北京市人力三轮车管理

北京市人力三轮车管理：现状、问题和建议————基于简单调查基础上的政策分析在北京车水马龙的大街上，或者狭小逼仄的胡同里，经常可以看到吃力地行驶的人力三轮车。

三轮车夫大多衣着陈旧，神色拘谨，带有所谓“外地人”的明显特征，他们和依靠他们自己的力量驱驶的那种简陋的交通工具───人力三轮车，与北京随处可见的现代建筑和豪华车流构成一幅对比强烈的街景。

从上世纪30年代北京街头出现第一辆营业性的人力三轮车，直到80年代初，人力三轮车一直是北京城里的一种普遍而廉价的交通工具。

但是现在，这种老式的脚踏三轮车似乎已经不再为北京这座日益现代化的城市所欢迎和接受了。

在一些市民和市政管理者看来，人力三轮车不仅是一种应予淘汰的落后的交通工具，而且还是造成交通阻塞等城市问题的原因之一。

这种认识已经体现在北京的城市管理政策之中，人力三轮车被视为影响市容、妨碍交通和危害治安的因素，从而成为被清理、整顿的对象。

城管人员对三轮车围追堵截、强行收缴，甚至因此导致执法人员与被管理者的暴力冲突，是北京的街头经常可见的一幕。

作为北京居民，我对自己生活的城市里这类经常可见的场景感到十分尴尬和不安。

不用进行严密的论证，仅凭直觉我即强烈地感觉到，相关公共政策的制定存在严重的问题。

为了解北京市人力三轮车管理的现状、存在的问题，我进行了一些简单调查，包括电话访问了北京市交通委员运管处、亚运村非机动车管理站、通州车管站、石景山非机动车管理站，对从事人力三轮车营运的从业人员进行了街头访谈，查阅了有关资料，在此基础上，对北京市人力三轮车管理政策进行了初步分析，并试着提出一些改进建议。

一、北京市人力三轮车管理的基本情况（一）北京市人力三轮车发展情况人力三轮车是上世纪20年代进入北京，30年代开始用于营业性的客货运输，在最盛时期，三轮车、人力车曾担负着北京80%的客运量。

50年代以后，随着电车、汽车等公共交通工具的发展，北京人力三轮车市场很快萎缩。

这种现象一直持续到上世纪70年代末。

改革开放以后，在市内公共交通和私家汽车迅速发展的同时，北京的人力三轮车数量出人意料地出现了快速增长，在过去20间出现了两个增长高峰：一个出现于上世纪80年代初，从事人力三轮车客、货运输，成为北京居民的一个新职业。

这部分从业人员被称为“板爷”，是北京居民中较早自谋职业的群体之一。

另一个出现于九十年代，虽然出租车的大量出现使人力三轮车基本退出客运市场，本地居民操此业者也大为减少，但在此同时，大量外地农民工涌入北京，蹬三轮车成为他们中很多人谋生的手段，北京市有人力三轮车数量因此而急剧增加。

据统计，截止到2001年底，北京市共有各类人力三轮车71万辆，由于目前北京市存在数量可观的未经登记、没有牌照的所谓“黑三轮”，因此这一统计数字要远远低于北京市实际拥有的三轮车数量。

按其用途，人力三轮车可分为三类：小三轮车，规格尺寸较小，带车斗，车斗容量小，主要是本地居民家庭使用；人力货运三轮车，带拖板或车斗，运载量较大，主要用于货运；人力客运三轮车，带车厢，可乘坐一至二人，主要用于客运。

从目前情况看，居民家庭自用的小三轮车，大多在社区内行驶，涉及的管理问题相对较少；客运三轮车的运营集中在已经开发的旅游景点、胡同等，由经批准成立的专门公司经营，三轮车的数量受到严格控制，管理也相对规范。

而货运三轮车数量大，存在大量没有牌证的“黑车”，运行范围较广，是管理中的难点和重点。

从事人力三轮车营运的从业人员数量，目前还没有专门的统计。

北京市发布的2001年度劳动和就业人口统计数据，有两个指标涉及这部分从业人员，其一是按产业统计的就业人口，在“社会服务业”栏目中，属于“其他经济”性质的“其他社会服务业”人员，为3.2万人，其中包括了从事人力三轮车营运的从业人员；其二是按行业统计的“交通运输辅助业”从业人员，共3.3万人，其中也包括了从事三轮车营运的从业人员人。

