行政诉讼中_信赖利益保护原则_适_省略_人民法院公布的典型案件为例的讨论_胡若溟

行政诉讼中“信赖利益保护原则”适用——以最高人民法院公布的典型案件为例的讨论胡若溟（浙江大学光华法学院，浙江杭州310008博士研究生）摘 要：信赖利益保护原则的适用路径因其沟通理论与实践的作用，在该原则的整体框架中具有极为重要的地位。

经过2000至2016年的变迁，理论界对该原则的适用框架经过“三要件”独占鳌头，到“四要件”逐渐兴起的流程，已经形成了较为固化的适用要件体系。

但这种体系在实践中产生了适用困境，法官们面对纠纷解决的现实需要与外部知识供给不足的现状，通过自身独立实践，逐渐形成了“作为信赖基础的政府行为生成信赖利益”与“信赖基础与相对人客观行为共同生成信赖利益”两种适用模式。

在具体适用层面，最高人民法院对这两种模式的态度摇摆不定，而我国法院系统以“政策实施型”为主的制度逻辑和司法审查中的“法条主义”传统则是造成上述摇摆的根本原因。

关键词：信赖利益保护原则；适用要件；信赖基础；信赖表现行为中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1005-0078（2017）1-098-09一、问题的引起：要件固化与现实冲突 “信赖利益保护原则”意为：“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

”①历经十余年的发展，学者们对这一舶自德国的行政法概念的研究已遍及适用要件、理论渊源等多个领域，但是“行政法学无论如何体系化，都必须回答发生在各个具体领域中出现的法律问题”，②故探索“原则如何作用于个案实践”的价值便愈发凸显，而信赖利益保护领域中连接二者的桥梁便是其“适用要件”。

该领域的理论通说似乎早已达成，即“信赖基础—信赖行为—正当信赖”的三要件体系或在其基础之上配备“利益衡量”的四要件体系，③似乎按图索骥即可跨越理论与实践的鸿沟。

但在纷繁①国家司法考试辅导用书编辑委员会主编：《2012年司法考试辅导用书》（第2卷），法律出版社2012年版，第534页。

②朱芒：《中国行政法学的体系化困境及其突破方向》，载《清华法学》2015年第1期。

③所谓“通说”，在德国法背景下意为“通过讨论后形成的支配性意见”，其权威性来源有二，其一为法学共同体内部的多数支持；其二来源于法教义学方法下自身的论证说服力。

详细讨论参见庄加园：《教义学视角下私法领域的德国通说》，载《北大法律评论》2011年第2期。

基于以上认识，我们可以判断：学界对于某一观点的多数认可是“通说”成立的必要条件。

在承认以上论点的前提下，我们可以为“要件化”的通说地位寻求量化支持，具体参见姜明安、余凌云主编：《行政法》，科学出版社2010年版，第81页；胡建淼、江利红：《行政法学》，中国人民大学出版社2014年版，第68页；周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第233—235页；罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社2012年版，第34页。

98复杂的司法实践面前，这样的判断显然为时过早，其典型例证便是最高人民法院以裁判要旨方式明确界定“保护合理信赖”的“吴小琴等诉山西省吕梁市工伤保险管理服务中心履行法定职责案”。

①本案中最高人民法院基于“原告丈夫及所在缴费企业对该习惯性做法均有合理信赖”认为：被告不定期缴费之惯例和本次对惯例的再次确认，指出惯例已使得相对人产生信赖效果，②并因“企业及其职工均无恶意”而排除过错。

更为重要的是，本案相对人依惯例缴费行为无法产生信赖利益，仍有待行政机关再次认可惯例，方可生成信赖利益。

在此产生信赖利益的直接依据是行政惯例与行政机关个案认可，而非缴费行为，而法院所保护的信赖利益也是相对人根据作为信赖基础的行政行为而主张的对于行政行为之后的一种预期。

故即使我们将目光无数次聚焦，我们也无法发现所谓的具有处分性质的“信赖行为”与“信赖利益”的直接因果关系。

③由此，我们发现固化的要件化“通说”似乎并未如学者们期待的那样“为法官审理疑难案件提供法律适用的方向”，④反而与实践中的认定产生明显落差，疑问就此产生：（1）“吴小琴”案的裁判思维是否具有代表性？（2）如果法官并非如学者所期待的那样按部就班，他们采用的适用逻辑是什么？（3）如果法官有其独特的判断思维，那么其产生的原因是什么？二、要件生成的学术史观察（一）原点时期信赖利益保护原则真正为大陆学界重视，始自2000年何海波《通过判决发展法律——评田永案件中行政法原则的运用》、戚建刚《行政主体对瑕疵行政行为的自行性撤销及其限制》和沈林荣、刘小兵《试论具体行政行为撤销的限制》三文的发表，⑤我们亦可以将此三文视为该原则的中国原点。

对于该原则的适用方式，三篇文章态度不同。

何文提出了较为明确的“三要件”，即以信赖基础，信赖行为和正当信赖为要件的适用条件；⑥而在其他两位作者的论述中，虽然也有表示出对于何文中部分内容的认同，如以相对人自身过错排斥该原则的适用，⑦但并未表述出完整的关于如何适用该原则的体系。

另外，此时已经出现了“利益衡量是否能作为信赖利益保护适用的条件”的争论，①基本案情引自最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例》（第4卷）第135号案例，中国法制出版社2012年版，第77—79页。

