浅析行政法正当程序原则

浅析行政法正当程序原则

作者：张峥

来源：《世界家苑·学术》2018年第12期

摘要：正当程序原则是行政法的重要原则之一，它在限制公权力、保障私权利等方面具有非常重要的意义。正当程序原则起源于英国，美国行政法将其发扬光大，其内容包括行政公开、主持者中立、行政参与、说明理由和案卷排他等原则。正当程序原则已成为我国行政法的重要原则，程序正义和实体正义并重的法律体系日趋完善。

关键词：正当程序；程序正义；行政法

一、正当程序原则的涵义

正当程序是当今世界各国行政法中的一项基本法律原则。它起源于英国的自然正义原则，作为一项程序性原则，它是英国法治的核心，是英国法官控制行政行为及公共行为的根据。正当程序原则在英国包括两项内容：一是听取对方的意见，因为每个人都有为自己辩护和防卫的权利。二是任何人不能做自己案件的法官。这是避免偏私的必要程序原则。行政裁决回避制度和法官回避制度是这一程序规则的反应和体现。正当程序原则发轫于英国1215 年的《大宪章》，它原本只适用于司法判决，直到20世纪初，逐渐被适用于行政法之中，成为一项非常重要的基本法律原则。正当程序是指行政权力运行应当符合最低限度程序公正的标准。具体来讲，是指行政权力的运行应当符合高于法律规定的方式、形式、步骤和时限，符合正当合理的操作规则，从而为人们提供一种体现最低限度公正的权益保障。行政主体在作出行政行为时遵守“正当程序原则”，是依法行政的必然要求。

二、正当程序原则的理论基础

（一）程序工具主义

程序工具主義认为，程序不是作为自主和独立的实体而存在，它只是实现实体法的功利手段，评价一种法律程序的好坏就是看它实现良好结果的有效性。英国功利主义哲学的创始人边沁认为：程序只是工具，程序法只是附属的法，它本身不具有任何独立的内在价值。边沁的功利主义程序理论在一定程度上揭示了法律程序在保障实体法目标得以实现方面的工具性价值。但是这种理论片面地将程序作为手段的属性推到一个极端。

（二）程序本位主义

程序本位主义认为，程序并不只是实现某种实体目的的手段或者工具，结果有效性亦并非法律程序的惟一价值，评价法律程序的价值标准应当立足于程序本身是否具有某些独立于结果

的“内在品质”，也就是过程价值有效性。易言之，法律程序的根本价值在于程序本身的正义，而不是结果的有效性。程序本位主义事实上就是一种程序正义或程序公正理论。

三、正当程序原则的内容

（一）行政公开原则

行政公开是指行政主体应当依法将行使行政权力的过程以及与此相关的资料和信息向行政相对人和社会公众公开，以使其知悉并有效参与和监督行政权力的运行。这是正当程序原则的首要要求。因此公开原则长期以来就一直被视为是程序正义的基本标准和要求。行政公开即行政的公开化，是指行政主体在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开，以使其知悉并有效参与和监督行政权力的运行。行政公开的目的：一是满足公众的知情权，实现公众对行政的参与和监督。二是建立政府与公众间的沟通渠道，增进彼此间的信任与合作。行政公开的内容，除了涉及国家秘密或个人隐私、商业秘密的信息不得任意公开外，应当全部公开，即不仅行政权力运作过程的信息要公开，而且行政主体自身的有关情况也要公开。行政权力运作过程的资讯包括行政职权依据、决定过程和决定结论。行政主体自身的有关情况包括行政主体的基本情况、机构设置、职责权限及财政收支状况等。

