行政组织学 个案分析

黄石市机构改革巡礼湖北省黄石市是经国务院批准确定的全国16个中等城市机构改革试点之一。

从1986年5月开始调查研究、设计改革方案，到1987年7月，按照省委、省政府批准的机构改革方案组织全面实施，到9月底基本告一段落，新的机构开始运行。

机构改革前，黄石市共有县一级党政机关83个，工作人员3 414人。

党政职能不分，政企不分，机构庞大，人员臃肿，效率不高等我国机构中的通病，在这里也得到了充分的反映。

在这次机构改革中，黄石市委、市政府的指导思想可以概括为16个字：转变职能，整体配套，精简统一，积极稳妥。

具体做法是：第一，以职能分解作为机构改革方案设计的起点。

黄石市在机构改革前，具体地分析了各专业局工作的情况，认为各专业局所承担的各种任务大体上可以划分为5项职能，即党群管理职能、综合经济管理职能、社会管理及服务职能、企业经营职能，行业管理职能，并发现各项职能的工作量依次为25％、15％、15％、12．5％、32．5％。

如某局17个科室共57人中，担负党群管理工作的8个科室共14人，综合经济管理工作的2个科室5人，社会管理工作3个科室14人，企业经营管理工作2个科室17人，真正搞行业管理的只2个科室共7人。

通过对职能的分解，不但可以看出某一单位该管什么，不该管什么，而且可以看出其内部该设置些什么职位，不该设置什么职位。

这就为制定机构改革方案奠定了基础。

第二，紧紧抓住政府职能转变这一环节。

首先，按照党政职能分开的原则，市委不再设置与政府职能重复的经济部门。

撤销了市委经济工作部。

而且，企业党的工作开始实行属地化管理。

其次，采取“撤局强委”的方式。

通过撤销主管专业局，加强委办的职能，从过去的管理企业转变为管理行业，从直接管理为主转变为间接管理为主。

具体来说，在工交系统，撤销了化工局，机械局、冶金公司、建材公司、纺织公司、医药公司，电子公司、一轻局、二轻局，加强了经委的综合管理职能，内设8个行业管理办公室，行业办是经委内的一个职能科室，由经委统一领导；在农业系统，撤销了农办、农林局、水利水产局、乡镇企业局，成立农委，在农委内设立农林牧、水利水产、乡镇企业、蔬菜等4个行业办公室；在财贸系统，撤销财办、商业局、粮食局、供销社，成立财政金融委员会，在财委内设立商业、粮食、合作商业指导等3个行业办公室；在城建系统，撤销了房地产管理局，合并了园林局与市政局，扩大了建委的职能。

经委、农委、财委和建委内设的行业办公室都作为各委内设机构，主要行使行业管理的职能，而不是直接管理企业。

这样，政府主管经济的部门由原来的委、局、公司三级管理，变为委、公司两级管理，减少了一级管理层次。

同时，将产供销等生产经营职能下放给企业，将综合经济管理职能交给综合经济管理部门，初步达到了简政放权，转变职能的目标。

第三，遵循“精简，统一、效能”的原则，以提高效率为目标改革机构。

总体来看，黄石市这次精简的幅度是很大的，全市县一级党政机关由原来的83个减少到43个。

其中市委仅设6个工作部门，市政府设36个工作部门，人员由3 414人减少到2 387人，尚空编38名。

同时，充实加强了政府的工商、税务、金融等宏观调控机构，使政府机构设置更加科学化。

黄石市从理顺关系，明确职责，建立统一的高效的行政组织出发，撤销了市科技干部局，其干部调配职能归市劳动人事局；市地方志办公室并入档案局；市体改办、市经济研究中心并人政策研究室；宗教侨务办公室并人市政府办公室；外事办公室并人外贸局，保留牌子；旅游局与市委、市政府接待处合署办公，三块牌子一套班子。