这两项指标的统计范围，都仅限于有北京市户口且三轮车履行登记手续的从业人员，大量从事人力三轮车营运的外来农民工，以及三轮车没有无牌证的从业人员，则没有被涵盖在内。

因此，北京市实际运营中的人力三轮车和直接从业人员的数量，都远远超过官方统计的数字。

（二）现行管理政策1•管理机构北京市人力三轮车管理的政策依据，是1987年北京市政府发布，并于1997年修改的《北京市人力三轮车客货运输业管理办法》。

该办法规定，北京市交通局（现为交通委）是人力三轮车客货运输业的主管机关，各区县可以指定或者委托本辖区的管理机构。

公安、公安交通、工商行政、税务、物价等机关，各依职责进行监管。

北京市交通局（现交通委）对人力三轮车实行双层属地管理，市级设立车管理站，负责在全市范围实施管理，并对各区县管理机构的管理活动进行协调。

人力三轮车实行属地管理，车辆登记管理、申办运输经营许可证只能在户籍所在地办理。

各区县设立人力三轮车管理站（登记站），负责本辖区居民的三轮车上牌、过户、补领牌证、转籍等手续的办理。

要从事人力三轮车运输经营，除了在工商部门登记注册外，还必须获得区县管理机构核发的经营许可。

2•主要管理措施《北京市人力三轮车客货运输业管理办法》规定，对人力三轮车实行“限制规模，严格管理”的方针，体现这一方针，北京市主要采取了以下管理措施：车辆注册管理。

新购置的人力小三轮车、客运三轮车和货运三轮车，必须到所在区县管理机构登记上牌；车主名称、地址变更的，应到原登记管理机构办理变更手续；三轮车过户的，新车主应到所在区县管理机构办理过户手续；车牌或行驶证丢失的，要按规定及时补办。

从业人员限制。

只有拥有北京常住户口的人员，且没有固定职业或者待业的，才可以从事人力三轮车客、货运输。

运输经营许可。

将人力三轮车客货运输列入许可经营范围，在进行工商行政登记后，还必须经区县三轮车管理机构审核批准，并发给《营运证》后方可营业。

经批准用于运输的车辆发给营运标志。

行驶范围限制。

限制人力三轮车行驶的范围，规定领有红色牌照的人力三轮车可进入二环地区，领有黄色牌照的可进入三环地区。

为减少城区的三轮车，规定通州、房山、门头沟等远郊区县可以核发人力货运车黄牌，其他区县停止核发货运三轮车黄牌和红牌；各区县均不再核发人力客运三轮车红牌。

上述几项管理措施，体现了北京市对人力三轮车限制发展的方针。

3•相关的税收、行政收费和罚款税与人力三轮车直接相关的税收和行政收费，项目、标准如下：行政收费。

新领、换领、补领新式车号牌，每付收费50元；新领、换领、补领行驶证，每套5元；变更、过户、转出、注销，手续费5元。

从事人力三轮车运输经营许可的审核不收费。

原来征收过的人力三轮车客货运管理费，自2003年7月起取消。

行政罚款。

对未经批准从事人力三轮车客、货运输的，罚款1000元；对于在运输中索要高价或者欺骗、敲诈顾客的，不按规定安装营运标志或者不携带《营运证》的，以及涂改、伪造、转借营运标志和《营运证》，或者将车辆转借、出租他人经营的等行为，除可给予警告、暂扣或注销营运标志外，还可处以50元至500元罚款。

