社会保障制度存在的问题与对策

我国社会保险制度存在的主要问题及对策

目前，我国社会主义市场经济体制已初步建立，企业改革正深入进行，作为社会“安全网”、改革“减震器”的社会保险正面临着一些矛盾和问题。

一、社会保险制度目前存在的主要问题

我国的社会保险制度随着社会经济发展进行了多次改革，即从新中国成立初期的“企业+社会”，到20世纪70年代的“企业保险”，再到1984年以后的“社会保险”。近16年来，社会保险在保险方式上从社会统筹到“统账结合”，在保险项目上从少到多，在保险范围上从窄到宽，不断完善。在国有企业改革、经济利益结构大调整的过程中，现行的社会保险制度虽然发挥着积极作用，但是，仍然存在一些与社会经济不相适应的问题，其具体表现为：

1.社会保险资金短缺，收支矛盾加剧

社会保险资金不足，支大于收是目前社会保险存在的主要问题，这种被动运行的局面，给职工一种“社会保险不保险”的直觉，影响了企业及职工参保、缴费的积极性，同时也影响了企业改革中的职工安置。社会保险资金不足，其原因是多方面的。

（1）现行社会保险制度背负着50年的历史债务。我国的社会保险制度改革从1986年离退休费用社会统筹起步,1992年实行个人缴费，1996年建立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度,这标志着我国社会保险基金的筹资方式从现收现付转向了部分积累,在转制过程中就出现了社会保险历史债务问题。社会保险历史债务主要包括两部分:一是新制度实施前已经离退休“老人”的养老金;二是新制度实施前已参加工作的“中人”在旧制度下已形成的养老金权益的体现额,派生出“视同缴费年限”的养老金债务。这两部分人的退休金形成了庞大的社会保险历史债务。对这一项债务,政府没有拿出补偿的具体政策,而是将负担压在了现行社会保险制度上,统账结合部分积累的筹资方式实际上又变成了现收现付式,“新人”的个人账户已成了名义账户,账户里的钱被“老人”挪用了,从而形成了空账户,这可谓是旧账未还,又添新账。这是社会保险资金短缺的原因之一。

（2）现有筹资渠道过窄,扩大社会保险覆盖面只停留在口头上。随着市场经济体制的逐步完善,相当一部分国有企业因不适应市场经济运行的要求而造成效益下降,缴费难度加大,与此同时,参加统筹的离退休人员却迅速增加,从1992年到1999年底,平均年增长率为11.9%。在这种状况下，原有的筹集渠道就难以满足实际支付的需要了。虽然扩面工作已引起人们的关注,列为近几年社会保险的主要工作，《社会保险费征缴暂行条例》也将养老保险范围扩展到三资企业、私营企业等其他经济类型的企业。但从实际效果上看,非公有制经济类型的企业尚未真正参加养老保险,有的上千人的企业只纳入几十个人,有的索性一个不纳。《社会保险费征缴暂行条例》只将其他经济类型企业列入养老保险统筹范围,对一些参保征缴办法等具体政策,全国没有统一规定,也没有相应的法律约束。所以,使其他经济类型企业纳统工作流于形式,徒有虚名,从而导致社保资金筹资渠道越来越窄。

（3）由于社会保险制度不健全,造成一些企业有机可乘,严重欠缴社会保险费。由于我国社会保险基金的征缴缺乏严格意义上的立法作保证,加上作为我国社会保险基金主要来源的国有企业陷入了普遍经营不景气，效益低下，亏损严重的困境，一些好企业也不愿意缴纳社会保险费，使社会保险基金收缴工作十分困难。近几年，企业欠缴社会保险费累年增加,数额惊人,小型企业上百万，中型企业超500万,大型企业上千万，虽然从中央，到省、市逐级办了“学习班”,像这样的征缴力度可以说够“强化”的了，但结果怎样？也是交一部分,敷衍了事,前账未清,又欠新账,没有解决根本性的问

题。究其原因不在于“征缴力度”多大,而在于没有法律措施,社会保险法制建设滞后。由于基金征缴困难、欠缴严重,我国的社会保险基金正面临着收不敷出的严峻形势。

2.在国有企业改革中，社会保险管理出现空白

随着企业改革的全面推进，其他经济类型的企业象雨后春笋相继增多，有改制后成为股份制企业的、有与私企联营的、有租赁的、也有被私企兼并的等等。这些企业的职工中有参加了保险的，有从未涉及过养老、福利等各项劳动政策的。对新企业社会保险如何管理、保险待遇如何支付等一些具体政策没有统一规定，使新企业参加社会保险的积极性受到影响。企业改革进程的加快导致企业重组、破产的增加。由于企业改革的形式不同，下岗分流的措施各不相同，职工流向也千差万别，有下岗的、有失业的、有“买断”职工身份的、有自谋职业的、也有到其他经济类型企业就业的等。随着所有制结构的变化，下岗职工中断养老保险缴费呈上升趋势。究其原因，第一，对劳动者在不同单位之间流动时社会保险如何衔接的问题还没有统一规定;第二，对无固定职业的劳动者还没有与之相适应的规范的参保方法和基金征缴措施。总之，企业改革后将有大批职工下岗失业，这是社会中的一个特殊群体，如果这部分人员的社会保险问题解决不好，将给社会留下很大隐患。

