建国后我国城市土地供给制度的演变轨迹与改革思路_许根林
第14卷 第5期2007年10月 湖南商学院学报(双月刊)ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＨＵＮＡＮＢＵＳＩＮＥＳＳＣＯＬＬＥＧＥＶｏ1.14 Ｎｏ.5 Ｏｃｔ.2007〔收稿日期〕2007-08-08〔作者简介〕许根林(1980—),男,湖南耒阳人,清华大学公共管理学院博士生,清华大学《公共管理评论》主编助理。
建国后我国城市土地供给制度的演变轨迹与改革思路许根林(清华大学 公共管理学院,北京 100084)〔摘 要〕我国城市土地供给制度经历了从行政划拨配给制度、土地批租制度、城市土地储备制度到城市土地供给宏观调控制度的演变。
其演变由中央政府主导,地方政府推动,受经济制度和经济结构变迁影响,表现为土地产权的调整。
深化改革我国城市土地供给制度,需要正确处理好土地资源与土地资产的关系,进一步理顺好好中央与地方关系、政府与市场关系,建立起合理的土地产权制度。
〔关键词〕城市土地供给制度;演变轨迹;地方发展型政府;土地产权〔中图分类号〕Ｆ293.2 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕1008-2107(2007)05-0005-05ＴｈｅＥｖｏｌｖｉｎｇＰａｔｈａｎｄＩｄｅａｓｏｎｔｈｅＲｅｆｏｒｍｏｆＣｈｉｎａ'ｓＵｒｂａｎＬａｎｄＳｕｐｐｌｙＳｙｓｔｅｍａｆｔｅｒｔｈｅＦｏｕｎｄｉｎｇｏｆＣｈｉｎａＸＵＧｅｎ-ｌｉｎ(ＳｃｈｏｏｌｏｆＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔ,ＴｓｉｎｇｈｕａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ,Ｂｅｉｊｉｎｇ100084)[Ａｂｓｔｒａｃｔ]Ｃｈｉｎａ'ｓｕｒｂａｎｌａｎｄｓｕｐｐｌｙｓｙｓｔｅｍｈａｓｕｎｄｅｒｇｏｎｅａｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｆｒｏｍｔｈｅｍｅｃｈａｎｉｓｍｏｆａｄｍｉｎｉｓ-ｔｒａｔｉｖｅａｌｌｏｃａｔｉｏｎ,ｔｈｅｌａｎｄｌｅａｓｅｈｏｌｄｓｙｓｔｅｍ,ｕｒｂａｎｌａｎｄｒｅｓｅｒｖｅｓｙｓｔｅｍｔｏｔｈｅｓｔａｇｅｏｆｕｒｂａｎｌａｎｄｓｕｐｐｌｙｂａｓｉｎｇｏｎｔｈｅｍａｃｒｏ-ｅｃｏｎｏｍｉｃｃｏｎｔｒｏｌ.Ｉｔｓｅｖｏｌｕｔｉｏｎｄｏｍｉｎａｔｅｄｂｙｔｈｅｃｅｎｔｒａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ,ｄｒｉｖｅｎｂｙｔｈｅｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ,ｉｓａｆｆｅｃｔｅｄｂｙｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃｓｙｓｔｅｍａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃｓｔｒｕｃｔｕｒｅ.Ｉｔｒｅｐｒｅｓｅｎｔｅｄａｓｔｈｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｏｆｌａｎｄｐｒｏｐｅｒｔｙｒｉｇｈｔ.