中国民航空管安全十二五规划(2010-10-21--S)

中国民航空管安全“十二五”规划（2011-2015 年）（征求意见稿）中国民用航空局空管局2010 年12 月目录？？ (1)前言安全是民航空管永恒的主题，持续安全是中国民航空管安全发展的核心理念，空管“五个体系”建设是促进中国民航空管安全稳定和可持续发展的重要基础。

“十一五”期间，中国民航空管已经完成了一体化改革，空管服务系统初步完成了现代化的技术升级改造，雷达管制已经开始成为普遍服务方式，空管安全管理在科学化、规范化、系统化方面取得了长足进步。

但从实际需求和发展趋势看，中国民航空管的安全基础仍然薄弱，安全管理体系尚不完善，安全管理机制需要进一步转变，安全管理技术需要进一步改善。

在“十二五”期间，中国民航空管将继续面临保障能力与民航业快速发展不适应、不协调的被动局面，特别是在需求持续刚性增长的情况下，中国民航空管的安全发展将面临更加严峻的挑战。

围绕民航强国建设目标，以持续安全理念为指导，按照空管“五个体系”建设要求，依据《中国民用航空安全规划纲要》和《中国民航安全生产“十二五”规划》特制定本规划，以指导未来5 年中国民航空管的安全工作。

一、中国民航空管安全概况和主要问题（一）民航空管安全概况“十一五”期间，中国民航运输总周转量、旅客周转量和货邮周转量的年平均增长率分别达到13.8%、14%和13.6%，高居世界第二，民航空管承受了前所未有的发展压力。

民航空管系统始终坚持安全第一，努力争取飞行正常，持续改善服务工作，此期间安全保障航班约？？？？架次，杜绝了空管原因所导致的航空事故，事故征候率和不安全事件发生率得到有效控制（呈逐年下降趋势），保持了较好安全态势（见图1），基本满足了民航事业发展要求。

“十二五”是实现民航强国战略发展目标的重要阶段，根据发展预测，未来五年民航年均增长速度将达到13%左右，预计2015 年的航班量将达到？？架次，是2009年的2倍多——[2009运输总周转量427亿吨公里，2015预测将达到900 亿吨公里] 。

随着航班量的刚性增长，空中交通将呈现普遍的高或超密度运行状态，按现有保障条件预测，到“十二五”末，民航空管服务安全风险将非线性地增加3-5倍，民航空管的事故征候率和事故征候绝对数将难以接受。

因此，“十二五”是中国民航空管进一步转变安全观念、创新安全管理和加大安全投入，以全面升级空管系统安全管理的关键时期。

（二）民航空管安全主要问题从现有安全基础和所面临的任务看，中国民航空管仍然存在着安全观念滞后、安全保障能力滞后、安全资源短缺和安全技术落后等问题。

1、安全观念不适应民航发展新要求。

安全管理主要受事件驱动，以感性经验为主导，安全实践理性指导不足，在空管系统规模化运行的新形势下，对系统安全的复杂性、动态性和规律性把握不充分，缺乏前瞻性安全思维，安全管理难以适应空中交通高密度运行条件下的安全管理新要求。