3.社保机构基础管理制度不一，底数不清

社会保险要发挥其改革“减震器”、“安全网”的作用，除配套的制度改革外，就是基础管理。目前社会保险工作从上到下只重征缴、扩面，没有把基础管理放在重要位置上。从社会统筹到个人缴费，到统账结合，全国没有统一的管理模式和管理方法，甚至省与省不一，市与市不一，县与县不一，由于基础管理制度不一，造成底数不清，小则影响企业缴费的积极性，大则影响政策的制订，其原因就是基础管理混乱，各级社会保险机构没有统一的业务管理模式，上一级社保机构对下一级社保机构业务管理失控。

4.各级政府在社会保险管理上责任不清，造成一些地方政府对社会保险没有给予高度重视

1998年6月份中央提出两个“确保”以后，中央财政拿出一部分资金补贴社会保险资金不足，使一些地方政府错误的认为确保发放责任在中央。扩面征缴、确保发放是上级政府硬压的任务，不站在职工利益的角度去考虑问题，对上级下达指标任务不从客观实际去努力，而是站在保护地方利益的角度先保税收，后保征缴。税金征不上来影响政绩，养老保险费征不上来，可以向上级伸手，所以造成一些地方政府对社会保险不重视。

二、解决社会保险问题的对策措施

社会保险是经济体制改革的“护航员”。它肩负着稳定社会和保障生活的双重责任,面对社会保险存在的众多问题,应该从整体和局部两方面去解决。从整体考虑就是如何确定社会保险大框架,如何确定纲领性政策;从局部考虑主要抓住企业改制的机会,填补社会保险债务,在企业改制中充分发挥社保“减震器”的作用,使得社会保险在企业改革中不断发展。

1.整体性措施

（1）建立社会保险基金补偿机制，确保社保基金良性循环。建立社会保险基金补偿机制，解决历史债务应从基础做起，首先要隐性债务明算帐，应该制订一个按工龄和余命年为基数的计算办法来确定全国历史债务，对全国的“老人”和“中人”进行清算，摸清底数。再通过企业、地方财政、中央财政三种渠道进行解决，按中央财政50%、企业和地方财政50%的比例制定补偿计划，分清责任，分级负责。

具体做法是:第一、企业和地方财政负担50%，在企业改革，资产重组的过程中，

将国有资产划出一部分，归入社保基金，做为对本企业“老人”和“中人”的部分债务补偿。如果国有资产能够偿还50%的债务，地方财政可以不负担，国有资产不足部分由地方财政补缺。将企业应承担的“债务”与地方财政应承担的“债务”捆在一起，充分发挥地方政府积极作用。第二，中央财政负担50%，由中央财政发行政府认可债券，一次性将“老人”、“中人”的债务补清，由地方财政保管债券，每年按比例从中央财政兑现，同时将“新人”的个人账户做实，实现真正的部分积累模式。通过这种补偿机制的建立，不但解决了历史债务和空账运转问题，还分清了中央和地方政府的社会保险责任，同时也防止了国有资产流失和中央财政补偿金的浪费。

（2）建立全覆盖、多层次的社会保险制度。现行的社会保险制度管理体制不统一，有机关事业保险机构，企业保险机构，各管一块;保险范围只限城镇各类企业、事业单位，行政机关公务员没有列入统筹范围;保险制度不一致，企业养老保险已实行了统账结合的养老保险制度，机关事业单位仍执行计划经济时期的养老金计算办法，这说明全国统一的养老保险体系尚未完全建立。要想使社会保险充分发挥吸收震荡的“安全网”作用，既要覆盖城镇各类企业，也要覆盖行政机关事业单位；统一养老保险制度；坚持全国统筹的方式。这样才能促进劳动力的合理流动，建立全社会的劳动力大市场，为市场经济体制的完善创造条件。

（3）加快社会保险管理步伐,建立独立于企业之外的社会保障制度。社会保险管理包括两部分:一部分是基础业务管理,一部分是离退休人员管理服务社会化,这两部分是社会保障体系的基本内容,又是配合国有企业深化改革的重要措施,更是保证养老金足额发放的有效手段。基础业务管理当务之急是规范管理办法,规范业务管理程序,规范信息库管理,即建立全国统一的社会保险业务管理制度。社会保险的社会化管理服务,包括离退休人员的社会化管理、社区服务和养老金社会化发放等方面,其主要任务是改变养老金结算方式,由差额缴拨改为全额缴拨,最终实现养老金社会化发放。

2.局部性措施

对于一个改制的国有企业,无论是采取哪种形式的改制,都要涉及资产的变革和人员的安置,在利益结构大调整的过程中,资产怎样重组,职工和离退休人员如何安置,才能使企业改革顺利进行,是摆在社会保险面前的重要问题。但是，只要从充分发挥社会保险安全网作用的角度去分析,问题便迎刃而解。

（1）积极参与企业改革全过程。企业改革已全面铺开，并且社会保险在企业改革中又受到了负面影响。所以，社会保险部门积极参与企业改革非常重要。社会保险部门要作为企业改革委员会的成员参与企业改革的全过程，以利于社会保险部门在企业改革中更好地维护职工的社会保险权益。

（2）进行资产重组时,偿还社会保险债务。国有企业利用改制逃避社会保险债务问题应引起社会保险部门的高度重视,要争得当地政府的支持,对企业的基本情况进行详细分析,按一定顺序分别落实社会保险债务。第一，偿还改制企业欠缴的职工社会保险费;第二，按照社会保险基金补偿机制有关规定,计算出该企业“老人”和“中人”的历史债务,按照企业和地方政府应承担的比例,从资产变现收入中予以偿还,资产变现收入不够的由地方政府补差，但要分清责任。