ＩｎｏｒｄｅｒｔｏｆｕｒｔｈｅｒｒｅｆｏｒｍＣｈｉｎａ'ｓｕｒｂａｎｌａｎｄｓｕｐｐｌｙｓｙｓｔｅｍ,ｗｅｎｅｅｄｔｏｃｏｒｒｅｃｔｌｙｈａｎｄｌｅｔｈｅｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｂｅｔｗｅｅｎｌａｎｄａｓｒｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄｌａｎｄａｓａｓｓｅｔｓ,ｆｕｒｔｈｅｒｒａｔｉｏｎａｌｉｚｅｔｈｅｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｃｅｎｔｒａｌａｎｄｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ,ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄｔｈｅｍａｒｋｅｔ,ａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈａｒａｔｉｏｎａｌｓｙｓｔｅｍｏｆｌａｎｄｏｗｎｅｒｓｈｉｐ.[Ｋｅｙｗｏｒｄｓ]ｕｒｂａｎｌａｎｄｓｕｐｐｌｙｓｙｓｔｅｍ;ｅｖｏｌｖｉｎｇｐａｔｈ;ｌｏｃａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ;ｌａｎｄｐｒｏｐｅｒｔｙｒｉｇｈｔ 城市土地供给制度包括土地供给机构、土地供给渠道、土地供给方式、土地供给手段和土地供给管理等环节。
城市土地供给制度因特定的社会经济制度和社会生产方式的不同而异,不同的城市土地供给制度模式反映出不同的城市土地供求管理方式和城市土地供给特点。
一、建国后我国城市土地供给制度的演变轨迹衡量土地供给制度的变迁,可以从城市土地供给主体、城市土地供给内涵、城市土地供给方式和城市土地供给管理等方面来评判。
建国后,我国进行了一系列土地制度的改革和制度创新。
总体上来看,可以将我国城市土地供给制度的演变划分为四个阶段。
1.计划经济时代城市土地无偿、无期、无流动供给阶段。
新中国成立后,我国借鉴前苏联的经验,建立起了社会主义计划经济体制。
在土地制度方面,通过没收外国资本、官僚资本、敌对势力所占有的城市土地,赎买民族资本占有的土地,建立起了城市土地国有制度。
1953年进行的全国土地改革,将农民的土地收为国有,建立起了农村土地国有制度。
当时土地没有集体国有之分,都是笼统的公有土地产权。
由于当时中国经济建设的主要任务是尽快实现工业化,完成由农业社会向工业社会的过渡,作为经济体制子系统的新中国土地供给制度,确立了以保证工业化用地需求为宗旨的计划经济的政府垄断体制,由政府无偿无限期无流动配置土地资源。
在这种体制下,城市土地是完全的国有产权,宪法禁止土地转让,城市土地供给制度排斥价值规律,否定土地的商品属性,土地供给由各级政府多头分散管理、按照国民经济计划需要行政划拨。
2.城市土地供给批租制度建立阶段。
在与计划经济体制相适应的城市土地单一计划供给模式下,土地使用者缺乏相应的约束机制,导致土地利用效率低下,浪费现象严重,不利于城市的建设和发展。
而随着改革开放的进一步深入,东部沿海地区出现了一些“三资”企业、私营企业和个体工商企业。
这些企业使用土地肯定不能和国有企业享受同等待遇,而应该合理地收取它们的土地使用费。
因此,计划经济体制下的城市土地供给制度和土地管理机制越来越不适应当时经济的发展要求。
应对这种情况,1980年,全国城市规划工作会议正式启动了我国城市土地供给制度的改革。
1982年,深圳市和一些沿海经济比较发达的城市陆续向外商和合资企业征收土地使用费。
1984年,抚顺市作为全国的试点城市,首先向包括国内企业和个人在内的土地使用者全面征收土地使用费。
1987年,国务院批准深圳、上海、广州、厦门、福州等地开展国有土地有偿使用试点,同年,深圳以定向议标的方式成功出让了第一块国有土地使用权。
1988年,我国宪法修改了土地使用权不能转让的条款,扫清了土地有偿使用的法律障碍。
1990年,国务院《中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例》的出台,全面结束土地无偿无限期无流动的使用制度。
至此,我国政府借鉴香港地区、英国、新加坡的土地批租供给模式,在保持城市土地国有的前提下,建立起了城市土地的有偿使用制度、市场化流转制度和存量土地使用制度。
