第13章 国家建设用地管理

1．农用地转用是实施土地用途管制的重要手 段。由于农用地的市场价格远远低于商业用 地、工业用地等建设用地，因此市场对农用 地转用具有巨大的驱动力。要想有效地保护 耕地面积，必须严格执行农用地转用的规划 控制和政府部门的审批制度。否则，土地用 途管制就难以实现
2．农用地转用是行政行为，是政府的专有权 力，农用地转用的权利主体必须是国家，其 他任何单位和个人都不得擅自进行农用地转 用。
(二)省级人民政府的批准权限
1．地、市以下人民政府批准可行性研究报告 或立项的建设项目占用农用地。
2．除了报国务院审批之外的其他城市的市区 扩张占用农用地。其中，乡镇土地利用总体 规划确定的村庄和集镇建设用地区内的农民 宅基地、乡村企业、乡村公共设施、公益事 业设施建设占用农用地，可由省级人民政府 授权地级市、自治州人民政府批准。
第十三章 国家建设用地管理
主要内容： §13—1 国家建设用地概述 §13—2 农用地转用 §13—3 国家建设征用土地 §13—4 征用土地的补偿和安置 §13—5 国家建设用地土地使用权划拨 §13—6 国有土地使用权的收回及安置土地 的处理 重点：土地征用问题
§13—1 国家建设用地概述
§13—2 农用地转用
一、农用地转用的概念
农用地转用是农用地转为建设用地的简 称，是指将耕地、林地、草地等农业生 产用土地，按照土地利用总体规划和国 家规定的批准权限报批后，转变为建造 建筑物、构筑物的土地的行为。
农用地转用是我国总结了土地管理的经验和 教训，借鉴国外管理土地的先进经验，控制 农用地转为建设用地的重要措施，是土地用 途管制制度的关键环节，也是市场经济国家 控制建设用地增长，保护农用地尤其是耕地 而普遍采用的手段。在世界各国有些称为 “土地规划许可”，有的称为“建筑许可”， 还有叫“非都市土地使用管制”。尽管名称 不尽相同但目的都是根据土地利用总体规划 或城市规划，控制建设占用农用地，尤其是 耕地。可见，农用地转用的法律特征主要表 现在以下几方面。
关于临时用地的有关规定如下：
1．根据法律规定，工程项目施工，需要材料 堆场、运输道路和其他临时设施的，应当尽 量在征用的土地范围内安排。确实需要另行 增加临时用地的，由建设单位向批准工程项 目用地的机关提出临时用地数量和期限的申 请，经批准后方可使用。
架设地上线路、铺设地下管线、建设其他地 下工程、进行地质勘探等，需要临时使用土 地的，由县级以上人民政府地政部门批准。 建设单位为选择建设地址，需要对土地进行 勘测的，应当征得县级以上人民政府同意； 造成损失的，应予补偿。
3．农用地转用有关方案经批准后，由市、 县人民政府组织实施，按具体建设项目 分别供地。
可见，农用地转用的申请、实施，主要 由人民政府或地政部门办理，而与具体 的建设单位及其他用地者，不直接发生 关系。建设单位只需提出用地申请，不 需提出农用地转用申请，不过在办理农 用地转用的过程中，建设单位应当按照 当地人民政府及地政部门的要求履行自 己的义务。
四、农用地转用的办理程序
1.市、县人民政府地政部门审查建设用地申 请及有关批准文件，按照土地利用年度计划 拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征用 土地方案，经市、县人民政府审核同意后， 逐级上报有批准权的人民政府批准。
2.有批准权的人民政府地政部门对农用地转 用各项方案进行审查，提出审查意见，报有 批准权的人民政府批准。其中，补充耕地方 案由批准农用地转用方案的人民政府在批准 农用地转用方案时一并批准。
二、农用地转用的依据
(一)土地利用总体规划
土地用途管制制度的核心是土地利用总 体规划。农用地能否转为建设用地，首 先应看土地利用总体规划，如果符合土 地利用总体规划确定的用途，可以转为 建设用地，否则将不得转为建设用地。 农用地转用的主要依据是县、乡级土地 利用总体规划。
(二)土地利用计划
3．农用地转用必须符合法定程序和法定依 据，必须符合土地利用总体规划、土地利用 计划、建设用地供应政策。
4．农用地转用必然引起土地市场价格的变 化。农用地转为公共用地，就可能在一定程 度上失去市场价值，但如果转为商业用地、 工业用地等赢利性的建设用地，其市场价格 就会大幅提升。
5．农用地转用是农用地转为建设用地的惟 一法律途径，是集体所有土地转为城镇土地 的前提。
五、农用地转用方案和补充耕地方案的要求
农用地转用方案，包括占用农用地的种类、位 置、面积、质量等。补充耕地方案，包括补充 耕地或者补划基本农田的位置、面积、质量、 补划的期限、资金落实情况等，并附具相应图 件。
农用地转用方案和补充耕地方案是办理农用地 转用的重要材料，对是否能够获得批准、能够 顺利实施，影响很大。有关部门对这两个方案 要非常重视。根据土地管理法的规定，农用地 转用方案和补充耕地方案符合下列条件的，地 政部门方可报人民政府审批。
6．其他建设用地，除上述之外的各类建 筑物、构筑物用地。
二、国家建设用地的形成
已经确定为国有建设用地的国有土地，建设时可 直接使用，这是国家建设用地的主要来源。除此 之外，国家建设用地还可以通过其他途径形成， 主要有：
