关于把现金管理的目标调整为预防洗钱和恐怖融资上来的建议

关于把现金管理的目标调整为预防洗钱和恐怖融资上来的建议

随着我国支付体系的建立完善,正常的资金往来通过正规支付体系完成基本已经不存在技术困难,但是在现实生活中依然有大量的交易通过现金完成,依然有人通过携带大量现金旅行实现资金的跨地区转移,同时大量的现金交易也给政府部门对当地经济情况的把握带来了困难,本文试图通过论证在国内现金管理目标调整必要性,来推动现金管理制的改革。

一我国目前现金管理制度目标指向情况

我国现金管理制度基础由《中华人民共和国现金管理暂行条例》和《现金管理暂行条例实施细则》构成。在这两项制度中可以看出，主要规范了现金取款，对现金存款未进行规定，对单位现金活动进行了规范对个人和私营企业没有进行规范，规定中过多的涉及了各单位内部财务管理问题，对携带大量现金旅行行为未作规定，现金管理采取了用途管理为主，金额管理为辅的办法，有大量禁止性规定但没有相应的管理措施。

这两项制度均颁布于1988年，其后仅在2011年删除了《现金管理暂行条例实施细则》中关于对超量留存库存现金进行处罚的规定。从制度设立的时间看处于改革开放初期，非现金支付工具缺乏，现金紧张交易中打白条代替现金现象较多，社会经济活

动主体类别主要是各级国有和集体企事业单位政府机构。规定第一条明确了吸纳金管理的目标是：为改善现金管理，促进商品生产和流通，加强对社会经济活动的监督。这里的改善现金管理是指实现银行现金回笼，促进商品生产和流通是指保证社会上有足够的现金杜绝打白条现象，加强对社会经济活动的监督是指打击投机倒把。

现在这些当时急需解决的问题都已经不是现在社会经济活动的主要矛盾，在把这些问题当成现金管理的主要目标已经不合时宜，在银行工作实践事实上也没有把这些问题当成现金管理的目标。当前的主要管理措施一是商业银行自行决定沿用的大额取现预约制度，和人民银行的专户取现和大额现金报告制度。大额预约制度实际上是为了解决银行内部管理问题减低经营成本，专户取现是为了避免资金被挪用和侵占。而人民银行的反洗钱和打击涉恐融资的重要职能在现金管理制度中未能得到体现，至于现在社会上广泛关注的贪污腐败职务犯罪、黑社会性质犯罪和非法利益输送等问题就更得不到体现。

二现金管理目标调整现实意义

1．有效的现金管理是开展反洗钱工作和打击涉恐融资的必要条件

目前的反洗钱工作主要依赖对非现金支付数据的采集和分析，而对现金交易人民银行没有力量进行跟踪和分析。管住现金

已经成为了反洗钱工作有效开展的一个重要前提。由于国际形势的变化和国内经济社会发展处于一个特殊阶段，国内恐怖行为有所显现，管住现金对打击恐怖活动有很大的积极意义。

由于现金阶段是最容易将合法资金和非法资金进行混同的阶段，也是监管机构最难以区分资金来源和用途的阶段，通过严格的现金管理尽可能的将合法资金留在支付体系内部，减少合法交易的现金交易比例，将增加非法交易暴露的危险。通过严格的现金存款制度，将非法资金挡在金融体系之外，将让一切非法所得只能非法存在，为下一步打击犯罪创造条件。通过携带大额现金旅行检查制度将，形成有效的威慑，让更多的合法资金回到规范的金融体系中来，给非法的金融网络运行制造困难。近几年国内地下钱庄案发频繁，大量资金都通过地下钱庄流失到海外。地下钱庄的经营活动是非法的，但是其中流动的资金是灰色的，其中既有合法收入也有非法资金，大量合法收入通过地下钱庄流动给后续处理增加了难度，扩大了地下钱庄等非法金融网络的市场和生存土壤。

3通过现金管理打击洗钱和恐怖犯罪，乃至重构公众行为是行之有效的国际经验。以美国为例，美国在现金管理方面呈现以下几个特点：一是现金管理重点是防范洗钱与税务违法犯罪；二是未对社会主体的现金使用范围及使用限额进行限制；三是对现金管理对象包括金融机构、赌场、企业、个人在内的所有社会主体；四是超过1万美元的存取或交易需向反洗钱主管部门与税务

部门报告；五是对金融机构、赌场、企业或个人未按规定要求进行现金报告或填写报表的行为处罚严厉。

三、可以借鉴的国际经验

在美国国内现金流通中，美元现金主要用于小额交易，在所有交易额中只占很小的比例，美国没有专门的控制现金流通的法律制度。在规范现金存取的法律制度中，金融机构对现金的存取并没有数额限制，但大额现金提取需要提前通知银行准备现金。根据《银行保密法》及财政部制定的《银行保密法规》的规定，金融机构对超过1万美元的现金存款、取款和货币兑换都需要在交易完成后15天内向FinCIN递交现金交易报告，任何个人邮寄或携带 1 万美元以上的现金或货币工具的应在 15 日内填写并递交国际现金与货币工具运输报告（FinCEN Form 105）。在规范现金交易的法律制度方面，根据《国税法》和《消除国际洗钱与金融反恐法》中的规定，任何从事贸易或商务活动的个人，在单笔交易或两笔以上关联交易中收到超过1万美元现金，都必须向FinCIN和国税局报告。在对现金管理行政处罚方面规定，现金交易和赌场现金交易报告分别由金融机构和赌场填写并报送，如果金融机构或赌场不对超过1万美元的现金存取递交报告或报告中存在实质性省略或虚假陈述，金融机构或赌场将被罚款25万美元至100万美元，责任人将最多被处以10年监禁。个人不报送国际现金与货币工具运输报告，或在报告中存在实质性省

略或虚假陈述，将被处以50万美元以下罚款和10年以下监禁，其现金或货币工具也将被没收。如果个人或企业故意忽视向税务部门报送报表要求，未及时完整地报送该表，将被处以最少2.5万美元的罚款。如果不报送报表或在报告中存在实质性省略或虚假陈述，个人将被处以25万美元以下罚款或5年以下监禁，企业将被处以50万美元以下的罚款。

比较中美现金管理制度我们可以看出。我国现金管理制度存在几个问题。一是管理目的脱离现实，越位与缺位同时存在。二十多年的变化，许多规定已无存在的必要比如对资金用途管理内容过多过细，许多新问题比如洗钱犯罪，涉恐融资等得不到体现。二是管理关系不够明确，管理关系不顺。商业银行既是管理者又是被管理者，但实际上商业银行为了盈利目标不能过多干预客户行为，人民银行只能管金融机构，对其它市场主体管理不足，现金管理很难落到实处。三是管理手段和措施不足，人民银行只能检查和处罚违反规定的金融机构，不能检查处罚违反规定的个人和其它市场主体，也不能对大额现金运输等行为进行检查。

四改革建议

针对我国现金管理制度存在的滞后性与不适应性，建议出台《现金交易管理办法》。内容调整考虑以下原则：

1.建议将现金管理的重点从促进商品生产、流通与控制货币供应量转向防范利用现金进行洗钱和为恐怖犯罪提供资金。犯