土地批租制度的改革,确立了土地资源的商品观念,理顺了土地使用价值和价值的关系,从而建立了资源市场价格体系,为城市经济的发展开拓了资金来源。
因此,这次改革改变了土地使用权由不能交易、不能转让的局面,使土地使用权可以顺利进入市场交易。
3.城市土地储备制度建立阶段。
土地批租制度的建立为地方政府提供了源源不断的“第二财政”。
同时也引发了一系列的问题:一是土地供给市场异常混乱,“以地生财”模式得到中央认可后,各种土地使用权主体,包括各级城市政府、事业单位、国有企业、集体组织纷纷参与土地交易行为,以获取丰厚的利润,导致土地市场的混乱和大量隐形土地市场存在。
二是由于大量优良土地资源使用权出让之后,可供供给的城市土地越来越少,开发成本越来越高。
在中央严格保护耕地的政策下,地方政府通过将耕地转换为工业用地进行供给越来越困难。
因此,地方政府迫切需要一套新的机制,来获取可供经济发展的城市土地。
为此,一些城市政府进行了土地供给的新探索,推动了我国城市土地供给制度的第二次变革。
1996年,上海市成立了土地发展中心,通过政府收购、整理土地,然后再拍卖出让国有土地使用权。
1997年开始,杭州市开始了土地储备的试点改革,并取得了成功,其经验被在全国推广。
2001年,国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》,这标志着国有土地使用权出让开始向政府统一收购、储备、整理、然后通过招标、拍卖、挂牌出让的方式转变,新的土地供应制度逐步确立。
城市土地储备制度的建立改变了土地的供给主体和供给方式,城市土地供给由多元主体转变为地方政府统一收购,统一开发,统一储备,统一出让和统一管理后的垄断供给;土地供给方式转变为先将生地通过开发、整理成为熟地进入土地一级市场再向土地二级市场供给的供给模式。
4.城市土地供给宏观调控体系建立阶段。
土地储备制度的建立缓解了地方政府无地可供应的局面,在一定程度上强化了政府对土地供给市场的垄断,从而进一步规范了土地供给秩序。
但是,要确保城市经济的赶超和快速发展,必须提供足够的工业用地来支撑一些大型项目的建设。
而仅仅通过土地整理等方式仍然无法满足一些地区高速经济发展所需要的土地资源。
于是,一些省市政府从本地利益出发,对中央的政策阳奉阴违,钻一些政策的空子,打“擦边球”。
主要表现有:一些地方政府只考虑地方经济增长的问题,而把保护耕地、保障国家粮食安全、实现可持续发展等问题甩给中央政府;一些地方政府违背中央的政策,通过“以租代征”或以“农村集体土地流转”为名,擅自将农用地转为建设用地,在规划计划之外扩大建设用地规模,违法用地问题严重;地方政府之间为了招商引资,竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地,造成工业用地过度扩张、重复建设,影响了区域协调发展;有些地方土地执法难的问题仍然比较突出,“因公”违法调查难、处理难、处理人更难的局面没有明显改观,影响了土地法律法规的有效实施。
为此,2001年国务院颁布了《关于加强国有土地资产管理的通知》,要求各地加强国有土地资产的管理。
2003年全国开展了大规模的土地市场清理整顿工作。
2004年4月,国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》,提出再用半年左右的时间,深入开展土地市场治理整顿,同时实施“三个暂停”。
2004年12月,新华社全文播发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,上收地市县政府土地管理权力,实行以省为单位的土地垂直管理。
2006年7月,国务院颁布了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,批准设立国家土地总督察办公室,并由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局。
