage the tiger beast, will deliberately harm human. Therefore, the establishment of judicial restraint mechanism is essential to prevent abuse of administrative power, and it has become a universal value. Since the advent ofChinasince the last century 90's "administrative procedure law", the administrative disputes facing too many problems need to solve, especially for the abstract administrative violations of civil rights do not get relief situation, we need to discuss how to solve this problem.Therefore, I would like to talk about his own views. This paper is divided into four parts, the first introduction of administrative normative documents are reviewed, then talked about the necessity of judicial review, slightly again introduced in other regions of the judicial review mode, finally put forward some suggestions. In conclusion, this paper is to analysis the necessity of judicial review, the experience of other beneficial attempt, to perfect our judicial review mode, so as to contribute to the construction of the government ruled by law.
从这些法条可以看出我国对抽象行政行为的监督方式无外乎两种：一是人大的监督；二是上级人民政府的监督。
现今社会是一个新生事物不断涌现更替的时代，法律法规的制定难以适应这种突兀的剧烈转变，因而各级各类行政机关在运用规则服务社会的时候难免需要重新考量彼时与今时的环境，从而在法律法规的程序和权限范围内依法作出相应的决定、命令来适应现在的社会条件。这类行政规范性文件在社会生活中有效弥补了一些不足，对于促进地方经济开放与发展、维护一方平安稳定、保障居民安居乐业有着自己独树一帜的作用；然而我们不愿乐见的是某些“粗制滥造”的规范性文件依一己之私愿不顾法律法规之规定擅自做出损害公民利益的决定，严重影响了某些行业、某一地域的生产生活，造成了不好的社会影响，降低了政府的公信力。正如此，加强对此类行政规范性文件的监督至关重要。
（二）行政规范性文件的监督现状
在我国“议行合一”的体制下，全国人民代表大会系最高权力机关，政府和法院及检察院由它产生、受它监督，对它负责。《宪法》第67条规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；第89条规定国务院有权改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；第104条规定：县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；第108条规定：县级以上的地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定；在《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》中也有着类似的规定，“县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级政府不适当的决定和命令，乡、民族乡、镇的人民代表大会有权撤销本机政府不适当的决定和命令”。
在我国，依据制定主体的不同，可以分为三类：（1）享有行政立法权的行政机关发布的行政规范性文件；（2）不享有Байду номын сангаас政立法权的国务院工作机构发布的行政规范性文件；（3）不享有行政立法权的地方人民政府及县级以上人民政府工作部门发布的行政规范性文件。
鉴于行政规范性文件的广义范围，本文想就行政法规和行政规章以下的行政规范性文件进行理论性探讨，以期更有针对性、实效性。
止滥用权力，就必须以权力制约权力。”孟德斯鸠基于这种理论，主张将立法权、行政权和司法权相互分立而又彼此制约，防止某一机关掌握综合性的权力形成专制制度坑害公民权利。
