浅析公证在水行政执法中的运用

浅析公证在水行政执法中的运用
公证在水行政执法中的运用初探
陈建东
卢氏县水利电力局
在水行政执法中，经常会遇到执法人员在检查、勘验现场和送达法律文书的过程中，当事人拒绝在笔录和送达回证上签字的现象，致使取证和送达的法律效力受到一定程度影响。

近年来，我们在水行政执法中尝试运用由公证机构予以公证(下简称公证取证和公证送达)，取得了较好效果。

下面笔者就公证在水行政执法中的运用作一初探。

1、公证的概念和特征
1.1公证的概念
公证是指国家公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为，有法律意义的文书和事实的真实性与合法性进行证明的活动。

1.2公证的特征
1.2.1公证是国家公证机构的一种证明活动。

由公证机构代表行使公证职能与其他机关的活动和行使的职能不同。

如公安机关的治保活动和职能，人民法院的审判活动和职能，行政机关的行政管理活动和职能，公证活动和职能与这些机关的活动和职能是相区别的。

1.2.2公证证明活动的根据是当事人的申请和国家法律的规定。

如果没有当事人的申请，公证机构不能主动进行公证。

但是，并不是说当事人
想为什么证明就能证明什么，还必须根据我国法律公证。

1.2.3公证的权利主体是公民和法人，即申办公证的当事人。

既可以是公民，也可以是法人（机关、工厂、企业、事业单位）还可以是非法人团体。

但公民必须具备民事行为能力，限制民事行为能力人必须征得其法定代理人同意或由其法定代理人代理，无民事行为能力人则由其法定代理人代理。

1.2.4公证证明的对象是法律行为，有法律意义的文书和事实。

1.2.5公证的标准是真实性、合法性。

真实性是指公证的对象必须是客观存在的，通过直观或人证、物证能为公证人员感知的而且事实的内容与公证证明的内容是相符的。

合法性指公证对象的内容，形式取得方式符合国家法律、法规规定、不违反有关政策和社会公共利益。

真实、合法是统一的，两者必须同时具备，缺一不可。

1.2.6公证证明具有特殊的法律效力。

公证机构出具的公证具有直接证明力，可以不经质证直接作为定案的根据，除非有相反证据足以推翻公证证明。

1.2.7公证是一种非诉讼活动。

它主要是通过公证活动预防纠纷，避免不法行为的发生，减少诉讼。

它通过公证活动来消除纠纷隐患，平衡当事人之间的利害冲突，保障国家法律的正确实施。

2、公证运用于水行政执法的意义和作用
将公证这一证明方式运用于水行政执法活动中具有以下几个方面的意义和作用：一是通过公证活动，可以确保水行政执法机关依法行政，维护管理相对人的合法权益。

由于在对取证和送达的公证中，公证机构贯穿始终，此过程也就是审查水行政执法机关取证和送达的真实性与合法性的过程，如果公证机构发现水行政执法机关的取证和送达违法和不真实，将拒绝出证，从而为行政机关依法行政起到审查监督作用，维护了管理相对人的合法权益；二是通过公证活动，可以预防纠纷，减少行政复议和诉讼。

在对取证和送达活动的真实性、合法性的公证过程中，可以打消管理相对人对证据的取得和送达的真实性、合法性的疑虑，也可以避免当事人拒不承认证据是在其现场（主要在证据易灭失的情况下），取得和其收到法律文书的现象，从而起到预防证据真假和送达与否的纠纷。

同时，通过公证机构的介入，可以使管理相对进一步认为水行政执法机关的行为是正规的、合法的，打消其提起行政复议和行政诉讼的念头，促使其自觉履行义务，减少复议和诉讼；三是通过公证，可以宣传水利法律法规。

由于公证机构是以中立的身份审查取证和送达的合法性和真实性，在公证过程中一个中立者向管理相对人宣传水利法律、法规，更易令管理相对人信服、接受，可以减少抵触情绪。

同时，通过公证后执行情况的监督检查，可以发现问题，随时向有关部门建议或宣传解释，也可以宣传水利法律、法规。

3、公证取证和公证送达的法律依据
3.1公证取证的法律依据
在公证取证的法律依据方面，没有专门的规定，主要散见于各单行的法律法规中。

《中华人民共和国公证法》第十一条第一款规定：“根据自然人，法人或者其他组织的申请，公证机构办理下列公证事项………（九）保全证据………（十一）自然人、法人或者其他组织自愿申请办理的其他公证事项”；《中华人民共和国民事诉讼法》七十三条第一款规定：“勘验物证或者现场，勘验人必须出示证件，并邀请当地基层组织或当事人所在单位派人参加………”。