2006年9月5日,国务院出台了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》。
至此,我国土地宏观调控体系基本建立完成,我国城市土地供给制度进入宏观调控阶段。
城市土地宏观调控供给制度的建立加强了城市土地的供给管理,收回了地方政府的部分土地管理权限,实行土地垂直管理,强化了对地方政府的土地供给监察。
因此,可以视为我国城市土地供给制度进入了一个新的阶段。
二、我国城市土地供给制度的演变特征通过对我国城市土地供给制度演变轨迹的分析,我们发现,其表现出以下几个方面的特征和规律。
1.中央政府主导着城市土地供给制度的变革。
一直以来,我国是一个中央集权的国家,中央政府通过控制人事任命、垂直领导、财政转移支付和重大项目的审批等方式控制着地方政府。
我国城市土地储备制度的演进逻辑与变革方
我国城市土地储备制度的演进逻辑与变革方中华人民共和国城市土地储备制度是指国家政府为经济社会发展需要，在城市规划、建设之前通过土地储备方式占有和管理成片土地并控制使用权的制度。
本文将探讨我国城市土地储备制度的演进逻辑和变革方向。
1. 早期阶段。
1950年代以前，中国实行的是“公共土地所有制”政策，即国家拥有全部城市土地。
此时期，政府对土地的占用主要靠强制征收，没有出现土地储备制度。
2. 填权阶段。
1980年代，中国开始逐步放宽土地使用购买、出让和租赁等手段，出现了城市土地市场，此时期被称为填权阶段。
为了规范土地市场，1988年，国务院发出《城市土地使用权出让暂行条例》，明确规定城市土地使用权应通过拍卖或者招标等方式来实现，同时也开始试行土地储备制度。
3. 多元化阶段。
1990年代以来，中国城市化进程加快，城市土地需求日益增长。
为了更好地控制城市土地供应和保障土地市场运转正常，我国逐步深化土地市场改革并完善土地储备制度，同时，城市土地的管理也从单一的国家行政手段转变为市场化、法制化、社会化多元化管理。
目前我国的土地储备制度主要有以下几种形式：1、行政划拨制度行政划拨制度是我国早期实行的土地配置方式，即由政府对土地进行划拨，将该块土地划归特定的部门或单位使用。
该制度虽然存在长期性以及适应市场调节的优点，但也有不足，如一方面市场调节力度弱，公平性不高，另一方面极易出现腐败和非法的利益输送等问题。
2、招标拍卖制度招标拍卖制度强化市场调节，使土地价格真实反映市场供需情况。
但土地市场虚高、实低的情况也随之出现。
此制度需要政府强有力的监管。
3、预留制度预留制度让政府将一部分土地预留出来用于建设公共设施或者特殊用途。
对于土地需求量较大、土地市场较为火爆的城市而言，政府预留土地成为解决供需矛盾的重要手段。
4、收储制度收储制度是指政府用货币等价格手段，向市场购买土地并占有、管理，是土地储备制度的主要形式之一。
收储制度配合“招标拍卖”以及“预留制度”发挥更大的作用。
中国土地政策的演变过程
中国土地政策的演变过程中国土地政策的演变可以追溯到新中国成立初期，以下是其主要的演变过程：1. 土地改革时期（1950年代初-1950年代中）新中国成立后，土地改革成为当时的重要任务。
这一时期，政府实施了土地国有化和土地分配给农民的政策，农民获得了土地的使用权，并进行了土地的再分配。
2. 社会主义初级阶段（1950年代末-1970年代初）在这一时期，政府加强了对土地的集中控制，实行农业合作化政策，农民的土地使用权再次归于集体所有，实行集体经济组织为单位的土地使用制度。
3. 改革开放初期（1970年代末-1980年代末）在改革开放初期，政府逐步放开土地管理权，引入了家庭联产承包责任制，通过个体承包经营土地的方式，鼓励农民增加农业生产效益，从而实现经济的发展。
4. 建设用地审批制度改革（1990年代初-2000年代初）在这一时期，由于城市化的推进，土地供应紧张，政府启动了建设用地审批制度改革，建立了高效、透明、规范的土地供应体系，以满足城市建设的需要。
