建立水价成本监审系统的思考

31水工业市场 2011年第7期1998年原国家计划委员会和建设部制定的《城市供水价格管理办法》，确定了城市供水价格由供水成本、费用、税金、加上8～10%利润的构成原则。

然而，目前自来水价的平均增幅已接近7%（包含了水资源费的增加），大部分供水企业的利润却远不到 8%，少数企业甚至出现亏损现象，导致一些地方的自来水供应失常。

究其原因，主要是成本失控。

因此，必须尽快建立水价成本监审系统，促使水价成本能够控制在合理均衡的范围内。

2006年，在水价管理体系没有完善的背景下，国家发改委开始对城市供水行业引入市场机制，并就《城市供水定价成本监审办法（试行）》（以下简称《办法》）广泛征求意见，《办法》提出了供水定价成本监审的四点原则，明确了成本的组成和内容，对理顺水价管理体制产生了积极的影响。

但是《办法》只制定了过细的、统一的成本指标体系，而没有用动态、发展的角度来看待每个环节的成本。

这就导致了水价成本控制失去长期的延续性和应有的效力。

笔者认为运用动态、联系的方法，对《办法》的部分难点问题进行分析探讨，并在此基础上，构建水价成本监审系统，是合理控制水价成本的延续性和应有效力的有效途径。

一、对水价成本监审办法的思考首先，《办法》并未提及供水企业的服务水平，这导致了供水企业为控制成本而降低服务质量，损害消费者的利益。

因此，在对水价成本实施监审之前，应当首先明确是在何种供水水平下建立水价成本监审系统的思考文 / 李 璐（上海济邦投资咨询有限公司）图1　投资分类及相应成本分担##32MARKET 市场水工业市场 2011年第7期的成本监审。

其次，发改委在《办法》的征求意见函中，将超前投资作为第一个难以解决、待讨论的重要问题。

由此可见，超前投资问题对于水价成本监审相当重要。

同时，投资超前与否的判定也与供水企业的服务水平密切相关。

因此，笔者有必要对供水企业的服务水平和超前投资的问题进行分析探讨，以助构建较为完善的水价成本监审系统。

1、将供水服务水平的监管纳入监审体系水价的成本监审意义重大，但如果忽视服务水平，单纯从低监审成本，很有可能会导致供水企业为控制成本，而降低供水服务水平。

这是由供水的特性决定的：供水是一种以提供自来水为核心产品的环境服务，而供水服务水平涉及供水的稳定性（如水压）、安全性（如水质）、持续性（如水储备能力）、服务性（如提供安装和维修服务）等众多因素。

而水价成本的高低会随供水服务水平的高低而变化：服务水平高，水价成本就会相应变高；反之，水价成本就会相应变低。

同时，它会导致投资和监审的成本标准不尽一致。

因此，要根据不同的服务需求制定相应的成本监审标准，并将服务水平的监管纳入成本监审体系进行系统监管。

2、对供水企业投资进行分类处理投资规划与成本的形成密切相关。

首先，供水企业的投资所形成的固定资产将通过折旧进入企业的管理成本。

其次，大规模的投资会增加其他的相关成本。

例如，大规模投资往往伴随着资金流短缺，需要大量融资，从而产生相应的财务费用；大规模投资后所形成的固定资产也需要定期维护，因而需要大量的维护费用。

第三，供水企业为扩容、保护环境、节能降耗等进行的技术改造投资和扩建等，一方面能使消费者享受到物美价廉的水资源服务，另一方面能使供水企业降低供水成本，提升经济效益，取得双赢的效果。

因此，我们有必要对企业的投资进行分类，并采用相应方法确定各类投资的额度和相关成本。

同时，根据投资的不同类型，确定新增水价成本的承担对象。

(1) 投资分类正如前文所述，发改委在《办法》的征求意见函中，将超前投资作为第一个难以解决、待讨论的重要问题。

因此，本文将投资分为常规投资和超前投资。

常规投资是政府或供水企业为满足正常供水需求和日常服务而进行的设备维护、修理、更新和技术改造投资。

超前投资既包括不切实际的、盲目的、过度超前建设的不合理投资，也包括供水企业为适应供水范围的扩大、供水水平的提高而进行的扩容、保护环境、节能降耗等技术改造和扩建等合理的、前瞻性的投资。

另外，超前投资既有可能是因为供水企业原因造成的，也有可能是由于政府原因造成的。

①企业原因导致的超前投资企业自身形成的不合理的超前投资，造成不应增加而增加的供水成本应由供水企业自身承担。

例如，在供水企业特许经营期结束后的政府回购方式下，投资人很有可能恶意扩大投资，该类投资支出经审核后应由企业自身买单。

而对于供水企业的合理超前投资又应分为两种情况：一种是为了节能降耗而进行的技术改造。

这种投资从长远来看，不但企业将降低单位供水成本，而且可以稳定水价，使用户受益。

但是短期内由于投资巨大可能会增加部分成本，该部分成本应当由政府承担。

这样既可以鼓励企业进行技术创新，又可以让消费者和企业都成为技术创新的受益者，从而达到双赢的效果。

另一种是由于地方经济发展和城市规模的扩大，即使供水企业的原有规模和设备满负荷运行，也不能满足消费者的用水需求，必须进行的合理超前投资，以适应扩大供水范围和供水量、提高供水水平的需要。

