理论借鉴 浅谈香港市容及环境卫生管理

理论借鉴浅谈香港市容及环境卫生管理

香港总面积约2753平方公里，其中陆地面积约1104平方公里，包括香港岛、九龙半岛及周围一些岛屿等，至2011年，香港总人口达770万。香港是一个人口密度极高的“自由港”，现已经发展成为国际性的金融、贸易、交通运输、信息、旅游中心，城市现代化程度较高。随着内地“自由行”政策放宽，访港游客数量骤增，因此市容及环境卫生管理的难度也非常大。香港市容及环境卫生管理架构

香港城市管理机构涉及面广、形式多样，这些管理机构可以是政府部门、民间组织或NGO，也可以是半官半民的机构。从管理功能上划分，可以分为决策、执行、咨询及督导等层面。 1.决策层面：香港市容及环境卫生管理的决策机构食物及卫生局是一个法定组织，下辖三署一局一所（卫生署、食环署、渔农自然护理署、医院管理局、政府化验所），其中市容环境卫生由食物及环境卫生署负责。 2.执行层面：香港的市容及环境卫生管理的执行层是食物及环境卫生署（简称食环署）。食环署是食物及卫生局辖下的行政部门，约有11000多名公务员，350多名非公务员员工，11000多名外判员工（外判：也就是向社会、企业或个人购买服务）；2012年度财政预算，该署财政支出逾52亿港币。 3.督导层面：为了加强和改进对小贩的管理，2012年成立了

小贩管理督导委员会，由食环署署长担任主席，成员由屋宇署、消防处、民政事务总署的官员组成。主要职责是制定及改善对小贩的管理措施，督导地区层面的咨询及督促措施的推行，改良摊档的设计等。 4.咨询层面：成立咨询组织是香港政府城市管理体制的一大特色，政府通过这一渠道向社会各方面征求意见和宣传解释政策，作为决策的基础。2012年起，在每个小贩区都成立了管理咨询委员会，成员包括区议员、小贩代表、地方消委会成员等各界代表。

香港法律规定，政府每项重大决策，没有经过广泛的咨询和充分论证，就不能得到批准。这就从法律的角度，保证了政策的连续性、科学性和可操作性，另一方面这也充分体现了香港政府的务实与民主，此举得到港人广泛而高度认同。

责权分明的管理体制权力集中、职能清晰、责任明确、管理高效是香港城市管理体制的主要特征。在食环署，每个部门、每个人职能分工十分明确，谁分工的环节出了问题，就由谁承担责任，大家都十分尽职尽责，极少出现相互推诿、互不买账的现象。食环署委派一名副署长分管环境卫生，分管四个科，其中包括三个行动科一个环境卫生行政科。环境卫生行政科是其中一个最为庞大、最为重要的科室，它担负着整个香港包括港岛和九龙两个环境卫生总区共十多个分

区的市容清洁管理工作。分区办事处是最基层的办事机构，也是市容环境卫生管理具体的“落脚点”。办事处共分

为若干个组：如环境卫生组、洁净组、防止虫鼠组、小贩组、街市组。在香港，这些岗位的分工都十分细致，每一个环节都紧密相连。环境卫生组的主要职能是：巡查持牌餐馆，确保食物卫生法规的执行；检控无牌餐馆，调查影响卫生的投诉；处理食物投诉，跟踪食物中毒，防止肠胃传染病蔓延；检查建筑现场和出租屋，确保环境卫生；销毁不宜食用的食物，教导市民与饮食从业人员懂得卫生常识；与区内居民组织保持联络，配合保护环境卫生工作。洁净组的主要职能是：负责清扫街道，收集处理垃圾和废物；定期清洗街道，清理后巷、沟渠、废纸箱、街头招贴及非法广告；推行及配合与清洁香港运动有关的各项活动；执行清洁法规，检控违规人员；清理垃圾点；管理垃圾收集站、公厕、浴室；调查有关垃圾或街道洁净方面的投诉；监督清洁承办商的工作。防止虫鼠组的主要职能是：巡视检查码头、仓库、小贩区、空置区及公共场所，处理老鼠、蚊子、苍蝇的问题并跟踪公众投诉。小贩组的主要职能是：管理各小贩自由市场、持牌流动小贩、街边的持牌小贩摊商、报纸摊档、熟食摊档，检控违例小贩；取缔无牌小贩，清理扣押货物；检控将营业范围擅自扩展到人行路的商贩，确保道路畅通无阻；处理有关非法摆卖的投诉；重整区内小贩摆卖秩序，拆除无牌小贩推摊。街市组监督检查街市清洁承包商的工作质量及完成情况。