（3）改制离退休人员安置和企业的职工安置。无论哪种形式的企业改革都要涉及离退休人员和职工的安置。对离退休人员安置，应按照社会保险基金补偿机制有关规定将本企业离退休人员的历史债务按比例一次性交到社会保险机构，离退休人员与改制企业脱钩,由社会保险机构负责档案管理和费用发放,实现真正意义上的社会服务管理。如果改制企业资产变现收入不足支付此项费用,或一时变现困难的,先支付一部分,剩余部分地方财政予以补偿。对在职职工的安置,要以社会保险为依托,不论职工身份发

生什么变化，社会保险政策不变。首先将“中人”的社会保险历史债务按规定比例交到社会保险机构做为企业对“中人”的社会保险补偿,然后充分发挥失业保险的减震作用。改制企业职工大致可分为三种情况,对此应有不同的社保制度与此相对应:一是对继续留在改制后企业工作的职工,与新企业重新签订劳动合同,确立新的劳动关系由新企业负责缴纳养老保险费，职工的缴费年限合并计算。二是对与企业解除劳动关系的职工，档案转到失业保险所按规定享受失业救济金待遇，再就业后继续缴纳社会保险费,到达退休年龄后享受养老待遇。三是对改制前已脱离企业,自谋职业或到其他企业就业的职工，与新就业企业建立劳动关系的，理顺劳动关系，档案转到新就业企业，由新企业继续缴纳社会保险费，自谋职业或无固定职业的职工档案寄存劳动力市场，自己缴纳社会保险费，到达退休年龄后，办理退休手续，享受养老保险待遇。

综上所述，身负稳定社会和保障生活双重责任的社会保险，关系着社会保险事业的发展，更关系着社会稳定。所以，针对现行社会保险制度存在的主要问题，应尽快解决，使社会保险制度不断完善，不断健全，使其成为经济体制改革的“护航员”。

当前社会保险制度存在的问题与对策

摘要：我国实施社会保险制度，没有现成的经验和固定的模式，在实施过程中出现许多问题，需要我们勇于探索新思路、解决新矛盾、开创新局面。本文从几个方面探讨解决社会保险制度实施过程中存在问题的办法。

关键词：社会保险问题原因分析

自1986年开始酝酿和实施现行社会保险制度以来，我国各级劳动保障(社会保险)部门做了大量的工作，社会保险工作取得了一定的成效。据原劳动和社会保障部提供，截止至2007年9月底，全国参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险人数分别为1.97亿人、1.89亿人、1.15亿人、1.15亿人、7300万人。这对于维护劳动者的合法权益，缓解社会矛盾，促进社会公平正义、和谐稳定和经济发展等都起着积极的作用。但在实施过程中，也出现了不少问题，这些问题的存在和发展，必将影响社会保险制度的推行，破坏社会稳定，阻碍经济发展。本文针对社会保险制度实施过程中存在的问题，进行原因分析，试图寻找解决问题的途径。

一、存在的问题

（一）立法上存在缺陷，不利于社会保险制度的全面实施

具体表现在：一是内容陈旧。现行的《劳动法》是九十年代初的产物，由于历经三轮的政府机构改革后，政府部门职责的调整和政府职能的进一步转变，已经不适应当今社会发展的要求，同时，由于《行政处罚法》的出台，劳动保障部（含原劳动部）制定的配套规定中，许多不是以部长令（部门规章）的形式颁布，不能作为行政处罚的依据，另外，还存在与《行政处罚法》规定相抵触的条文。二是制约不力。如对违反社会保险规定的行为,处罚的最高限额只有2万元，远远低于其缴纳的社会保险费，这就被部分企业钻了法律空子，职工人数多的企业宁愿接受罚款也不参保，一些企业也因此产生了拒绝参保的侥幸心理，对已经参保的企业来说，很不公平。这种例子不

胜枚举。三是层次低下。除了《劳动法》是全国人大常委会立法外，行政法规和规章不多，配套性规定较多，这种低层次的规定，也不能作为行政处罚的依据，不利于工作的开展。四是手段缺乏。现行的劳动保障法律法规中，除警告和数额不大的罚款外，几乎再也没有其它行政处罚种类，更没有赋予扣押、查封、变卖等权利。五是操作性不强。在工作中，我们体会最深的是，很多劳动保障法律法规只作原则性规定，不具体、不细化，难以操作。

（二）社保覆盖面窄,参保情况不平衡，不利于社会主义市场经济的公平竞争

目前，社会保险参保随意性大，各企业参保情况不平衡，自觉的单位参保率稍高，不自觉的参保率极低，外来流动人员的社保问题尤为突出。据不完全统计，我国进城务工的农民工有1.2亿，而参保的只有1700万，参保率不到15％，与全员参保差距很大，社保违法违规行为得不到有效纠正和追究。这种鞭打快马的做法，不仅有悖于社会主义市场经济的公平竞争法则，同时也为社保违法违规行为搭建了温床，不利于依法治国方略的实施。

（三）统筹基金缴费比例和保险水平过高，不利于就业再就业渠道的拓宽

设计和建立怎么样的社会保险体系和制度，对劳动力市场的形成和就业再就业具有决定性的意义和影响。现行的社会保险有一个明显的弊端，即相对于我国目前的经济发展水平和社会承受能力，统筹基金比例和保险水平太高，这种保险制度将产生一系列的消极后果，形成新的城乡分割，扭曲劳动力市场，加重企业的负担，使整个经济丧失活力，也从根本上限制了就业容量的扩大，从而导致了就业和再就业压力的进一步加剧。

