健全预算法治体系强化预算监管机制——解读新《预算法实施条例》

健全预算法治体系强化预算监管机制——解读新《预算法实施条例》作者：王金秀张澜万玥希来源：《财政监督》 2020年第21期王金秀张澜万玥希【摘要】自2015年新《预算法》实施后，新《预算法实施条例》（以下简称《条例》）历经多次修订终于出台，备受各界关注。

新《条例》对《预算法》作了大量细化、实化和补充，将程序法与实体法融为一体，有效地理顺了人大、政府和部门之间预算权责关系，健全预算法制体系，改进四本预算管理，规范部门预算，完善预算监督体系，提高预算法治化水平，有利于推进国家治理现代化。

【关键词】预算法治全口径预算四本预算部门预算预算监督2014年新修订的《预算法》施行5年多后，新《预算法实施条例》终于正式出台。

新《预算法实施条例》（以下简称《条例》）以新《预算法》为上位法，对后者进行了细化、实化和补充，内容丰富，健全了预算管理体系，笔者以此为视角，结合新旧预算法制对比，对新《条例》进行解读。

一、《条例》与《预算法》配套，健全预算法制体系（一）理顺预算法律层次的位阶，细化、实化和补充《预算法》有关规定《预算法》是《条例》的上位法，二者具有配套性。

1995年《条例》与当时的《预算法》相适应，而与2014年新修订的《预算法》严重脱节，制定与新《预算法》相适应的《条例》实属必要。

《条例》修订必须理顺法律位阶的关系、与《预算法》相互衔接互补。

新《预算法》将新世纪后持续十多年的我国预算改革探索的有效举措用法律形式固定下来，其中诸多强化预算管理的新要求、新规范为修订《条例》提供了细化、实化的基础，因此，修订《条例》首先要坚持遵循上位法规定，进一步细化《预算法》原则性、指导性要求等有关规定，对预算编制、执行、决算和法律责任等均作出明确规定；另一方面，新《条例》的诸多内容对《预算法》还具有拾遗补缺、改弱为强的作用，弥补了新《预算法》的不到之处。

比如，增加了预算草案部署的启动时间、编制流程和汇编范围、内容等，使预算流程更加合理、时限更加明确、体系更加完整。

（二）将预算改革新成果转化为法规，优化预算法治机制为了贯彻落实新《预算法》，党和国家相继发布文件，先后推出了一系列深化财政改革、规范预算管理的新制度、新机制，如2014年９月发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)、2014年1１月财政部印发《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预〔2014〕368号）、201４年１2月国务院《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》、2018年9月发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），等等，进一步推进财政改革，许多重大的预算管理制度及其创新举措进一步细化落实，这一切既为修订《条例》积累了丰富的实践经验，也提供了必要的现实条件。

新《条例》严格遵循并贯彻落实新《预算法》的要求，与近年来推行的各项财政改革相衔接，将近年来财税体制改革和预算管理实践的成果上升为法规，与时俱进，进一步优化了预算管理与监督的体制机制。

（三）强化预算法治水平和约束力，有效落实财政政策新《条例》是我国预算法律制度体系建设的重要立法成果，实施新《条例》必将进一步规范预算行为，扭转预算运行中长期存在的“长官意志”、预算资金分配随意性大、预算约束软化、预算行为失范，有法不依、无章可循、有章难循的局面，提高政府治国理政、依法理财、预算法治化的水平，加强预算执行管理，强化预算约束，在组织财政收入方面，强调依法征收，制止地方征收“过头税”或有税不征、擅自减免的行为；在财政支出方面，要依法严控楼堂馆所、行政运行经费膨胀的状况，及时合理地安排支出，注重预算绩效；依法开展预算管理与监督、提高预算透明度，严肃财经纪律，规范各项财政财务工作，从而落实当前更加积极有为的积极财政政策的要求，促进各方在疫后错综复杂的环境下全力做好“六稳”“六保”工作，确保政府严控一般公务支出，以政府节用公共财政资金来保障裕民之需，同时，全面深化预算管理制度改革，提高预算管理水平。

二、明晰四本预算编制的内容，健全全口径预算管理体系（一）调整预算收支构成，明确四本预算收支的编制范围和内容，增加相互调拨资金的编列项目1995年《预算法》规定预算收支的构成，其中：预算收入包括税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入、其他收入等四方面的收入；新《预算法》按四本预算账本的要求，结合政府收支分类制度改革，调整了收支内容，规定一般公共预算收入由各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入构成。

新《预算法》主要规定了一般公共预算收支的构成，要求预算草案细化，其中：本级一般公共预算支出按其功能分类应编列到项；基本支出应按其经济性质分类编列到款。

本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算三本预算支出按其功能分类应当编列到项。

新《预算法》没有明确政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，对此只是要求按照法律、行政法规和国务院的规定执行。

新《条例》补充了预算收支构成的遗漏项，明晰了四本预算账本的内容，分别对中央和地方一般公共预算收支、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支、社会保险基金预算收支的概念、构成以及编制内容作了规定，进一步强化了全口径预算管理的范围和程度，其新亮点有三个方面，包括：一是明确了不同账本之间调入调出资金的基本方向；二是确定预算稳定调节基金的编列归属；三是国有资本经营预算收支编制内容增加了特定事项的转移支付。