税收。

对人力三轮车直接征收的税收是车般使用税，标准为人力小三轮车每年每辆6元，人力客、货三轮车每年每辆12元。

鉴于非机动车价值较低，在家庭资产中占的地位下降，而且税收征管成本太高，北京市已决定自2004年开始，停止对包括人力三轮车在内的非机动车征收船使用税。

二、北京市人力三轮车管理中存在的问题经过调查，我认为当前北京市人力三轮车管理，在政策制定和政策执行两个层面存在问题。

从政策制定层面来看，主要问题是：1•片面强调限制数量。

北京市对人力三轮车实行“限制规模，严格管理”的方针，其公开的理由是人力三轮车作为交通工具已经陈旧过时，影响市容，阻碍交通。

但是，这种认识有其片面性，或者正如有人指出的，正落入了汽车文化、大都市偏好影响下出现的思维盲区。

北京地域范围广大，道路状况差别很大，人力三轮车运输与汽车运输有较大互补性，汽车适合于长途、大量的客货运输，而三轮车则适于短途、小量的客货运输，具有价格低廉、灵便的优点，适合在社区、胡同内使用。

而且，人力三轮车不消耗能源，没有污染，是北京这样的城市应当积极发展的交通工具，一些专家学者对此也持肯定态度。

上世纪80年代以后，北京市人力三轮车数量大幅增长的事实说明，人力三轮车运输有其一定的市场空间，在北京的交通体系中应当占有一席之地。

目前，北京人力三轮车数量确实超过实际需要，但是，问题的症结并不在于三轮车本身。

由于大量外来农民工无业可就，很多人只得选择用人力三轮车提供运输服务、进行商品贩运等作为谋生和养家糊口的手段。

应当说，这是近年来北京市人力三轮车数量明显增加的主要原因。

解决人力三轮车数量过多问题的关健，是取消对外来农民工就业的种种限制，给其提供更多现实的就业门路。

如果不解决好相关问题，在条件不具备的条件下，片面限制人力三轮车的发展，甚至象有的城市那样简单取缔人力三轮车，不仅难以执行，而且在经济上会造成社会福利的损失。

2•突出管理，弱化服务。

北京市对人力三轮车进行多方面管理，为从事人力三轮车运营的从业人员设立了大量义务，但是却没有为他们提供相应的服务。

实际上，人力三轮车运输业作为一个劳动密集行业，其做作业人员大多文化水平、劳动技能偏低，政府应当从税收优惠、收入补贴、转岗培训等方面为他们提供服务和帮助。

鉴于目前从事人力三轮车运输的从业人员多为来自外地的农民工这一实际情况，政府可在技能培训、车辆维护等方面给予扶持，更多地将管理体现于服务之中。

3•不允许外地人从事人力三轮车客、货运输。

实际上，北京当地人已经很少有人从事三轮车运输了，从事这一职业的主要是外地来京务工的农民。

只允许本地人从事人力三轮车运输业，是一种过度管制的做法，产生了一些不良后果：一是形成了转购、转租带牌二手车的市场，实际上是外地人向本地人购买三轮车的牌照、营运证。

据说，一辆无牌的二手车，一般价值200元至500元，而牌证齐全的二手车价格可高出300元，这实际上是一种“灰色经济”。

二是很多外地人的三轮车无法正常登记领证，人为地将大量人力三轮车限制在“制度”之外，造成了大量不登记、无牌照的“黑三轮”的存在。

三轮车无论作为一项资产，还是作为一种生产资料，都没有必要规定只允许本地人拥有和运营。

现在，外地人在北京可以购置房屋等不动产，也可以购买机动车辆，仅仅对其购买和拥有人力三轮车进行限制，则无法让人理解。

4•处理、处罚程序规定不严格。

对于人力三轮车的罚款、没收等处理、处罚决定，很多是当场作出、当场实施，行政相对人根本没有获得救济的机会。

由于缺乏相关规定，执法部门对于收缴的“黑三轮”，也不向车主出具收据。

从政策执行层面看，主要问题是：（1）执法行为的粗暴甚至野蛮。

北京市区县政府职能部门组织的针对人力三轮车的执法行动，见诸公开报道的就有所谓“见一缴一”（证牌不全的三轮车发现一辆扣留一辆）、“公开销毁”（用压路机碾压、电焊枪切割等方法销毁没收来的三轮车）等做法，在2003年7月以前，甚至还有没收“黑车”和同时收容遣返“三证”不全的车夫的行为。