（四）社会保险缺乏全国“一盘棋”理念，不利于社会保险制度的全面推行

一是社会保险关系转移难点多、难度大。目前，企业职工中外来人员居多，流动性大。按照现行政策，职工跨地区流动的，只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹基金，加上有的地方对社保关系的转移还设置了一定的障碍，无形中增加了外来人员社保关系转移的难度。要退保，职工只能退回个人账户部分，社保部门成了储蓄所暂且不说，很多职工（尤其是外来民工）还认为：参加社会保险，在经济上没有好处，还不如把钱放在自己的口袋里方便、实惠。二是部门职能不明、责任不清，容易造成社会保险基金的流失。据了解，全国各地征收社会保险费的主体各不相同，有的地方是劳动保障部门，有的是地税部门，有的则分别由劳动保障部门和地税部门征收。各地的做法五花八门，呈现八仙过海，各显神通的局面，难以实行有效的监管，很容易导致社保基金的流失。上海社保基金案的发生就是一个典型的例子。三是全国社保信息割据，网络不畅，造成资源浪费。表现在各地、各单位自行开发的信息软件，上下不对接，同行不连通。社会保险“一盘棋”管理理念的缺失，给社会保险制度的推行增加了难度。

二、原因分析

通过调查分析，影响社会保险工作的原因很多，归纳起来主要有以下几个方面：（一）企业主的“理性选择”，是影响社会保险的直接原因

一是企业社会保险费支出多、负担重，不愿参保。以2008年浙江省为例，企业每增加一个人参保，每月至少要多支出养老、医疗、工伤、生育和失业保险费共390元。由此可见，参加社会保险会导致企业成本的增加，利润的减少。企业为了实现利润的最大化，一般是不会主动为员工办理社会保险的。二是企业诚意不足，瞒报职工人数，不想参保。企业拥有用工自主权后，虚报用工人数的现象十分普遍和严重，大部分企业计税工资人数和向社会保险部门申报的用工人数均与实际用工人数相差很大。因为向税务部门多报用工人数能以计税工资形式增加成本，减少纳税，而向社保部门少报

用工人数则可以减少社会保险费的支出，因此，实际用工人数成了企业的机密，而政府部门在这种机密面前，却显得十分无奈，无论是哪个部门均无法收集和提供完整、准确的企业信息资料，都存在单位不全、数据不准、信息不灵等问题。没有确切的企业职工人数,劳动保障部门要实现全员参保,只能成为一句空话。三是部分企业国际意识不强,竞争心态不健康,不会参保。据调查,不少企业行业化、本土化的竞争仍然占主导地位，看不到与国际接轨的差距和国际竞争的危机，不是像外国企业那样通过技术革新、改善职工劳保福利来提高生产率和作为尊重与保障人权的前提，而是以损害职工利益，降低人力成本、偷税漏税等投机取巧的方式进行不公平竞争，他们只有在遇到外商以企业社会保险情况作为验厂投资的主要指标时才会考虑替一部分职工参保，以期获得订单，这是市场竞争中企业心态不健康的表现，是“小企业心态”。由于这种因素的存在，才导致很多企业在社会保险参保问题上持回避或与社会保险机构“打埋伏仗”的态度。

（二）劳动者处于弱势地位是影响社会保险的根本原因

主要表现在：一是在当前劳动力供过于求的就业形势下，劳动者不敢主张权利。在资本的强势地位面前，无论是求职的还是在职的，劳动者都处于被动地位，一般都不敢主张自己的权利，若企业不给参保，员工虽然可以向劳动保障部门（或劳动争议仲裁委员会）投诉（或申诉），但是其结果往往是以牺牲自己赖以生存的工作为代价，这是大多数员工所不愿意的。所以，在面对企业不给参保的情况下，员工更多的是选择沉默，这就助长了用人单位的社保违法违规行为，在一定程度上增加了社保扩面难度。二是工资收入低，生活成本高，劳动者不能主张权利。以浙江温州为例，企业以劳动密集型居多，员工主要是技术工和普工。一般来说,技术工的月工资为1500到2000元，而普工只有1000元左右。在生存成本高、实际工资水平低的温州，员工工资在扣除房租、养家糊口等必需的生活费用后，已经所剩无几，而社会保险费却较高，即使按2008年浙江省的最低基数1230元（2007年省平工资2050元的60%）来计算，五险全保的话，员工每月需缴纳130多元，这对收入甚微的员工，是难以承受的。当一个人收入处于低水平时，他对未来养老等问题的愿望也相对较低。三是在城乡二元结构的历史背景下，价值观念与体制上的矛盾和落差十分明显，劳动者不想主张权利。由于中国农村的文化教育相对滞后，而外来工又主要来自农村，他们的风险意识、未来意识、保障意识都不象城里人那么迫切，对“小康”的理解和看法与城市居民差距也很大。城市居民认为“小康”的一个必要条件就是能够老有所养、病有所医，而外来工对“小康”的理解还仅仅局限于有新房、彩电、摩托、5万、10万的存款之类，他们没有意识到随着家庭规模的逐渐缩小，养老问题会越发突出，只是热衷于家庭养老的传统模式，外出打工的目的还是挣钱度日，因此，他们一般是不会现在掏腰包为了渺茫的将来的。