5. 国有土地使用权流转制度改革（2000年代初至今）中国政府启动了国有土地使用权流转制度改革，目的是通过流转土地使用权来提高土地利用效率、推动农业现代化和城市化建设。
这一政策推动了农地流转、土地托市等方面的改革。
6. 农村土地确权制度建立（2008年至今）为解决农村土地权益不明晰、冲突频发等问题，中国政府推行农村土地确权改革，逐步建立起农民土地经营权和土地承包经营权的确权登记制度，以确保农民土地权益的合法性和稳定性。
综上所述，中国土地政策的演变过程体现了从国有化到农业合作化，再到家庭承包经营制度，以及进一步推动土地流转和确权等一系列政策的变革，旨在适应经济社会发展的需要。
改革开放前后土地政策的演变
改革开放前后土地政策的演变Prepared on 21 November 2021改革开放前新中国土地政策的历史演变(1949一1978)1.新中国成立初期的土地政策((1949. 10-1956. 9)第一阶段:继续推行土地改革政策(1949. 10一1953春)第二阶段:初步建立农村土地集体所有制政策(1953. 4一1956. 9)2全面建设社会主义时期的土地政策 (1956. 9一1966. 5)开始了“大跃进”、人民公社化，个体农民土地私有制宣告结束。
(1956. 9一1958年底)3文化大革命时期的土地政策 -1976. 10)土地政策基本处于停止不前，乃至倒退、混乱或被砸碎的不正常状态。
4徘徊时期的土地政策(1976. 11-1978. 11)比文化大革命时期虽有所好转，但起色不大，突出的特点是徘徊性。
改革开放以来中国土地政策的发展变迁(1978 – 2002)一、人民公社后期的土地政策 )党的十一届三中全会以后，随着全国工作重点的转变和拨乱反正的完成，中共第十二次全国代表大会于1982年9月召开标志着人民公社开始解体二、家庭联产承包政策的演变( )以1978年党的十一届三中全会为界:前20年是人民公社的历史，这一时期的土地政策带有浓厚的人民公社色彩，后20多年是改革开放时期家庭承产承包责任制的历史。
第一阶段是大突破阶段(1978. 12-1984. 12 )所谓大突破指农村土地使用制度发生了根本性转变。
这一阶段的体制特征是人民公社“三级所有，队为基础”的经营制度全而解体，新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立。
这一时期，土地政策走过了一个不平凡阶段。
第二阶段是大磨合阶段(1985. 1一1991. 12 )。
所谓大磨合，就是家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中处于一个剧烈的分化、改组并重新整合的过程。
这一阶段家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中处于一个剧烈的分化、改组并重新整合的过程，其体制特征是农村经济体制改革向纵深发展，全面转入农产品和农业生产资料的流通领域，向计划经济时期最基本的经济制度之一——“统购统销制度”发起冲击。
建国后中国土地制度改革：观点和政策变化回顾及趋势研究
我国城市土地储备制度的演进逻辑与变革方
我国城市土地储备制度的演进逻辑与变革方我国城市土地储备制度是指政府为满足未来城市发展需要预留的土地资源，其演进逻辑与变革方向如下。
首先，我国城市土地储备制度的起源可以追溯到20世纪50年代初期，当时的城市规划主要以战略性思考为基础，政府通过公有制土地储备来规划和管理城市土地利用。
此时的土地储备机制主要以国家和地方政府为主体，以统一规划和集中控制为特征。
然而，改革开放以来，城市化迅速发展，土地储备机制也随之变革。
在20世纪80年代末90年代初期，我国城市土地市场开始出现，由于国家政府对土地采取限制性政策，土地市场的运作方式仍然是非正式的私人交易。
