财政支出比较视角下公务员退休金制度设计

第 七 卷 第 二 期 二 ○ ○ Vol.7 No.2 Apr., 2010 一 年 四 月
1
公务员退休金问题的提出
企业职工养老金和公务员退休金的待遇差源
公务员退休金是个人年功的积累。根据 2006 年人事部 、 财政部 《关于机关事业单位离退休人员 ，公务员退休金 计发离退休费等问题的实施办法》 按本人退休前职务工资和级别工资之和的一定比 例计发； 其中， 工作年限满 35 年的按 90％ 计发； 工 作年限满 30 年不满 35 年的， 按 85％ 计发； 工作年 按 80％计发； 此外， 还有机 限满 20 年不满 30 年的， 关老干办管理的生活补贴。 王晓军等人根据近年来 表 1 城镇职工基本养老保险养老金水平 （2000—2008 ）
＜9 500
收 9 500~17 499 入 ︵ 英 17500~24 999 镑 ︶ 25 000~39 999 ≥40 000 50% 令人满意的养老金收入替代率 70% 67% 60%
80%
%
资料来源：英国劳动和养老金部 2006 年养老金白皮书 （Security 第 36 页。 in retirement: towards a new pensions system）
当年社会平均 工资 （元 ）
888 986 1 097 1 229 1 408 1 649 1 939 2 354 2 436
社平工资 替代率
0.63 0.58 0.60 0.55 0.51 0.47 0.45 0.43 0.44
注： 数据来源于 《国家统计年鉴》 关于全国社 2008 年 22-37 页， 会保障的统计， 计算支出总费用和当年领取人数， 其中 2008 年 养老金数据参考劳动和社会保障部的公告。1997 年国务院 26 号文件颁布后， 基本职工养老保险制度定型和稳定下来， 因此 这里的统计主要参考 1997 年以后的数据； 2008 年社平工资数 据根据 2009 年出版的国家统计局统计公报。
政府缺位，需要引入社会资源和非政府组织力量， 提高政府生产和提供公共服务的能力； 这在 OECD 国家已经取得成功， 公共服务功能外包并非政府责 任外移， 而是更强化了政府的能力和责任。这种理 念是建立多支柱养老金体系的思想基础， 即国民基 础养老金和职业养老金的结合； 这需要依法明确政 府、 企业、 职工和金融机构的各自责任， 建立好的治 理结构和运行机制。 目前， 我国财政的养老金投入方式包括： 支付 公务员和事业单位职工退休金 、 补贴农村养老保 险、 补贴地方企业职工基本养老金支付差额， 以及 对企业和职工缴纳社会养老保险费和企业缴纳企 业年金的免税待遇。 其中 2007 年全年养老保险总支出为 5 965 亿， 政府补贴 1 157 亿，企业和个人缴费总额达 7 834 亿； 2007 年 财 政 向 全 国 机 关 退 休 费 用 投 入 为 1 同年国家基本养老保险的投入为 971 875．43 亿元 ， 亿元， 财政投入公务员退休收入的数量优势十分明 显； 财政投入企业职工养老保险的额 2002 年以来， （见图 2 ） 。 度占全国财政支出的 2％～2．5％ 评价政府责任和能力时需要考虑养老金制度 安排的目标， 上述支出等于克服职工及其家庭老年 贫困， 还是等于职工个人体面生活， 由于养老保险 制度结构混乱， 结论是不清晰的； 相反， 公务员养老 则 金等于个人退休前收入的一定比例，比如 80％， 具备了老年体面生活的特征。 可见， 就政府责任和养老金目标而言， 目前国 家财政对企业职工养老保险和公务员退休金制度 的投入因政策逻辑混乱，对其结果无法比较和评 政府应当一视同仁地考虑国民 价。基于公平原则， 和公务员的基础养老金问题， 再考虑公务员的职业
年份
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
于不同时期和不同社会背景下的制度设计。 企业职 根据国务院有关文件 工养老金是社会互济的结果。 （1997 年 26 号、 ） 规定， 企业职工按照 2005 年 38 号 个人总额的 8％缴纳社会保险费计入个人账户， 企 （省 业 缴 纳 工 资 总 额 的 20 ％ 计 入 当 地 统 筹 账 户 级 ） ， 各省财政专户管理社会保险滚存资金， 基本养 老金领取公式如下： 当地上年度职工月平均工资+本人指数化平均缴费工资 × 2 ［缴费年限 （含视同缴费年限 ） ×1%］ + 个人账户储存额 + 计发月数 过渡性养老金 可见，计发基数是终生均值和社会平均化的。 其中，过渡性养老金是为参加养老保险时间较短、 积累不足的中人而作的补充 。 全国历年的平均基 本养老金收入水平见表 1， 2008 年全国月均养老 各地略有差异， 支付水平最高的城市 金 1 080 元， 之一如广州市， 2009 年最新统计的平均待遇水平 是 2 200 元/月。
基础养老金
公务员三元养老金计划
财政预算 职业养老金 个人缴费 廉政养老金