(三)制度设计不合理，政策门槛高、壁垒多，是影响社会保险的重要原因

主要有：一是社会保险关系转移难。目前,我国还没有实行社保基金全国统筹，加上部分农村还没有建立社会保险体系，各地的参保条件和待遇等规定又各不相同，人员转移仅仅转入8%的个人帐户部分，不转移社会统筹基金，转入地出于对本地区未来社保基金支付压力的考虑，对外地社保关系的转入人为地设置障碍，以至于很多本地单位在面对外地人求职的时候，都直接告知不给保险，因为即使在当地办理了社会保险，今后回乡后社保关系却不能转移、续保，很多职工因此被迫退保。二是新的企业职工基本养老保险制度将个人帐户规模由缴费工资的11%调整为8％，而单位缴纳的18％部分，全部被划进了社会统筹帐户，这种个人帐户的划建办法挫伤了职工的参保积极性，断保、退保的人明显增多。

三、对策措施

（一）进一步完善立法，强化法律责任意识

社会保险是法定保险，必须有完善的法律法规作保证。因此，要对《劳动法》的适用范围以及《劳动法》中的劳动合同、劳动力市场管理、社会保险、工资支付、法律责任等内容进行修改，尤其在法律责任方面应加大追究力度，并对其进行细化，不能只作原则性规定。要对现行与《行政处罚法》相抵触的配套规定进行清理、修改，使之更趋完善。要加强执法手段，赋予劳动保障部门扣押、查封、变卖等权利，以利于对社保违法违规行为的查究和各类突发事件的处置。

（二）建立健全相关制度

一是要抓紧研究制定社会保险关系跨地区转移接续办法，尽快实现社保基金全国统筹，使劳动者可以随时随地中途转移社保关系，到退休年龄后，在当地各银行网点（或邮政储蓄所等）就能领取养老金，这样才能解除参保人员的后顾之忧，提高广大职工的参保积极性，有利于社会保险制度的全面推行。二是从参保人员的实际情况出发，将收入悬殊的职工的参保险种与缴费基数区分开来，使社会保险具有合理性、灵活性和多样性。为此，我们可以借鉴上海的做法：实行“外来从业人员综合保险”，该保险包括工伤（或者意外伤害）、住院医疗和老年补贴三项保险，由劳动保障行政部门主管，委托商业保险公司进行理赔，规定所有的外来从业人员都要参加，综合保险费全部由用人单位缴纳（除无单位的由自己缴纳外），这在一定程度上减轻了外来务工人员的负担。三是要实行《劳动保障登记证》制度。将《劳动用工年检合格证》和《社会保险登记证》合并为《劳动保障登记证》。该证记录用人单位的基本情况（如单位性质、经济类型、社会保险编码、法人代表、单位地址、银行帐户、职工人数等）、劳动用工、工资支付、劳动合同、职业培训、工时制度及社会保险等情况，分正、副本，副本为含IC卡的记事本。用人单位到劳动保障部门办理任何手续都要出示该证副本，也可以用该副本进行查询。在劳动保障监察中发现用人单位有违法行为的，则在IC卡上进行记录，有不良记录未处理的，一律先处理后再准于办理劳动保障部门的相关手续，并加强对《劳动保障登记证》的管理，实行《劳动保障登记证》年检制度，年检不合格的，责令其限期整改，整改后重新定级，但要降低一个等级。对逾期不改或整改后仍不合格的以及不按规定参加年检的单位，由劳动保障部门依法实施行政处罚，并取消各类评先资格，不得享受政府有关优惠政策。只有这样，才能真正发挥《劳动保障登记证》应有的功能和作用，从而全面推进劳动保障工作。

（三）加强监督检查，清除参保死角

劳动保障部门应加大劳动保障监察力度，对用人单位参加社会保险和单位职工个人缴费工资的申报等情况进行经常性的监督检查，依法查处社保违法违规行为，尽快改变有法不依、执法不严、违法不究的现状，督促用人单位自觉遵守社会保险法律、法规和规章，竭力拓展社会保险覆盖范围，逐步清除参保死角，进而实现全员参保。

（四）降低统筹基金比例和基本保险待遇,减轻企业负担

根据目前我国经济发展水平和企业的生产经营状况等，应该考虑适当降低社保统筹基金缴费比例和基本保险待遇。基本保险待遇只要能够保障参保人员的基本生活和满足其基本医疗需求即可。鼓励有条件的用人单位和职工参加储蓄性保险或商业保险。只有这样，才能在一定程度上减轻企业负担，使企业摆脱困境，有利于搞活经济，扩大就业，有利于社会保险制度的全面推行，有利于推进和谐社会的建设。

（五）规范社保机构，健全工作网络，理顺部门职责关系

国家人力资源和社会保障部应当抓住当前社会保险这一良好的历史发展机遇，克难攻坚，要按照各地经济发展水平、就业人数等情况，就劳动保障机构性质和人员配

置等问题提请中央编委制定指导意见。各地应高度重视社会保险机构和队伍的建设，要对社会保险机构和人员编制作统筹安排，进一步规范社会保险机构的性质，县（市、区）级及以上的社会保险机构只能是行政机关性质，不能以事业单位（除依照或参照国家公务员制度管理的事业单位外）代替，乡镇（街道办事处）要尽可能设立财政全额拨款事业性质的劳动保障管理服务所，有条件的地方要设立社区（居委会）劳动保障服务站，并在人员和经费上予以保障。