这一时期的土地储备机制更多地考虑到政府的管理能力，并试图通过权力分散和市场化手段优化土地使用效益。
然而，由于缺乏有效的市场机制，土地市场可能导致价值扭曲，以及腐败和政府干预的情况。
随着经济市场的发展和城市化进程加快，2004年我国决定进行土地市场化改革，推进土地储备制度的变革。
2004年《土地管理法》的修订，赋予了政府对土地的可调控性，包括出让的土地地块大小、形状、用途等，并在土地出让的过程中实行竞拍制度。
在这一背景下，本着“规划优先、储备为主”的原则，土地储备机制进一步偏向市场化，并将土地管理的主要职责转移到地方政府。
近年来，随着城市化进一步加速，土地储备机制又出现了新的问题。
一方面，市场化、城乡规划难以协调，导致土地储备难以得到充分利用，城市发展规划又不能很好地满足土地市场需求；另一方面，土地资源存在短缺问题，政府土地储备资金难以满足发展需要。
因此，在当前环境下，需要在市场和政府监管机制之间建立平衡，对土地储备机制进行综合改革。
综上，我国城市土地储备制度的演进逻辑是从政府集中储备到市场化运作，然后再次由政府和市场共同推动土地储备机制的改革，以适应城市化的快速发展和土地资源的紧张局势。
在未来的发展中，政府应进一步完善市场机制，引导市场发展，在维持土地市场正常秩序的前提下，积极推进土地储备的科学规划和管理。
建国以来我国土地管理体制的变化
建国以来我国土地管理体制的变化建国以来我国土地管理体制经历了多次变化，这些变化带来了深远的影响和重大的进步。
本文将从不同的角度探讨这些变化，并分析其对我国土地管理的意义和影响。
第一阶段：计划经济时期（1949年-1978年）在这一时期，我国实行了计划经济体制，土地属于国家所有。
政府通过土地国有化，实现了对土地的统一管理和调配。
土地使用权由国家分配给集体经济组织和国有企业，农民则以土地使用权为基础进行农业生产。
这种土地管理体制在一定程度上保障了农民的土地权益，推动了农业生产的发展。
第二阶段：农村土地改革时期（1978年-1984年）随着改革开放的深入推进，我国开始进行农村土地改革。
这一阶段的主要目标是实行家庭联产承包责任制，农民个体可以租赁土地并经营农业。
这一改革措施极大地激发了农民的生产积极性，提高了农业效益。
农村经济得到了快速发展，农民的收入也得到了显著提高。
第三阶段：城乡土地二元结构时期（1984年-1998年）改革开放的进一步深化导致了城市地产市场的兴起。
这一阶段，我国土地管理体制呈现出城乡土地二元结构。
城市土地由政府统一管理和分配，农村土地则实行家庭承包责任制。
城市土地的市场化运作促进了城市建设的快速发展，但也出现了土地资源浪费和不合理使用的问题。
第四阶段：土地制度改革时期（1998年至今）为了解决土地问题的深层次矛盾，我国进行了土地制度改革。
这一阶段的主要目标是建立健全的土地管理制度，实行集体所有、农民承包经营、市场配置的土地制度。
通过确权登记、土地流转市场的建立等措施，使土地资源得到更加合理和有效的利用。
土地制度改革的推进，加强了土地管理的科学性和规范性，有利于促进农村经济的发展和农民收入的增加。
总结起来，建国以来我国土地管理体制经历了计划经济时期、农村土地改革时期、城乡土地二元结构时期和土地制度改革时期四个阶段的变化。
每个阶段的改革都有其独特的背景和目标，但都为我国土地管理带来了重要的进步和改善。
二元结构下的城镇土地制度沿革与发展
二元结构下的城镇土地制度沿革与发展建国以来，我国确立了以社会主义公有制为基础的城乡二元土地制度：农村土地集体所有、城市土地国家所有。
其中,关于城镇土地使用的政策形成和制度变革又可大致分两大时期：一、1949-1979：城市土地国有化政策形成时期新中国成立后，为巩固政权，中央首先开展了三年土改运动，于1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》。
值得注意的是，此次土改仅限于传统意义上的农村范围。