这种投资通常会产生规模效应，而且最直接的受益人是消费者。

因此，由此而增加的成本应当首先由消费者承担，若该成本无法通过合理的提价弥补，那么剩余成本应当由政府通过补贴形式承担。

（如图1）②政府原因导致的超前投资自2005年底松花江污染事件以来，由于国家注重了供水的安全性，各地都有超前投资的倾向。

按照我国目前的供水建设体制，供水设施建设规划的主体一般是城市人民政府。

很多供水设施建设超前所导致的超前投资，并非供水企业自己的决定，而是由于地方政府的投资规划，由政府干预或政府直接指令所造成的。

因此，因政府规划等原因而导致的超前建设所增加的投资成本，应该主要通过政府补贴供水企业的方式，由地方政府来承担。

综上所述，投资类型不同，相应的成本分担也不一样。

如图1所示。

(2) 不同投资额的确定方法超前投资和常规投资的构成不同，因此相应的成本确定方法也不一样。

超前投资通常是为了获得未来收益，相应的成本和收益都还未实现，采用历史成本进行评估审核会有时滞效应。

因此，笔者建议用收益现值法预测超前投资额，并相应地采用收益现值法中的付现成本对超前投资的相应成本进行初次审核，通过充分的可行性论证相对准确的预测投资额。

当超前投资慢慢地转变为常规投资时，再进行实时的成本监审。

而对于常规投资所产生的成本已经实现，且供水企业的收益也已实现，或者能比较准确地确认。

因此，可以用资产评估值核定其已经实现的投资，并进行实时的成本监审。

二、构建水价成本监审系统1、基于实时服务监管的水价成本监审体系根据本文将供水服务水平的监管纳入监审体系的思路，笔者建议构建基于实时服务监管的成本监审体系（图2）。

如图2所示，首先，成本监审部门可以通过实地调研，从供水企业的稳定性、安全性、持续性以及服务性等方面确定某类服务水平。

然后，基于该服务水平确定相关的监审成本标准和对应的投资额标准。

接着，在监审过程中，实时关注服务水平有没有发生变化，若发生变化，就要重新确定成本标准和投资额标准；若没有发生变化就按照已确定的成本及投资额标准进行成本监审。

在此基础上，当发生合理的成本变化时，就可以进行相应的调价（提价或降价）。

2、基于投资分类的水价成本监审体系由于超前投资和常规投资的额度不同，相应的成本确定方法不一样。

因此，笔者建议构建基于投资分类的水价成本监审体系（图3）。

如图3所示，基于投资分类的水价成本监审体系，首先要通过实地调研及预测，确定该供水图2　基于实时服务监管的成本监审体系图3　基于投资分类的水价成本监审体系33水工业市场 2011年第7期34MARKET 市场水工业市场 2011年第7期企业的供水服务水平及范围；然后，对该供水企业的投资进行分析：(1) 若该企业的投资类型为常规投资，直接进行资产评估，确定其投资额，并根据常规监审成本体系进行实时成本监审（见图3中的成本监审3），确定是否需要进行水价调整。

(2) 若该企业的投资类型为超前投资，首先要按照收益现值法对其投资额进行预测；然后，筛选出其超前投资所对应的付现成本，对超前投资的相应成本进行初次审核（见图3中的成本监审1）。

若以上成本超出相应标准，应动态调整预测的投资额及相应收入成本指标；若未超出审核标准，就对其超前投资作进一步区分，看其超前投资的具体项目属于哪一类。

第一，属于技术改造项目的投资，需要与事先确定的节能减排或单位供水成本下降的目标进行比较（见图3中的成本监审2），达到目标或基本达到目标的由政府按照审计值进行补贴，未达到目标的由企业自行承担该部分成本；第二，属于政府原因的超前投资，同样也需要与事先确定好的建设目标相比较（见图3中的成本监审2），达到目标或基本达到目标的由政府按照审计值对供水企业进行补贴，未达到目标的由企业自行承担该部分成本；第三，属于扩大服务范围、提高服务质量的超前投资，通过实时成本监审后，先对水价作相应调整，由消费者承担一定的成本，当调价不足以弥补超前投资所产生的成本时，其不足部分由政府补贴给供水企业。

3、基于服务监管和投资分类的水价成本监审系统笔者将供水企业的服务水平和不同种类的投资分类处理引入到水价成本监审系统中，并使之有机结合，构建较为完整的成本监审系统（图4）。

如图4所示，该水价成本监审系统在图3的基础上，引入了实时服务监管环节。

该模型对每一种类型的超前投资都进行了实时的服务监管，确保其成本监审的标准与特定的服务水平相联系，一旦供水企业服务水平下降，其相应的成本监审标准也会改变。

这样就可以促使企业在维持特定的服务范围内，进一步加强经营管理，提高服务水平，提升服务质量，并进行有效的技术改造，主动节能降耗，既保证了水价不变或保持在较低价位，让消费者受益，又提升了供水企业的盈利空间，达到双赢的效果。

需要说明的是，引入实时服务监管环节，使该模型具备了动态性。

当供水企业服务水平发生变动时，监审成本标准就会发生变化。

从系统论的角度出发，引入实时监管环节相当于引入了反馈机制，将使得整个系统更趋向于稳定；而区分投资类别能够使得水价成本监审系统具有层次和关联性，一方面增强了水价成本监审体系的针对性；另一方面使水价成本监审系统的逻辑层次更为完善。

综上所述，本文所构建的水价成本监审系统，在考虑了特定服务水平下的成本监审标准的同时，对投资进行了分类处理，将超前投资额按照收益现值法进行测算，并用付现成本对其进行初步成本监审。

通过初审后，再对投资活动作进一步分类，并按照不同种类的投资效果，合理地在消费者、政府和企业之间进行相应的成本分摊，从而达到政府投资、监管效率齐增，供水企业服务水平、经济效益齐增，消费者受惠度、满意度齐增，三方共赢的目的。

图4　水价成本监审系统。