各级政府要加强对有关部门的协调，理顺劳动保障、人事、地税、民政等部门的关系，进一步明确职能、落实责任；各有关部门要识大体、顾大局，各司其职、各负其责，齐心协力、密切配合，共同做好社会保险工作。

试论社会保障制度存在的问题与对策

加快社会保障体系建设，完善社会保障制度，对深入贯彻落实科学发展观、积极推进社会主义和谐社会建设，促进经济社会协调发展，具有十分重要的意义。我们必须进一步加快社会保障体系建设，按照党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出的要求，适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。这是加快社会保障体系建设的前进方向。社会保险是通过国民收入再分配，为劳动者提供最基本的生存保障，是整个社会保障体系最基本的内容。

进一步完善社会保险制度，一要加快完善企业职工基本养老保险制度，进一步扩大社会保险覆盖范围，落实鼓励个体工商者和灵活就业人员的参保政策。二要积极配合事业单位改革加快研究制定机关事业单位养老保险制度改革方案。三要进一步完善城镇医疗保险制度，推进失业、工伤、生育保险制度建设，不断扩大基本医疗、失业、工伤、生育保险的覆盖面。四要适应城镇化进程不断加快的形势，加快建立适应农民工特点的社会保障制度，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题。五要推进新型农村合作医疗，探索建立农村养老保险制度。

进一步完善社会救助制度，完善城市低保和农村五保供养制度，逐步建立农村低保制度，通过建立健全城乡低保制度，编织好城乡居民基本生活的最后一道“安全网”。合理确定保障标准和方式，完善分类施保，加强管理，不断提高救助效果和服务水平，不断完善农村特困户的救助。积极发展城乡医疗救助，多渠道筹集救助资金。城市医疗救助要在做好已有试点的基础上不断扩大试点，并与城市医疗卫生体制改革相适应。农村医疗救助要加快推进步伐，做好与新型农村合作医疗制度的衔接工作，尽快在全国范围基本建立比较规范的农村医疗救助制度，将救助政策落实到人。同时，我们还要积极发挥商业保险的作用。商业保险与社会保障虽然有差别，但它作为一种市场调节的力量，可以充实我国的社会保障体系，为不同群体的多样化保障需求，提供更多更好的市场化服务。我们要充分发挥政府、企业、社会和市场的作用，形成巨大合力，

共同促进社会保障体系的不断完善。

健全的社会保障制度是社会稳定的基石和市场经济健康运行的保证，也是建立现代企业制度、促使国有企业改革走出攻坚阶段的重要前提。实践证明，目前我国的社会保障制度尚不健全，这在一定程度上已经影响到我国的社会稳定和经济的健康运行，也使得国有企业改革步履艰难。因此，我们必须深入剖析当前社会保障制度存在的主要问题，采取积极的应对措施，提出较为合理的改进意见，促进社会保障制度持续健康发展。

一、社会保障体系建设的基本原则

社会保障的内容、水平和方式，一般要受一个国家政治、经济和社会等因素的影响。

一是坚持基本社会保障的标准与我国经济发展水平以及各方面承受能力相适应的原则。

二是坚持城乡有别和体现经济发展不平衡的原则。

三是坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应的原则。

四是坚持由近及远，逐步完善，保持政策连续性的原则。

二、社会保障制度的现状分析

（一）经济结构制约着社会保障制度的整体推进。我国的经济结构是一个典型的城乡二元经济结构，城市的经济发展水平大大高于农村；从所有制结构看，城镇又存在国有经济和集体经济，两者的生产力水平也相去甚远；沿海发达地区与西部地区的经济发展水平差距较大。因此，现有的社会保障制度具有多元化的特征。

（二）城乡社会保险存在较为突出的差距。城乡之间社会保障的差异，是我国社会保障体系中最突出的问题之一。城镇居民有较高的社会保险作为支撑，而农村社会保险制度缺乏科学的整体布局，覆盖范围狭窄，家庭承担风险的能力十分脆弱。在这制度下，个人责任强，国家的负担轻利于储蓄和投资的增长，但反过来，农村家庭是一个生产和消费的单位，社会保障制度的缺位，家庭处在巨大风险中。城乡经济与社会的二元结构导致了很不公平的城乡社会保障结构。城镇的社会保险覆盖面已超过90%，而农村才只有2%，现代化的社会保障制度还远未造福整个农村。

（三）社会福利的“早熟”和缺位并存。包括国有企业和机关、事业单位的“单位福利”、“企业福利”，大大高于经济发展的水平，具有明显的早熟特征，而城镇集体和广大农村，社会福利基本上是缺位的、不发达的，与社会经济发展水平极不相适应，容易引发各种社会矛盾，导致社会不和谐因素难以化解。

三、社会保障制度存在的主要问题

总的来看，现行社会保障制度存在的问题主要体现为以下几个方面：

（一）社会保障制度不健全。目前，我国社会保障制度是以社会保险费征缴和发放为基础、以部分城市居民最低生活保障和居民生活救济为辅助而形成的一套制度。可以说，社会保险制度是我国目前社会保障制度的主体。1999年1月我国颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，但由于此《条例》在征费率等方面没作具体规定，在此前后，各省、自治区、直辖市也都制定或修订了本地区的社会保险费征缴条例或规定。由此往下，不少地市也制定了本地的社会保险费征缴规定，一些县或县级市也制定了本地的社会保险费征缴规定或办法。每一个地区的社会保险费征缴制度在具体规定上都有别于其他地区。例如，就基本养老保险的覆盖范围来看，有的地方规定为企业的职工，有的地方规定为自收自支事业单位及企业所有职工，有的地方规定为行政机关及企业和事业单位的所有职工，有的地方把范围进一步扩大到个体户、临时工、农民工及自由职业者。