规范科学的管理举措 1.综合贸易市场的规范化管理

香港食环署目前管理的贸易市场近百个，在进行旧城改造的同时，增加了许多大中型结合的新网点，改善购物环境，加强集市管理，取代了以前兴建大街市的做法，深受香港市民欢迎。新型的贸易市场通常设在具有多种用途的市政大厦的低层，市场内除了售卖肉类、水果、粮食和熟食以外，还出售衣物等其他家庭用品，种类繁多。对商贩乱摆卖实行科学管理，将商贩牌照资料和犯罪记录存入电脑。坚决将小贩的摆卖活动局限于不妨碍环境和车辆行人交通的地方。为了彻底解决市场通道阻塞和非法乱摆卖的问题，食环署严格执行“黄线计划”，这个计划就是在每个档位前划上一条黄线，商贩不能将货物放在黄线以外，确保档位之间最少留有一米间距作行人通道。商贩管理工作由食环署专属的小贩管理队进行执法，为了提高执法效率，食环署不定期与警方联合行动，维护市场秩序，拘捕不法商贩。 2.街道及市容洁净有序香港大厦林立，人口密集，市政马路及街市清洁是一项非常艰巨的工作。据知名环保组织[地球之友]统计，香港每人每天产生的垃圾1.28公斤，比欧美发达地区还要高。港人每天制造垃圾等废弃物达9100吨之多。据不完全统计，2012年港府花在废弃物处理的经费已超过12亿港元。同时，香港的环卫工人每天必须完成：清扫街道、行人路和小巷；清倒垃圾筒内的垃圾，擦洗垃圾筒；清理下水道和沟渠，以免阻塞；清理草地上的垃圾，保持草地整洁；将垃圾收集站

的垃圾和废物搬上垃圾车并运走；清洗车定时清洗街道和小巷。除天桥、高速公路和道路中央分隔栏每天机动车清扫一次以外，一般的街道每天清扫2至4次（部分商业旺区全天候保洁）。免费在指定垃圾站及路边收集站收集垃圾；另外，还负责全港几百个公共厕所和公共浴室的清洁。香港有许多临街饮食店，门前几乎看不到油污；有许多老街道、旧马路，但都非常洁净有序。 3.提倡环保垃圾分类处理在港学习期间，因时间所限，笔者对垃圾减量化、垃圾分类处理这一重大课题未能更深入探讨，但通过参观及从食环署的官员初步了解到一些做法：香港当局提倡垃圾分类近20年，1997年香港回归后，港府专门出台《减少废物纲要计划》，但一直没有立法强制市民执行，靠市民自觉分类。香港食环署的一般做法：一是对一般的垃圾处理，主要在香港三个堆填区填埋处理；二是化学废弃物处理，由持牌承办商运送到香港中央化学废弃物处理中心处理；三是固体废弃物处理，如建筑垃圾、余泥渣土、大型家具等，经初步分拣，用于建筑工地回填或填到填海区，如混凝土及沥青也用于再生利用；四是可回收废品处理再利用。一般是在各垃圾回收站（点）设置“废物回收站”，以临时用地、税收等政策鼓励回收商解决可再生废物的回收，可回收废物直接在本港处理的占10%左右，大部分运往内地或其他国家循环再造，每年给港府带来几十亿的收入。还有一点值得内地城市借鉴