图 3 三元公务员养老金制度结构 工一样参加国家基本养老保险，领取基础养老金； 职业养老金属于个人储蓄加公助计划， 由政府作为 雇主和公务员共同缴费形成； 此外， 公务员专有的 廉政奖励养老金属于政治福利。 这种制度设计的核心思想就是利用职业养老 金去补贴政府当期投入到基础养老金的部分， 而这 种职业养老金是一种政府作为雇主， 向当期工作的 公务员的提前缴费。 3.2 模型提出 新旧制度比较的模型计算时，以 2007 作为开 始时点， 在此之前退休的 “ 老人 ” 都采取老办法， 因 此比较新旧制度的财政支出额度主要针对 2007 年 开始新退休的公务员， 当采取新旧两种退休金模式 计算政府财政支出的差额时， 这里的差额是相对差 额， 因为不论是新制度还是旧制度， 2007 年前退休 的 “老人” 退休金支出的财政负担是相同的。 旧制度下， 2007 年开始每年退休的公务员按 照退休前工资乘以相应替代率领取退休金， 财政只 需要每年支付全体 2007 年开始退休人员的退休 根据人力资源 金， 假设全体公务员的总人数是 N， 和社会保障部计算，每年退休的公务员数目占公 务员总人数的 5%， 且公务员队伍可以认为稳定， 则 N 保持不变，因此每年新增加退休人员均为 N × 5% ；假设公务员的退休金退休前工资替代率为 A% ； 2007 年开始 n 年后每年退休的公务员月工资 为 W2007+n ， 如 W2007+2 表示 2009 年退休的 60 岁公务 员月工资， 则每年退休的公务员都是按照这个标准 作为计算退休金制度的标准。 因此财政在旧制度下 2007 年开始第 n 年增加支出为：
n 60 60
财 政 支 出 比 较 视 角 下 公 务 员 退 休 金 制 度 设 计 杨 燕 绥 等
Journal of Public Management
3
3.1
公务员养老金制度改革思路与模型提出
整体设计思路 公务员养老金制度改革， 需要在如下条件下进
劳动统计年鉴计算了近年来企业职工和公务员 、
] 事业单位员工之间的养老金替代率差距 [ 1（见表
2.2
公共管理学视角下政府能力与责任的匹配 公共服务需求大于政府自身的能力， 为了防止
） ，从表 2 中可以看出企业职工和公务员的退休 2 金收入由于制度差异和身份壁垒形成了一定差
第 七 卷 第 二 期 二 ○ 一 年 四 月 ○
图 1 2006 年英国政府养老金满意度调查结果
图 2 基本养老保险财政投入占全国财政支出比例
养老金问题； 公务员退休金制度和企业职工养老保 险呈碎片化状态， 是实现养老金公平目标和准确界 定政府责任的障碍。 政府针对公务员的养老金收入责任应分两部 分实施， 一是将公务员视为公民， 通过国民基础养 老金保证他们退休后不至于陷入老年贫困； 二是政 府作为雇主， 将公务员视为政府雇员， 通过职业养 老金缴费改善他们的退休生活 （不低于退休以前 ） ， 这相当于国家基本养老保险中的企业缴费。 总结雇主对雇员的养老金责任， 可以分为两种 ） 类型， 即预先承诺待遇 （Defined Benefit Plan， DB 和承诺养老缴费 （Defined Contribution Plan ， ） ； DC DB 计划主要由雇主承担投资风险和管理成本， 目 DC 计划则由雇员分担了雇主的责任和风险 [3] ； 前大部分雇主养老金计划都选择了从 DB 到 DC 计划的转变 ， 我国公务员退休金属于 DB 计划， 如 果将部分政府责任转为 DC 计划，提前由财政支 付向目前工作的公务员个人账户进行缴费 、 管理 和积累，可以获得个人账户养老基金的投资收益 以替代未来的财政支出，使未来的财政支出呈下 降趋势。
2.5 2.0 比 例 1.5 ︵ ︶ 1.0 0.5 0 2005 2006 2007 2008 年份 资料来源：人力资源和社会保障部 2007 年内部统计和 2008 年公开的统计公报。 2002 2003 2004
距。 表2
年份 2000 2001 2002 2003 2004 2005
近年来养老金平均替代率
） 替代率 （%
企业 68.8 65.0 64.3 58.6 51.9 49.3
事业单位 106.0 100.2 93.9 96.7 90.4 87.7
政府机关 100.0 99.0 98.2 97.4 92.5 88.4
公 共 管 理 学 2010
2
2.1
养老金目标与政府责任
收稿日期： 2009－12-09 作者简介： 杨燕绥 （1953） ， 女， 北京市人， 毕业于比利时根特大学， 博士， 现为清华大学公共管理学院教授、 博士生导师， 研究方向： 社 会保障、 养老金制度、 服务型政府建设。
公 共 管 理 学 报
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月均养老金 （元 ）
556 572 657 674 711 771 880 1 003 1 080
财政支出比较视角下公务员退休金制度设计
杨燕绥， 胡乃军