直到1950年代中期之前，城市土改都尚未启动，城市包括城郊土地都大致维持原有所有制，并受到当时法律不同程度的保护。
1956年起的“私房改造”运动，则首先开始了对部分城市私有土地事实上的国有化进程。
私房改造采用公私合营、国家经租的形式，并将“一切私人占有的城市空地，街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有”。
至1963年，全国各城市和约1/3的镇超过1亿㎡的私房都进行了改造。
尽管如此大规模的城市私有房产改造，甚至在改造中还存在扩大化的倾向，但事实上，对于私人自住（或少量出租）的私有房地产，仍然视为城镇居民的生活资料而保留其私人产权。
此外，因只就城市空地、街基收归国有，则城市至少还存在着相当一部分非国有土地也并未触动。
1963-1966年，对于城镇土地国有化问题一直存在两种不同意见而未有定论。
“63年研究过一次，有两种意见，一种是所有城镇土地一律收归国有，另一种是先解决空闲的出租的土地收归国有，各执一词，不得解决。
65年又进行了调查，当权派的意见是分两步走…造反派的意见要一次解决”。
文革的到来，无疑加快了城市土地国有化进程。
1967年11月《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》中明确了提出土地国有化的主张，范围也有所扩大。
“无论什么空地(包括旗地)，无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有”。
并将“一切私人占有的城市空地、街基地等地产”的解释，也扩大为“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”。
我国城市土地储备制度的演进逻辑与变革方
我国城市土地储备制度的演进逻辑与变革方我国城市土地储备制度是一个重要的土地制度，其演进历程主要经历了三个阶段。
第一阶段为计划经济时期，国家对于土地的管理主要采取了计划化的方式，对于城市用地的划定和分配主要由国家计划部门负责。
所有的土地都归国家所有，程序化地进行流转和分配。
储备土地主要用于国家重点建设项目，而且是由国家提供资金，由国家行政部门执行土地的征用和拆迁。
此时，土地储备制度的特点是由国家主导，自治较少，市场因素较少。
第二阶段为改革开放后的市场化时期，国家决策和行政力量逐渐削弱，土地市场在公有制和私有制间转换。
此时，城市土地储备制度的目的不再是仅仅为了国家重点建设项目的需要，而是更多地为了市场经济的需要。
储备土地的范围扩大到整个城市，包括市政设施，公共用地等。
同时，储备土地的管理也由国家计划部门转交到地方政府层面。
此时，土地储备制度的特点为地方政府主导，市场化程度加强。
市场经济的举措开始显现，比如土地拍卖和出让。
第三阶段为新型城镇化时期，国家加强土地管控，调控和约束。
政府仍保持对于土地储备制度的影响和干预，既要满足市场经济的需要，也要保证国家的发展战略。
此时，土地储备制度的目的更多地体现为实现公共利益和市场经济的平衡，储备土地不仅仅是维护市场秩序，也要实现城市环境，生态和社会的可持续发展。
对于城市土地储备制度的变革方向，应该在以下几个方面进行改进：1. 维护公共利益，注重社会管理和文化因素的整合。
城市土地储备制度的主要目的是为了维护公共利益，为整个社会提供优质的城市公共服务。
因此，在制定城市储备土地政策时，应注重社会管理和文化因素的整合，保障公众的合法权益，并使城市的建设和发展更加符合市民的需求和喜好，为其提供服务。
2. 逐步从政府主导向市场主导进行转换。
近年来，在城市土地储备制度的建立和运作中，政府的主导作用体现得较为明显。
政府应当逐渐减少干预，规范土地市场竞争，加强市场监管，向市场经济进行转型，推动土地储备制度实现更高效，公正和透明。
建国以来我国土地政策的演变