第三款规定：“勘验人应当将勘验情况和结果制作笔录，由勘验人，当事人和被邀参加人签名或者盖章”；《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条和《中华人民共和国公证法》第三十六条规定：经公证的民事法律行为，有法律意义的事实和文书，应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻该项公证的除外。

3.2公证送达的法律依据
《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条规定，“受送达人或者其成年家属拒绝接收文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上说明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，把文书留在受送达人的住所，即视为送达”。

最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》82规定：“受送达人拒绝接收诉讼文书，有关基层组织或所在单位的代表及其他见证人
不愿在送达回证上签字或盖章的，由送达人在送达回证上注明情况，把送达文书留在受送达人住所，即视为送达”。

4、公证在水行政执法中运用的体现和程序
4.1公证在水行政执法中运用的体现
主要体现在两个方面，一是公证取证，即水行政执法机关在调查取证过程中，遇有当事人拒绝在勘验、检查笔录上签字而又无有见证人或有见证人而见证人不愿签字及证据可能灭失的情况下影响证据效力或无法取证时，公证机构根据水行政执法机关的申请，对水行政执法机关搜集水事案件证据行为的合法性、真实性进行证明的活动。

按照现场勘验和现场检查的理论，现场勘验和检查当事人或其成年家属应当到场，并应邀请见证人到场见证，经勘验和检查制成的笔录，由勘验人、当事人和被邀参加人签名或盖章。

但在水行政执法实践中，经常遇到当事人不到场，又无见证人或当事人和见证人都已到场但拒不在笔录上签字的现象，就使勘验、检查笔录欠缺形式要件而无证明力。

同时，由于水事违法案件的特殊性，有时为了某一大局利益可能使证据灭失（如河道清障），在这种情况下，仅有水行政执法机关的证据也极易发生争议；二是公证送达。

指水行政执法机关在送达法律文书时，遇有当事人拒绝签收而没有其他见证人或虽有见证人却不愿在送达回证上签字时，公证机构应水行政执法机关的申请，对水行政执法机关送达法律文书行为的真实性予以证明的活动。

按照留置送达的
理论，如果当事人拒不签字且又没有见证人的情况下，只由送达人员签字注明情况是合法的，但在水行政执法实践中，这样的送达方式在申请执行或诉讼过程中却出现了当事人拒不承认其收到法律文书而导致不予执行或败诉的现象。

为此，有必要对上述行为予以公证。

4.2公证在水行政执法中的运用程序
4.2.1申请
即由取证和送达的水行政执法机关在取证前向公证机构提出办理公证请求的行为。

当发生当事人或见证人拒绝到场或签字的情形时，可由水行政执法机关申请公证。

此阶段需提交的材料主要有申请表，法人资格证明，法定代表人身份证明和授权委托书。

4.2.2受理
指公证机构的公证员对水行政执法机关的申请予以接受并表示给予办理。

它一般以受理通知书的形式确定。

受理阶段，公证机构要对水行政执法机关所提交的材料进行形式审查后，对符合受理条件的，予以受理并发给通知书，不符合受理条件的，拒绝受理并发给不予受理通知书。

决定受理的，公证处即指定公证事项承办人。

4.2.3调查取证
调查取证是公证机构受理后，随同水行政执法机关的执法人员到水事违法案件发生现场或当事人家中，调取证据，为下一步出证奠定基础。

此
阶段公证机构的调查取证是对水行政执法机关现场勘验和现场检查及送达法律文书这一行为合法性、真实性的一种证明，而非代替水行政执法机关取证证明水事违法行为的存在和代替送达。

对公证取证，公证机构可以采取现场勘察和制作视听资料的方式，而对公证送达，仅可以制作视听资料证明确实送达当事人即可。

4.2.4出证
指公证机构在调查取证的基础上，对水行政执法机关申办的取证或送达事项制作并出具公证书的活动。

它是申请、受理等程序的归宿。

在出证阶段，公证处可以现场出证，即在水事违法案件发生现场或送达现场经调查后当场出证，也可以在调查的基础上在公证处制作公证书。

公证书除了编号，加盖公证机构、公证员的印章和注明日期外，公证证词主要是注明公证申请人于某年某月某日在何地在某公证员的眼前现场勘验、检查或送达法律文书行为是真实的，同时，注明申请人的取证和送达法律文书的行为符合有关法律、法规的规定，是合法的。

公证书制成后送达水行政执法机关，公证书与水行政执法机关的勘验、检查笔录和送达回证一起构成水事违法案件的证据，由水行政执法机关存卷。

作者简介：陈建东（1973.3---），男，工程师，卢氏县水利电力局防汛办主任，杯赛办主任。

注：本文发表于《河南水利》2006年第12期。