第四，不但在总的原则上实行党政分开，而且还对党务机构的精简下了大的功夫。

不但撤销了市委经济部门，而且撤销了市委讲师团，其业务归到宣传部；撤销市委经部门，其业务归市纪委和市检察院；党史办公室划归党委办公室。

第五，把机构改革同合理安排富余干部结合起来。

黄石市机构改革，富余干部一千多人，其中县级干部114名。

做好这部分干部安置工作，是机构改革的一个大问题。

黄石市采取果断措施，让一部分充实到工商、税务、银行、司法等急需加强的部门，一部分改行到了工厂企业，一部分下到了基层党政单位。

虽然富余干部40％下到了基层，降职使用的也占41％(工资待遇不变)，但是，由于做好了干部的思想政治工作，结果富余人员的消化还是比较顺利。

第六，把机构改革与经济体制改革结合起来，实行整体配套改革。

在完善企业承包责任制，进行金融体制改革、计划管理体制改革和建立生产资料市场过程中来进行机构改革。

黄石市将税务、工商行政管理、审计、统计、物价、计量等部门从政府各委办中独立出来，作为政府的直属机构。

这种配套改革，给政府职能转变创造了前提条件。

第七，准备充分，步子稳妥地进行改革。

黄石市专门成立了机构改革领导小组，各个委办也成立了机构改革小组，其中又分监督小组、审计小组、人事安排小组、财务交接小组和办公室，严格制度，做到了顺利过渡；而且始终教育干部转变观念，服从大局，效果很好。

黄石市机构改革，在突破产品经济管理体制的旧框架上迈出了第一步，在精简、统一方面，也取得了一定的成就。

它适应了新的经济运行机制的要求，又促进新的经济机制的运行，从而促进了经济的发展。

方案于7月份出台后，7至9月虽然持续高温，历史上一般产值是要下降的，但这次却上升了。

当然，这次改革是在新旧体制交替中进行的，尤其是在上下都不动的情况下，不可避免地要遇到一些困难，比如如何真正建立完善的行业管理机制问题，仍需作进一步的探索。

[案例思考]黄石市机构改革成功的主要经验是什么?[案例分析]黄石市机构改革成功的主要经验有以下几条：第一，机构改革一定要配套进行。

既要与经济体制改革配套进行，又要与政治体制改革、于部人事制度改革配套进行。

黄石市机构改革之所以能进展顺利，重要的一条就是因为机构改革不是孤立地进行的。

经济体制改革为机构改革奠定了基础。

比如，企业普遍推行了承包制，物资市场体系、金融市场体系等已初步形成，使企业有了较多的自主权和较好的外部竞争环境，企业不愿也可以不让政府包办一切，这就为政府转变职能提供了一个良好的外部条件。

在干部人事制度改革方面，黄石市制定了一系列规章制度，使干部能上能下，能进能出，这就为富余干部的安排找到了一条途径。

第二，机构改革一定要以转变职能为关键。

职能不转变，机构改革只能在原来的圈子里转。

黄石市成功之处就在于首先抓住了职能分解这一突破口，找到了现在政府机关职能方面存在的问题，从而为设计未来政府职能目标打下基础。

黄石市转变职能的具体做法就是“撤局强委”，通过裁撤专业主管局，加强政府委办的综合管理职能，从而真正做到了从直接管理为主到间接管理为主，从微观控制为主到宏观调控为主的职能转变。

第三，精简、统一、效能的原则是政府机构设置科学化的标准。

光转变职能，政府机构仍不能达到科学化，只有把转变职能与坚持精简、效能、统一原则结合起来才行。

黄石市对机构的裁减幅度是大的，在统一效能方面，该合的合，该撤的撤，该强的强，效果很好。

第四，机构改革一定要慎重稳妥，防止出乱子。

黄石市的机构改革能顺利完成，离不开这一条原则。

它们成立了专门的机构改革领导小组，监督、领导机构改革的各个环节，看来效果是很好的。

同时，市委、市政府强调加强对干部观念转化的教育，加强思想政治工作，教育干部树立全局观念，不争权，不夺利，从而为机构改革的顺利开展扫清了思想障碍。

机构设置与工作效率某市农林局是历经二分二合后而设置的一个政府职能部门。

到了1986年，该市又将农林局，分解为，“市农林局”、“市农业科学技术研究推广中心”(简称“市农技中心”)、“市畜禽技术研究推广中心”(简称“市畜禽中心”)这三个单位。