②法院在此建立了如下证明过程：（1）被告行为是行政惯例（此在上一部分已经被证明）：从2005年始，被告一直采取不定期的缴费方式，收缴保险费并办理手续；（2）行政惯例所产生信赖（之效果）：“缴费企业及其职工有理由相信自己已经合法办理了工伤保险”、“信赖其享有工伤保险待遇”，即在此，行政惯例使得相对人产生了信赖，而信赖的内容便是“合法办理工伤保险，享有工伤保险待遇”。

③本案的基本事实按时间顺序可重述如下：“（1）行政惯例—（2）相对人按惯例行为（缴费）—（3）行政机关认可惯例于本案可行—（4）相对人要求享受保险—行政机关拒绝”。

因为只要缴纳工伤保险费用即可在工伤发生后享受工伤保险，而最高人民法院已经承认，本案中应当保护的合理信赖利益是“已经合法参加工伤保险并享有工伤保险待遇（的权利）”。

显然，本案中虽然存在相对人行为，即（2）、（4），但是经由上文论述，（2）是因为相对人仍然无法确定该惯例在本案是否能被认可，所以此时，信赖利益并未产生；而正因为信赖利益已经存在，相对人才能进行（4）之行为，即（4）是信赖利益之结果，而非原因。

故而这种利益的产生阶段只能是在（3）之后，即在当事人根据惯例缴费，而这一缴费又被行政机关认可之后，相对人的因完成缴费而能产生其享有工伤保险的前置程序而信赖享有工伤保险。

而正是行政惯例与行政机关的个案认可才直接产生相对人认为工伤保险已经按规定缴费完成的信赖，进而产生能有效工伤保险这一信赖利益。

④黄卉：《论法学通说》，载《北大法律评论》2011年第2期。

⑤在此之前，曾有朱林《德国行政行为撤销的理论及其立法评介》一文，载《法律科学》1999年第3期，但遗憾的是并未产生影响，而且其主要介绍德国制度，而非其如何内化为中国法。

⑥何海波：《通过判决发展法律——评田永案件中行政法原则的运用》，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷，第457页。

⑦沈林荣、刘小兵：《试论具体行政行为撤销的限制》，载《行政法学研究》2000年第1期。

99我们可将对立观点称为“排除说”与“包含说”，①但这种争论尚不足以构成域外所谓的“三要件”与“四要件”的争论，因为“四要件”本身于国内并未形成。

（二）“三要件通说”时代继之原点时期，信赖利益保护原则在中国大陆蓬勃发展，但该原则适用条件却基本保持了原点界定中“信赖基础—信赖表现—信赖正当性”的基准结构，但至少就形式而言，这一时期的适用要件却并非完全的“率由旧章”。

第一，信赖基础，即人民应当信任什么的问题。

②对于这一要件，有些学者们或基本沿袭了原点要件的表述，③或直接表述为“国家行为”, ④这种不区分合法与否的模糊性的表述显然与原点概念也较为接近。

而也有学者将此要件进行了替换，即表述为“社会成员对授益性行政行为存在产生信赖的可能性”。

⑤这一表述方式实际上将要件替换为“信赖可能性”，而这种“可能性”无论是从表述自身结构还是社会实际出发，都是一种行政机关与行政相对人之间的交互，而非“信赖基础”所表示的单方的行政行为，故其已经不属语言表述方面，而是属于要件的实质争议。

另外一种介于这两者之间的表述为“行政许可已经生效且此生效事实被相对人获知”，⑥这种表达方式更加类似于一种形式上的限缩，或者说更加明确，因为其将“信赖基础”限缩为以为相对人所知的生效行政行为，而只根据第一种形式表述，我们可能无法完全将“已经成立但未生效”的行政行为排除在外。

而这种表述中告知相对人与行政行为本身效力相结合，可能更加容易产生第二种表述所坚持的“信赖可能性”。

第二，信赖表现（行为）。

相较于对“信赖基础”出现的些许实质争议，对“信赖表现”的争议相对较少，即学者们都坚持了需要相对人具有处分性的客观行为，而非仅仅存在意思表示。

但是也有学者基于对信赖利益保护予以抽象与具体的划分，提出抽象的信赖保护无需处分行为。

⑦第三，信赖的正当性，即应当保护的信赖是具有正当性的。

同“信赖行为”类似，此阶段的学者基本上对此要件予以了继承，并且在学者们的论述中，将原点要件中排除适用此原则的情形抽象概括为“无可归责性”⑧或者“不可归责于相对人之原因”，并以此判定相对人的利益是否正当。

但是对于“有生活经验上根据”的具体表述，却并未出现在学者们的论述当中。

除上述三要件之外，我们也发现，“公共利益与个体利益的衡量”这一条件继续存在于学者的讨论当中。

而对此，相较域外学界曾经产生的其是否是第四项适用要件的争议，大陆学界对此均给予了否定的回答。

因为“此对比关系所决定的是信赖保护方式的差别（是适用存续保护还是财①沈林荣认为，撤销的必要性超过保护信赖的必要性，否则，不应撤销；戚建刚认为，根据德国联邦行政法院判例，授益行政行为在不违背信赖保护原则的前提下方可撤销。

符合下列情况时信赖保护须予以承认：（1）受益人已信赖保护须予以成立；（2）其信赖需要保护；（3）保护信赖利益大于合法性公益。

参见沈林荣、刘小兵：《试论具体行政行为撤销的限制》，载《行政法学研究》2000年第1期；戚建刚：《行政主体对瑕疵行政行为的自行性撤销及其限制》，载《浙江省政法管理干部学院学报》2000年第3期。

②吴坤城：《公法上信赖保护原则初探》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），台湾三民书局1997年版，第211页。

③李洪雷：《论行政法上的信赖利益保护》，载《公法研究》（第4卷），中国政法大学出版社2005年版，第88页；周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第234页。