（二）避免偏私原则

避免偏私原则又称主持者中立原则，是指行政程序的主持者在行政程序参与当事人之间保持不偏不倚的态度和地位，不对任何一方存有偏见和歧视。它要求主持者在对抗的双方当事人之间保持一种超然的、无偏私的客观立场，排除利益的干扰，使当事人受到同样公平的对待，从而作出符合法律规定的公正决定。它是程序中立性这一最低限度的程序正义要求在行政程序中的具体体现。中立性原则是现代程序的基本原则，其本意是要求纠纷的裁判者应当在对抗的双方当事人之间保持一种超然的、不偏不倚的态度和地位，使当事人受到同样的对待。因而最初只是司法程序的一个基本原则，后来才移用到行政程序中来的。程序中立的实质是要求行政主体排除利益的干扰，居于客观的立场，从而做出符合法律规定的公正决定。为保持主持者中立，防止不公正的现象发生，应建立健全主持者回避制度。回避制度是指行政机关的工作人员在行使职权过程中因其有利害关系，为了保证程序及处理结果的公平公正，依法暂时终止其职务并由他人代为行使职责的一种法律制度。

（三）行政参与原则

行政参与是指与行政决定有利害关系的人有权参加到行政决策过程中，阐明自己的观点，并对该行政决定的做出发挥有效作用。行政参与是公民参与管理国家事务的基本形式，体现了民主制度。通过参与，行政主体与当事人之间可以相互了解对方的心理活动和结果形成过程，有利于促进当事人各方有效地进行沟通，并在此基础上达成意思表示的一致和相互信任，消除

已有的矛盾和误解，从而使最终结果具有可接受性、公正性、准确性和效率性。为确保与行政决定有利害关系的人受到公正的对待，行政主持者应保证他们在行政决定过程中始终参与，使他们有机会、有条件提出有利于自己的证据、主张，并对不利于自己的证据和意见进行质证和反驳。行政参与的核心要素是公平听证。通过举证、质证、辩论等交涉过程，事实真相的认知度、法律适用的准确度被保障。

（四）说明理由原则

说明理由是指行政机关在做出影响相对人权益特别是可能对其产生不利影响的行政行为时，必须向相对人说明做出该行为的事实根据及法律依据。说明理由最基本的要求是事实清楚、论证充分、逻辑严密，能够在事实与法律上说服利害关系人和公众，做到以理服人。说明理由应当涵盖以下内容：1.事实依据。行政机关做出行政决定必须要以事实为依据，没有对事实证据的收集、整理和分析，行政机关就不可能做出一个公正的裁决。2.法律依据。在民主法治国家，行政机关履行职责的首要要求就是以法律为准绳。3.论证过程。行政机关在权力的行使中必须根据事实和法律作出判断和推理，通过符合逻辑规则的论证使事实与法律、根据与结论相互印证，相辅相成。

（五）案卷排他原则

案卷排他是指行政机关的行政行为只能以行政案卷作为根据，不能将案卷之外相对人未知或未质证的事实作为根据。是否遵循案卷排他的要求是检验行政机关诚实程度、听取相对人意见实效的根本标准。案卷排他是正当程序的落脚点，是实现程序正义的关键所在。确立案卷排他制度，当事人可以针对案卷记录下来的行政决定推理过程及所依据的证据向行政机关提出异议，有利于保障当事人陈述意见、批驳不利证据的权利。案卷排他意味着一切证据、推理和结论必须体现在案卷中，事实和法律成为行政执法的唯一依据，有利于促进行政执法的规范性、公正性。

四、结语

正当程序原则源于西方自然正义原则，承载着现代法治文明的正当程序原则，正在有利地推动着中国行政法治的发展，正当程序原则的理念正在不断深入人心，正当程序原则作为一项能够独立生存、直接适用的法律原则还没有确立，行政机关行使权力过程中程序不适法的法律后果的规定仍是沿袭着传统的严格规则主义模式缺乏将正当程序与法定程序相结合的规范。已颁布实施的《行政处罚法》和《行政许可法》只是行政现代化进程的一个起步，期待着实体正义和程序正义同样被重视，同时也期待着中国程序法制日益完善。

参考文献

[1]吕新建.行政法视域下的正当程序原则探析[J].河北法学，2011（11）.