1．国有农用地、国有未利用土地转为国家建设用 地。这两类土地只有在依照一定的法律程序获得 有批准权的国家机关批准之后，才能转为国家建 设用地。其中，对于国有农用地转为国家建设用 地，《土地管理法》明确规定，需要按规定办理 农用地转用手续；对于国有未利用土地转为国家 建设用地，《土地管理法》暂时还没有明确规定， 可根据未利用土地的性质，参照有关规定执行。
2．省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报 告的铁路、公路、管线工程和大型能源、交通、水 利等基础设施建设项目，在城市建设用地区外用地 并单独选址建设占用的农用地。
3．在城市建设用地区内统一征地占用农用地。包括 直辖市、省、自治区人民政府所在城市，人口在100 万以上的城市，以及国务院指定的城市扩张用地。 需要指出的是，在这些城市中只有城市本身扩张用 地需要报国务院审批，市辖县的县城扩张应由省级 人民政府审批，市内农村集体建设用地扩张由地(市) 办理农用地转用。但对这一些市设的开发区、卫星 城，将按城市市区扩张对待，应报国务院批准。
2．经批准临时使用国有土地的，用地单位 应同集体组织签订临时用地合同；经批准临 时使用集体所有土地的，用地单位应同集体 组织签订临时使用土地合同。合同的内容主 要包括使用的范围用途、补偿标准及补偿方 式、使用期限、对土地恢复措施等。
3．必须按合同约定对原土地所有者或使用 者予以补偿。临时用地补偿费标准可以参照 国家建设征用土地的补偿费标准，并根据使 用的期限等因素确定。造成地上青苗、建筑 物或者其他附着物损失的，用地者应给予补 偿。
以上3种形式，涉及两个重要概念，即农用地 转用、土地征用。本章将重点介绍之。
三、国家建设用地使用权的取得Байду номын сангаас式
国家建设用地的土地所有权由国家所有，但—般由具 体的建没单位或使用单位使用，这些单位要使用国 有建设用地，必须首先获得土地使用权。在计划经 济条件下，国有土地使用权的提供方式，均采用划 拨方式。国务院于1990年颁布了《城镇国有土地使 用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营 成片土地暂行管理办法》，开始对国有土地使用实 行有偿出让。1994年国家颁布的《城市房地产管理 法》确定了国有土地的供应采用有偿使用和划拨两 种方式的基本构架。现行《土地管理法》确定国有 土地的供应方式以有偿使用为主，有偿取得和无偿 取得两种方式并存的基本思路。
4．临时用地期限不得超过2年，超过2年 确实还需使用者，必须征得土地所有者 或原使用单位的同意，并重新办理临时 用地审批手续，经批准后方可继续使用。 在临时使用的土地上不得擅自改变批准 的用途，不得从事生产性、营业性或其 他以获利为目的的建设活动，不得修建 永久性、半永久性建筑物和构筑物。
5．临时用地终止使用或使用期满的，用 地单位应当恢复土地原状并及时归还。 对占用耕地的还应自临时用地期满之日 起1年内负责恢复种植条件后归还，用地 单位无力恢复时，可以向被用地单位支 付恢复土地的全部费用。期满不归还的， 由地政部门报县级以上人民政府批准， 收回土地使用权。
2.农村集体所有建设用地转为国家建设用地。 虽然都是建设用地，但要发生土地所有权的转 化，从集体所有变为国有，我国土地法规定， 只有通过国家的土地征用行为才能实现这种转 化。
3．农村集体所有农用地、未利用土地转为国 家建设用地。其中包含两个转化过程，首先要 经过农用地转用等审批程序将农用地、未利用 土地转为建设用地；然后，通过国家的土地征 用行为将集体所有土地转为国有土地。

一、国家建设用地的含义和种类
所谓国家建设用地，是指国家进行各项 经济、文化、国防建设以及举办社会公 共事业所需要使用的土地，包括：城市 市区的土地，铁路、公路、机场、国有 企业、港口等国家所有土地中的建设用 地。根据不同的建设性质和地点，国家 建设用地一般可分为：
1．城乡住宅和公共设施用地，即通常所 说的城乡居民点用地，包括城乡居民的 住宅，公共建筑，道路、给排水、电力、 电讯、防洪、供热等公共设施用地。
2.工矿区用地，包括工业厂房、各种仓库、 动力设施、各种堆场、道路、矿山操作 场地及配套设施等。
3．交通水利设施用地，包括机场、铁路、 公路、港口、航道、水电站、水库及工 运河等，不包括天然河道。
4．旅游区用地，专门供游览参观的设施 用地，包括风景名胜区、游乐场、高尔 夫球场等。
5．军事设施用地，包括军事训练、军事 指挥、防务设施、营房、武器装备仓库 等的用地。
土地利用年度计划是土地利用总体规划 的具体实施计划，其中包括了农用地转 为建设用地的计划指标。通过这一指标 对每年可以新增建设用地实行总量控制。 这一指标具有法律效力，不经法定程序 修改，不得突破。
(三)建设用地供应政策
建设用地政策是由国务院地政部门根 据国家产业政策制定。一般来说，对国 家明确禁止建设的项目，要禁止为其办 理农地转用和供地；对国家鼓励投资的 项目，应优先为其办理农用地转用和供 地。在国家对建设用地供应不足的条件 下，优先保证国家急需建设项目的用地， 使建设用地供应政策对国民经济发展起 到调控的辅助作用。