由于社会保障立法滞后，导致运行体制多样化，社会保险主管部门与社会保险经办机构之间的关系暧昧，名称不统一，机构分块，具体分工不明确，就连经办机构工作人员享受的待遇也是“五花八门”。再则，社会保障制度本身的设置上缺乏超前性、科学性、统一性，有一些不可逾越的“鸿沟”，不利于社会保障制度的可持续发展战略。如医疗保险存在着明显的制度障碍，城镇职工与城镇居民、农村新型合作医疗缺乏可行的制度衔接，政策界定模糊，享受待遇差异较大，并且由劳动保障和卫生两个部门分别管理，存在明显的人力资源浪费的情况，甚至容易引发社会矛盾升级。

（二）社会保障统筹层次较低。统筹层次决定社会保障基金的抗风险能力，从一个侧面也能反映社会保障制度的完善程度。目前，我国社会保险费的统筹层次很低，虽然国家也要求各地区尽快实现省级统筹，但大部分地区落实到地市级统筹，还存在不少的县级统筹。我国各地区的自然资源、天然环境各不相同，经济基础也不一样，管理水平和人才条件也存在着一定差异，这些都决定着一个地区的经济发展水平，进而也决定着一个地区的资金筹措能力。社会保障资金的统筹层次决定了社会保障基金的抗风险能力，统筹层次越高，社会保障基金的抗风险能力越强；相反，统筹层次越低，社会保障基金的抗风险能力越弱。所以，一个国家的社会保障资金的统筹层次应尽可能地高，即实现国家级的统收统支，形成全国一盘棋。目前，我国过低的社会保障资金的统筹层次直接影响了社会保障的良好运行，表现为：条件好的地方，较低的收费率即可满足当地的社会保障支出，条件差的地方，较高的收费率也无法满足当地的社会保障支出。

（三）社会保障覆盖范围小。健全的社会保障制度应覆盖全体公民，这里的“覆盖全体公民”并不是说全体公民在同一时间内都在享用社会保障资金，而是说社会保障制度对任何一个公民都有制度意义，制度没有排他性，全体公民都能“享用”社会保障制度。目前，作为我国保障非主体的社会救济应该说具备这种特性。但作为我国社会保障主体的社会保险则不具备这种非排他性，我国《社会保险费征缴暂行条例》规定：参加基本养老保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工，实行企业化管理的事业单位职工；基本医疗保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关工作人员，事业单位职工，民办非企业单位职工，社会团体专职人员；失业保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工，事业单位职工。可见，目前社会保险还没有一个统一的参加范围，如基本医疗保险费的征缴范围并未涉及农民工。

（四）社会保障制度的执行成本较高。制度的执行成本高表面的含义是执行制度的操作费用大，它可体现为两种情况：第一，制度在现有环境下很难完全执行，表现为执行度不高；第二，要达到一个较高的执行度，就要付出更大的人力、财力和物力。我国目前的社会保障制度执行成本高，主要是指社会保障资金中的社会保险费征缴成本高。我国社会保障中的居民生活救济和部分城市居民最低生活保障的资金来源于政府财政收入，其资金的征收以强制力很强的“税”的形式由税务系统完成，应该说不存在成本高的问题。然而，用于基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险项目的社会保障资金仍以“费”的形式征收，其强制力就不够，再加上群众基础薄，就很难取得被征收单位和个人的有力配合和支持。其结果，社会保险的执行面就上不去，提不高。而且，全国各地的社会保险费的征收体制也不统一，有的由税务部门征收，有的由社会保险经办机构征收。

（五）社会保险基础薄，妨碍因素多。社会保险和商业保险虽说有区别，但在具体的保险活动过程中，在生活用语甚至书面用语中，人们说具体保险的时候往往不带

“社会”或“商业”的限定词，如“养老保险”、“医疗保险”、“生育保险”等。至今在更多人们的头脑中，不管什么保险都是保险，保险可以投保，也可以不投保。这也正是许许多多私营个体老板及职工不参加社会保险的重要思想原因之一。有的基层职员还自愿放弃企业本可以为他们上的社会保险，其原因主要有四个方面：一是认为上社会保险是可以选择的，是可上可不上的；二是不想让老板从自己的工资中扣除要上保险的那部分钱；三是对保险有信任危机；四是预期自己会经常变换工作单位，社会保险关系带不走。

（六）社会保险费缴纳上出现的不公平。社会保险基金改由用人单位和职工个人缴纳，对于正常运营的用人单位基本上不存在问题，而对于关停与转制的公有企业和非公有企业来说，缴纳社会保险费则成了一个十分棘手大问题。在制度约束不严的情况下，有些企业不愿为职工参保，不按规定足额缴费，有的企业逃避缴纳社会保险费的义务，随意降低缴费基数，大胆“违规操作”，损害劳动者的合法权益，由此形成社会经办机构、用人单位与劳动者三方的矛盾。