建国以来我国土地政策的演变1、1949~1954年,从土地农民私有制到农业生产初级合作社的转变新民主主义时期，我国的土地政策是没收地主土地分田到户，实行农民土地私有制，农民向国家缴纳公粮。
此间，农民由于生产资料和劳动力的短缺，在一些地区出现村民以生产资料换工等形式的互助生产组。
农民拥有了土地以后，大部分农民的生活有了上升，一部分农民包括有的党员买了土地和车马，雇了长工，少数农民则因种种原因生活下降，开始出卖土地或给别人当雇工。
针对这种情况，东北地区和山西向中央提出进一步提高互助组的层次报告，以防止此现象持续发展。
刘少奇对两地区的报告给予了批评和否定，认为当时的生产工具无法满足集体农庄的要求。
但毛泽东认为这将助长让私有制的出现、使剥削制度再度出现，对于党员雇工更是无法接受的。
随后陈伯达把马克思的工厂分工理论拿出来作为作业农业生产合作的理论基础，认为在生产工具不具备要求的时候通过分工仍可以提高生产效率。
1951年9月，毛泽东倡议召开了全国第一次互助合作会议，促成1952年秋冬全国第一次农业合作运动的高潮。
1953年刘少奇在第二次全国组织工作会议上及1954年2月中共七届四中全会上作了自我批评。
此时，农民仍然拥有土地的所有权，农民是以土地形式入股到合作社，此阶段仍有十分之一左右的农民没有加入到农生产合作社。
1954年我国的第一部宪法就规定了“国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制”等四种所有制形式，并在其第八条规定了“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。
”2、1954~1958年，从初级社到高级社（人民公社）的转变由于合作化运动发展速度过猛，部分地区出现违背农民意愿强制要求入社的情况，后来出现了整顿。
中国城市土地使用制度改革 60年回顾与展望
中国城市土地使用制度改革60年回顾与展望新中国成立60年来，特别是改革开放30年来，我国城市土地使用制度发生了巨大变化，经历了土地无偿使用和土地有偿使用两个时期，至今已初步建立起适应市场经济要求的城市土地管理体制，确立了市场在土地资源配置中的基础性地位，建立了城市土地市场及其运行机制，为满足经济社会发展和改善城乡居民居住条件对土地的需求，推进国民经济持续、快速、健康发展发挥了积极的作用。
一、新中国成立60年来我国城市土地使用制度的历史回顾以1978年改革开放为分界点，我国城市土地使用制度可分为土地无偿使用和土地有偿使用两个时期。
（一）城市土地无偿使用时期（1949-1978年）。
1.城市土地无偿使用制度的形成。
旧中国实行土地私有制度，城市土地在国土面积中所占的比重很小，分别由官僚资产阶级、封建地主、民族工商业者、个体劳动者和外国人所占有。
新中国成立以后，并没有马上对城市土地实行国有化，而是针对不同性质的所有权形式，分阶段逐步实现城市土地国家所有制。
新中国成立初期，各城市政府首先接管了一批国民党政府所有的城市土地，没收了帝国主义和官僚资产阶级在中国占有的大批城市地产；对那些由民族工商业、个体劳动者、城市居民所拥有的私有土地仍给予承认。
因此，新中国成立初期的城市土地形成了国有与私有并存的格局。
1950年4月3日政务院公布的《契税暂行条例》第8条指出：“各机关与人民相互间有土地房屋之买卖、典当：赠与或交换行为者，均应缴纳契税。
”直到1956年，城市私有土地基本上可以买卖、出租、入股、典当、赠与或交换等。
1956年1月18日中共中央书记处《关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造的意见》中规定：“一切私人占有的城市空地、街基地等地产，经过适当办法，一律收归国家”，从而实现了城市土地的全面国有化。
至于城市国有土地的使用，则“由当地政府无偿拨给使用，均不必再缴租金”，从而形成了我国计划经济体制下的无偿、无限期、无流动的城市土地使用制度。