新《预算法》在对一般公共预算支出的划分上改变了传统按费类划分的方式，不再按经济建设支出、教科文卫体等事业发展支出、国家管理费用、国防支出、各项补贴支出、其他支出划分，采取国际货币基金组织的政府收支划分体系，分别按照功能分类和按经济性质分类来划分各项支出。

（二）拓宽一般公共预算收入的范围，收入项目的内容更加细化明晰旧《预算法》的预算收入相当于新《预算法》的一般公共预算收入，二者的收入构成因为细化程度和管理要求的不同而变化，新《预算法》增加了行政事业性收费收入，这在旧法中是包含在“其他收入”之中的。

在我国推进预算公开的进程中，其他收支项目因资金额度大、内容混杂、透明度低而深受各界诟病，新法将“行政事业性收费收入”从旧法的“其他收入”中分离出来，预算更加细化，提高了透明度。

新旧《预算法》中“其他收入”虽然名称相同，但口径大小有别，新《预算法》的“其他收入”口径比旧《预算法》小，具体内容更加明确，透明度更高。

（三）取消专项收入，避免预算分割僵化，以统筹提高绩效新《预算法》取消了专项收入，我国长期以来实行专项收入、专款专用，不仅割裂了预算，降低了预算的弹性，形成大量的专项结余沉淀，而且专项之间、专项和非专项之间余缺难以调剂，严重影响资金绩效，针对此，新《预算法》在预算原则提出了统筹这一新原则，此后，国务院专门印发《推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发〔2015〕35号)，提出控制乃至逐步取消专项收入的要求。

另一方面，具有专款专用要求的政府性基金则在另外一本预算账本“政府性基金预算”中反映，由此，一般公共预算收入的构成中取消了“专项收入”。

（四）增加转移性收入，以全口径预算管理为取向，扩大预算编制范围转移支付制度一词是“舶来品”，1994年我国决定实行分税制财政体制，分税制对不同地区一视同仁、不加区别地实行，为了调节地区差异导致的财政失衡；1995年试行均衡转移支付方案，转移支付制度才开始进入我国财政制度安排的视野，由转移支付制度这一新词派生出来的转移性收入自然也没有纳入此前于1994年3月通过的《预算法》之中。

以至于很长时期内我国地方预算都未将转移支付取得的收入纳入预算，转移性收入不纳入预算曾经成为国家审计部门审计的突出问题。

近年来随着我国推进全口径预算，各级政府预算理应将转移性收入纳入预算管理，新《预算法》不仅将转移性收入新增为预算收入的构成内容，还从法律高度规范了转移支付制度体系和管理要求，这成为新《预算法》的重大亮点之一，也是新《条例》予以规范的重点内容。

（五）扩大国有资源（资产）性收入，明确其收入属性新《条例》将“依照规定应当上缴的国有资产收益”改为“国有资源（资产）有偿使用收入”，扩大了本收入的涵盖范围，不仅包括国有资产收益，还包括矿山等国有资源性收入，同时，明晰了此项收入的属性，说明之所以依照规定应当上缴国有资产资源收益是因为有偿使用国有资源（资产）而带来的收入，此项收入名称的调整意味着预算管理的范围要从资金扩大到国有资产资源。

（六）明确各级预算收支编制的要求，强调政府节支裕民提高绩效新《条例》明确了各级预算收支编制的要求，指出各级预算收入的编制与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。

要求各级预算支出按其功能和经济性质分类编制，并强调要贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出；各级一般公共预算年度执行中厉行节约、节约开支，造成本级预算支出实际执行数小于预算总支出的，不属于预算调整的情形，无需通过复杂的预算调整编审程序。

新《条例》还要求各级一般公共预算支出的编制应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下优先安排国家确定的重点支出。

三、统一部门预算管理口径，健全机构预算管理体系（一）新《预算法》强调全口径预算管理，但对部门预算改革举措直接规范的条文不到位部门预算制度是我国2000年开始推行的一项重大改革举措，但是新《预算法》对其分量重视不够、提及的条文少，只是指出各部门、各单位预算编制的依据，没有明确其编制内容和管理要求。

新《条例》大幅增加了部门预算的有关条文，界定了部门预算的概念，确定部门和单位预算收支的编制内容，健全了部门预算体系。

2000年财政部在部分中央部委开启部门预算制度改革时，为了避免人们陷入当时《预算法》及其《条例》仅仅定义化带来的误解，财政部将部门预算定义为一个部门一本预算，此定义要求各部门成为本部门预算的编制主体，编制本部门的独立预算文本，这一定义重外在形式而忽视了内容要求，不够严谨，但具有实用主义特点，便于启动部门预算制度改革。

随着改革的深入，越来越要求提高部门预算的质量，新《预算法》定义了部门预算，强调实行全口径预算管理，第八条规定各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。

第十三条要求各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

第三十六条要求各级政府、各部门、各单位将所有政府收入全部列入预算，第五十六条还要求政府全部收入应当上缴国家金库。

第六十一条规定国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。

（二）统一部门预算管理口径，明确部门和单位预算收支构成新《条例》确定部门和单位预算收支的编制内容，新增了部门预算管理要求，归纳起来如下：一是明确了部门预算的概念，旧《预算法》将部门预算定义为由本部门所属各单位预算组成，进一步将单位预算定义为列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。