其中，“农技中心”与“农林局”为正县级，隶属市农委领导，“市畜禽中心”为副县级，隶属市农林局领导(实际是一个人、财、物都独立的单位)。

正是由于“市农委”、“市农林局”，“市农技中心”这个三角关系的存在，从而使该市的农、林、牧工作逐渐步人到一个不能自拔的境地。

一是行文关系不通。

因全省各地、市的“农技中心”，都是隶属农业(林业)局领导的事业单位，所以，省农牧厅历次下发的公文只对市农林局一家，而不管什么农委、农技中心，这就给开展正常的工作带来了许多的不便。

1987年12月底，省农牧厅下发了一份“关于填报食用菌情况的通知”的文件，该文到市农林局之后，局长考虑到本局没有具体的人员去抓这项工作，同时，市农技中心设置有专门的食用菌科室，于是就在公文处理单上签到“请交市农委领导阅示”。

但一直到1988年2月份，经市农委多次协调后，才勉强由农林局汇总上报省农牧厅。

二是业务工作不协调。

在1988年的7月底，原市畜禽中心所辖的市奶牛场，接连几天就死掉奶牛15头，该场找到市农委汇报此事。

市农委说，这关系到业务技术方面的问题，请与市畜禽中心联系，让他们负责处理。

等到了畜禽中心，该中心说：我们隶属市农林局管，你们让农林局通知我们，我们再去。

等到了农林局，农林局说：我局的农牧科是个空架子，总共才两个人，并且都是搞农业的；畜禽中心名义上归我们领导，实质上已是一个人、财、物全部独立的经济实体，级别又和我们差不多，我们怎么能安排得了他们呢?后来经过再三的要求，农林局才勉强找到畜禽中心，等说明原由后，市畜禽中心就说：奶牛场直属领导是市农委，你们真是多管闲事。

为此，农林局的同志感到非常难堪。

最后还是通过市农委、市农林局、市畜禽中心三家共同协商后，才达成了解决问题的协议。

[案例思考]机构设置与工作效率是什么关系?某市将农林局一分为后为什么出现效率滑坡?机构设置怎样才算合理?[案例分析]机构的多少与效率的高低到底是什么关系?是正比还是反比?这个问题似乎很难简单地予以回答。

但机构设置的合理程度与工作效率的高低却有直接的关系。

机构设置得合理，则工作效率高，反之则低，这恐怕是一条难以推翻的铁的规律。

从“机构设置与工作效率”这个案例来看，某市将历经二分二合后设置的市农林局一分为三，变成“市农林局”、“市农技中心”、“市畜禽中心”等三个机构，从表面上看，这种做法使管理职能分解得更细了，各部门的管理相应来说也更专了，因而其工作效率似乎也应更高一些。

但结果适得其反，市农林局一分为三，并没有带来效率的增长，却带来了“行文关系不通”和“业务工作不协调”，致使“该市的农林牧工作逐渐步人一个不能自拔的境地”。

为什么会出现这种局面呢?从根本上看，恐怕还是由于该市把农林局一分为三本身是不合理的。

因为，原来该市管农、林、牧的只有一家，管理职能综合，其内部关系则相对单一，因而也好协调。

而现在将其分为三家，且隶属关系不一，随着职能的分解，其内部关系变成了外部关系，因而协调起来也相应困难一些，效率也随之滑坡了。

那么，是否可以从这个案例得出结论说职能越综合，机构越少则效率越高呢?不行。