的：在全港所有公共场所（如政府机关、公园景区、学校、医院、地铁出入口、大型购物超市等）都摆放了连体（3-4个不等）的环保垃圾箱，多数用不锈钢材质制作。为方便访港的外国游客，还在“连体环保垃圾箱”表面刻上多国文字，十分人性化。 4.专司其职的宣教部门港府高度重视城市市容环境卫生管理的宣传工作，使“香港是我家，清洁齐参加”广泛深入人心。在食环署内设新闻及教育科，利用多种形式，包括公益广告、新闻记者、电台、电视节目、网络媒体、来港访问团体、体育运动会、展览会、刊物及参观等大力宣传香港的市容及环境卫生，同时也确保市民了解其职责范围，充分认识食环署的工作成效，使爱护市容、遵守法规、打造文明洁净的香港，家喻户晓，人人皆知。此外，新闻及教育科还负责答复新闻界及读者来函的询问和投诉，提供有关资料给有兴趣了解或参与活动的社团及学校。为了宣传政策及市容管理规定，政府提供的市政设施和活动，每年印制大量的免费刊物和资料，收到了良好的社会效果。香港市民普遍具备讲究市容卫生，自觉守法的良好素质。在大街上，基本上见不到随地吐痰、乱丢烟头和废物的现象，所有公共场所禁止吸咽，处处体现出香港城市管理的宣传深入人心，效果显著。 5.重罚严治的城管法规香港是一个法治社会，法律非常齐全。香港城市管理的法制化，突出表现在有严格的行政立法程序和健全的执法体系。香港城市

管理的法律相当细密且非常严格。《公众卫生及市政条例》对公共卫生、垃圾清扫、公厕管理、卫生设施、海报张贴、广告招牌管理、防治虫鼠、小贩管理、街市及文化、康乐设施管理都作了详细的规定。对违反该条例的行为的处罚也作了说明及规范。如条例规定，任何人如妨碍阻挠环卫工人清扫垃圾作业或堆放物品于马路上，均属于违法行为，法庭除判处其他处罚外，可命令将该物品没收；如发现任何乱搭乱建和乱扔废弃物行为，食环署公职管理人员可立即责成事主限期拆除或移走，若事主在限期内未拆除移走的，即属于犯罪行为，可予票控或控罪；食环署联合地方警署对抗拒管理人员可采取一切必要的手段执行拘捕。任何人在大街上乱丢废纸、随地吐痰，一经发现，当事人即收到食环署或卫生署（最低处以1500元港币的罚金）的告票，到法庭判决。据食环署前任署长陈育德先生介绍，对无牌小贩打击的力度非常严厉，执法力度很大。2011年对无牌小贩开展拘捕行动达9101次，控罪11741宗，票控16835宗，控罪及票控28576宗；2012年开展拘捕行动8980次，控罪11669宗，票控15788宗，控罪及票控27457宗。同时，对固定（含流动）持牌小贩的执法也很严格，如食环署人员发现有非法接驳电源、分租摊档等，可立即吊销牌照。

值得借鉴的做法与经验

1、健全和高效的管控体制。首先是香港食环署管理体

制健全，人员配备充足，政府投入大。食环署有审批发牌、统一管理、统一处罚、吊收牌照的权力，从而实现了批、管、控合一的高效管控机制。其次是城市管理行政执法体系完备统一，实行警署、行政执法、法院一体化协同，大大提高了城市管理的管治力度和执法效能。2、非常重视公众行为教育。港府对公民的环境卫生宣传做得非常到位，全民参与的公民教育经验值得借鉴。香港政府每年用于公众文明卫生宣传经费占城市维护费用的0.5%之多，同时还邀请各社团举行各类宣传活动，使宣传教育进学校进社区；利用各种媒体大张旗鼓宣传“香港是我家，清洁靠大家”，真正做到家喻户晓，深入人心。3、动员社会共同参与城市管理服务。积极培育非政府组织（专业队伍、民间组织、NGO），放手让非政府组织承接部分政府服务功能。如食环署把大部分中、小街道的清洁和公共厕所、浴室等保洁外判服务（即向社会购买服务）。食环署只按合约规定，按标准检查督察。实践证明其效果良好，大大降低了政府财政开支，提高了成本效益，也保证了市政道路及公共场所的保洁质量。（作者单位：深圳市罗湖区城管局）

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