（七）社会保障水平的提高有待于完善社会保险体系建设。改革开放以前，我国实行低工资、高福利政策，当时职工虽然普遍都不富裕，但却没有后顾之忧。新的社会保险制度明显降低了职工的保障水平，这对多数人来说，可以通过工资水平的大幅提高来弥补社会保障与福利水平的降低，但总是有一部分人的收入水平提高抵不上社会保障制度改革的损失。各级政府应加大财政投入社会保险的力度，进一步完善社会保险体系建设，让更多的社会群体能够享受到社会保险政策带来的实惠，不断提高社会保障水平。

（八）地位不对等。在企事业单位工作的员工是否参加社会保险还不是员工个人的自主行为，而是由企事业单位负责人或者业主决定的，与企事业单位负责人的行为方式和单位经营状况有着密切的关系。大部分民营企业业主缺乏起码的社会保险意识，为降低成本而不愿意依法参加社会保险，许多打工人员处于弱势地位，为了保住现实的工作，即使认识到自己应当有一份社会保险，但是工作单位没给他们上社会保险，他们也不敢对单位有关领导说什么，也不知道或有顾虑而不敢向有关职能部门举报。尤其是农民工的社会保障问题表现得更加突出，应引起各级党委、政府的高度重视，有针对性地出台一些配套政策，并纳入党政领导干部的政绩考核目标之一。

四、完善社会保障制度的主要对策

“十五”计划提出我国要构建独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障水平规范化、管理服务社会化的有中国特色的社会保障体系。针对我国社会保障存在的问题，借鉴国外社会保障成功经验，结合我国国情，建议我国社会保障制度的完善应以基本养老保险和基本医疗保险为核心，稳步推进工伤保险、生育保险和失业保险，建立社会救助制度，以商业保险为重要补充。

（一）建立统一的社会保障制度。首先建立全国统一的养老保障制度，然后提高医疗保险的统筹层次，力争在2020年过渡为全国统筹。我国的社会保障制度从保障对象、保障内容、保障方式到社会保险缴费基数核定、确定费率和社会保险待遇等方面的政策全国要“一盘棋”，尽快出台《社会保险法》。地区性的社会保障，其社会化程度是不够的，不是现代真正意义上的社会保障，不能充分起到分散风险和财富再分配的作用，也很难顺利地操作下去。这不仅由于地区级社会保障的财富再分配能力弱，而且由于征费率的巨大差异会影响企业等经济组织在全国的公平竞争，进而影响现代企业制度的建立和企业改革的向前推进，长期下去还会造成“马太效应”。作为社会保险经办机构的设置、编制、经费、管理等具体问题必须引起各级政府的高度重视，全国应该有统一的制度和政策，加快办公设施建设，打造软环境实力，实现整合资源、

职责明确、功能完备、规范管理、服务优质的总体目标。

（二）扩大社会保险覆盖面。基本社会保障制度要逐步统一、规范，首要的是基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等社会保险，要在全国实行统一制度。社会保险是政府行为，是一项庞大的社会系统工程，为了提高效率，协调行动，在管理机构、管理办法方面也要逐步统一，以便形成上下对口、政令畅通、工作协调、效率较高的行政管理体制和社会保险事业经办机构。社会保障制度要做到以国家税收形式征缴的社会保障资金能惠及到全体公民，让全体公民现在或将来都能“享受”到国家提供的社会保障。我国社会保障制度的改进可把基本养老保障的改进作为突破口，采取“全面覆盖，城乡有别，低位替代，平稳过渡”的办法。

（三）切断单位与个人的社会保障联系，约束和激励公民建立个人社会保障账户。实行社会保险税征收管理体制，由国家法律规定。任何单位除了依法上缴国家统一确定的社会保障税外，不再发生其他社会保障支出，任何单位上缴的社会保障税属于全体公民，不与职工个人发生社会保障上的直接联系，国家利用国家统筹的社会保障资金向公民个人提供基础养老等保障，这也意味着每个公民都自然参与到了国家统筹的社会保障中，当前社会保险中的(扩大社会保险覆盖面)难题将会迎刃而解。

（四）建立完善的社会保障体系。社会保障是社会公平的调节器和社会的稳定器，它涉及到全体公民的切身利益，因此随着社会经济发展水平的提高，明确各级政府加大经费支撑力度，以法律法规为手段，以改善民生为核心，以构建和谐社会为目标，高度重视和妥善解决社会保障中存在的突出问题，建立较为完善的社会保障体系。

（五）着力解决好企业职工参保与缴费问题。无论什么企业，都必须严格执行国家的劳动保障法律法规，否则，一部分企业不给职工投保或只给少数企业骨干投保，就会造成企业之间的不公平，也使一部分职工的权益受到损害。

（六）要积极推进农村社会保障体系的建设。在建立最低生活保障制度的基础上逐步扩大社会保险的覆盖面，认真搞好调查研究工作，建立农村社会保障体系的基本框架，尽可能缩小城乡之间的差距。

（七）社会救济、社会优抚等社会保障的突出问题主要是经济欠发达地区财力难以承担相关费用。对社会最困难的群体提供基本生活保障，是建设和谐社会的不可缺少的举措，要根据各地区的实际情况，加大财政对经济欠发达地区的转移支付的力度，同时，通过舆论宣传，发动社会救助，多渠道增加贫困地区社会救济方面的投入。

我国社会保障制度存在的问题及对策

摘要建立完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证，为此必须充分认识其重要性，充分理解和把握我国社会保障法律制度的基本方针和立法原则，加快我国社会保障法的立法进程，尽快建立起一套完备的社会保障法律制度。

关键词社会保障社会保障制度问题对策

1 我国社会保障制度存在的主要问题