（二）现行监督制度的缺陷
我国目前的审查监督行政规范性文件的方式主要有三种：一是人大及其常委会的监督；二是上级行政机关的监督；三是行政机关的自我监督。我国的监督方式似乎有三种，可是却缺乏一种有力的监督方式，这三种方式自身都有着与生俱来的缺陷。权力机关是进行宏观性的把握，要求其对各部门发布的规定进行监督难免不能做到面面俱到，而且就我国的情形而言，监督审查的操作性程序不明确，缺乏必要的实在的流程，仅仅有一个泛泛的规定，因此权力机关的监督难有实质性效果。对于后两种监督方式，笔者认为更加易于流于形式，且它违背了“任何人不能做自己案件的法官”的法理。即使上下级行政机关认为只有自己才知道它的技术在于何处，但是他们毕竟处于同一个系统内部，它们对事情的看法难免会趋于一致，不能明了行政规范性文件范围外的干扰因素，这些因素可能决定着它的应用可能性，而且它们在缺乏外界压力的环境下，根本不能做到泾渭分明的判断、大公无私的审查，因为它们是一个利益共同体。
（三）救济更广泛公民权利的需要
中国现行《行政诉讼法》只允许法院对“具体行政行为”做出合法性与否的判断，而不能就此具体行政行为所依据的行政立法性文件和行政非立法性文件做出判断，这严重侵害了法院的权威，损害了公正性这一社会根基，不符合社会主义法治理念。我们可以试想如果具体行政行为所依据的规范性文件实质是违法，而法院发现了却不能采取实质性任何措施，只能任由它“鱼肉百姓”，那么这种个案救济的方法对追求“美丽中国”的理想又有何益？而对于普通公民来说，他们只能像那久经干旱的农民祈盼着不知在猴年马月能够有“人”改变这些规定，这又是多么的凄凉和无助啊？我们进一步试想：如果普通行政相对人因为期待太久而失望于政府，那么“苛政猛于虎”的乡民凄凉故事又将会发生在我们身边；而如今人们的权利意识觉醒，他们势必会做出迥异于先民的举动，“官逼民反”类型的暴力游行示威又会重现眼前，这对于我们“美丽中国”的建设将会是多么大的戕害呀？
在笔者看来，这三者的乏力的监督只能促使各类纠纷剪不断、理还乱，因为它们用“监督”这层外衣为自己找到了合理的借口。上述三种监督的最大弊病在于启动的自主性、审查的自主性，没有独立第三方的参与，没有考虑到行政相对人的意见和建议，最终只会出现闭门造车出门不合辙的现象，老百姓必然怨声四起，这种封闭的状态决定了目前的监督方式不能起到根本的防范作用。
二、司法审查的必要性
（一）权力制衡理论的必然要求
自近现代社会的民主法治观念确立至今，人们已经或多或少地赞同这样一个主张：权力来源于普通公民。人们之所以建立国家，之所以放弃自己在原始自然状态下对自己的人身和财产所拥有的完全支配的权利，是因为人们相信我与其他人共同让渡出一些权利给予公共权力机关的话，这些公共权力机关能够更好防止个人战争，保护自己的人身和财产权利，那么自己则可以更方便更快乐的生活，是人性使然。所以公权力机关的宗旨便是服务于我们普通公民，绝对是一种善良的服务，不掺杂任何私利，也永远正确，可是这永远只是我们一厢情愿的想法！ 洛克在《政府论》中说：“如果以公众的集体力量给予一个人或少数人，并迫使人们服从这些人根据心血来潮或直到那时还无人知晓的、毫无拘束的意志而发布的苛刻和放肆的命令，而同时又没有可以作为他们行动的准绳和根据的任何规定，那么人类就处在比自然状态还要坏的多的状态中。政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应是专断的和凭一时的高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使。”这是经典的关于权力行使的表述，被称为黄金法则，在此基础上洛克将国家权力分为立法权、执行权和对外权，实现权力分立、彼此制约；鉴于洛克的权力分立学说，孟德斯鸠进一步发展了权力分立理论，他在《论法的精神》说：“不过一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。有权力的人直到把权力用到极限方可休止，从对事物的支配来看，要防
Keywords: balance of powers; judicial review; administrative normative documents
引言
所谓行政规范性文件俗称“红头文件”，这是我们平常生活中常见的行政管理方式，对我们各行各业的生产生活有着广泛而深刻的影响，因此如果政府机关不是出于善良意愿、建基于科学合理的制定程序，那就将是对生活的一种灾难。这种行政规范性文件不同于我们法律的相对严谨规范的制定程序且欠缺有效的监督方式，在社会生活中侵害公民合法权益所发生的纠纷并不在少数，而关键在于公民只能向上级人民政府提出请求而不能求助于公正独立的法院，正义无法得以伸张。“没有司法审查，行政法治成为一句空话，个人自由和权利缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力”。笔者希望借此文章发表一下对行政规范性文件司法审查的必要性与可行性，并提出一些完善举措，实现把权力关进法律的牢笼里。