2、安全保障能力滞后于民航发展客观需求。

在“十一五”期间，空管对民航发展的消极瓶颈作用逐步突显。

除空域政策等原因外，空管服务安全裕度的科学评价不充分，安全风险的自主控制能力弱等安全因素也是该问题的主要成因。

管制服务、设备保障等专业领域的安全风险控制措施所导致的空中交通容量限制和实时流量控制的问题比较突出，以空管安全风险自主控制能力为标志的安全保障能力需亟待提高。

3、安全直接投入不足，空管系统安全管理资源相对短缺。

“十一五”期间系统主要投入集中于运行系统。

从财务预算方面分析，全系统直接面向安全的投入不足空管总投入的1/10（？）。

安全系统建设与运行系统建设长期呈现显著落差。

安全规范不健全、安全基础设施薄弱、安全管理技术落后和人才队伍资源相对短缺等因素，难以满足空管系统运行管理实际需要和民航“十二五”发展新要求。

4、安全工作主要依赖人力，安全管理技术仍然比较落后。

虽然安全信息管理状况得到显著改善，但空管安全数据的实测、分析和对策工作仍然主要依靠人力。

对于空管服务安全性问题和质量偏差信息完全依靠人力筛选，刀耕火种模式尚未得到彻底改变。

实际安全工作效果显著受到时空阻隔、海量信息困扰和动态变化制约，实时性差、前瞻性不足、风险驾御能力弱，难以适应空中交通高密度运行的安全风险管理新要求。

5、安全工作开放不足，安全管理的创新能力有待提高。

长期以来，由于安全观念滞后，安全工作对外开放程度低，在采用国际先进安全理念和成功经验方面应用成熟度不高，理论联系实际的能力较低。

目前，民航空管对空中交通高密度运行的安全知识和经验积累还不充分，研究还不够透彻，挖掘还不够深刻，应对发展的空管安全创新能力有待进一步提高。

二、指导思想、基本方针与总体目标（一）发展指导思想以科学发展观统领民航空管安全发展工作，牢固树立持续安全理念，全力推进空管“五个体系”建设，以《中国民用航空安全规划纲要》和《中国民航安全生产“十二五”规划》，通过实施《中国民航空管安全“十二五”规划》，全面提升空管安全保障能力，主动适应民航发展新要求，为民航强国建设做出新贡献。

（二）基本方针坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，通过建立、健全和发展民航空管QSMS体系，进一步转变空管安全观念，优化空管安全资源配置，发展空管安全先进技术，改善空管安全创新能力，提高空管安全综合保障能力，确保空中交通运行安全，促进空中交通顺畅。

（三）安全总体目标从现在起到2015 年，全面完成空管“五个体系”建设。

通过建立和健全民航空管QSMS体系，促进安全管理与运行管理协调发展，促进技术保障与管制服务协调发展，促进空域管理、流量管理和管制服务协调发展，显著降低空管对民航发展的制约作用，逐步形成满足航空用户新需求，符合中国民航发展新要求，具有亚太地区领先优势和国际先进性的民航空管QSMS体系。

杜绝空管原因造成的飞行事故；空管原因造成的飞行事故征候低于0.08 10-4（架次率），地区空管局因空管原因发生的飞行事故征候架次率低于0.06 10-8（架次率）。

有效控制和逐步降低空管原因造成的飞行冲突比率，保持空管安全保障能力与民航生产力发展水平相适应，并始终处在可接受安全水平，实现空管服务持续安全。

{未来3到5年，空管系统将坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的安全管理方针，深入学习实践科学发展观，注重管理方式创新，推动管理机制创新，实现管理技术创新，不断探索空管系统安全文化建设。

在飞行量不断增长的情况下，努力提高空管系统安全管理水平，在“十二五”期间杜绝空管原因造成的飞行事故，空管原因造成的飞行事故征候万架次率控制在0.08以内，各地区空管局因空管原因发生的飞行事故征候万架次率控制在万分之0.06以内，同时逐步降低管制原因造成的飞行冲突比率。

重点关注飞行区域复杂、飞行活动密集、军民航飞行矛盾突出的区域以及飞行量快速增长的二线机场，使空管系统安全状态处于行业生产力发展水平相匹配的层面，达到行业可接受的安全水平，全力实现空管持续安全目标。

}三、安全发展主要任务“十二五”期间，以空管“五个体系”建设为核心内容，通过进一步转变安全观念，提高安全资源配置水平，改善安全管理技术，全面推进安全管理创新，显著提高空管安全风险自主控制能力，加快形成全面满足空域管理、流量管理、管制服务、技术保障、气象和航行情报服务等专业领域安全管理需求，高度统一和先进高效的空管安全管理体系，初步完成与民航强国发展战略相适应的空管QSMS体系建设任务。

（一）建立和健全空管QSMS体系。

全面建立空中交通管制、通信导航监视、航空气象和航空情报运行系统质量安全管理体系（QSMS），健全空管安全规章，完善空管安全机制，发展空管安全技术，促进空管安全文化建设。

并以现有空管安全信息管理系统为基础，加快研发和应用具有空管服务质量偏差和安全性自动监测和辅助分析能力的，统一高效的空管安全风险管理平台，全面提升空管安全管理水平。

（二）加强空域安全评估，促进对容量和流量管理工作的优化。

建立和健全基于空管服务安全需求的机场、航线和空域安全性能评估制度，通过采用先进技术，强化空管服务单位的实时空域运行性能评估和安全性评估能力，促进空域灵活使用的科学性，提高安全利用和高效利用空域资源的能力。

（三）加强流量管理工作的实时安全评估，优化管制服务工作。

在空域安全性评估基础上，进一步建立和健全空中交通流量管理的安全评估制度，通过采用先进技术，强化空管服务单位实时流量管理的安全性评估能力，促进空中交通流量管理的科学性，在高效利用空域资源的同时，确保管制服务的安全性并合理改善其服务效能。

（四）进一步普及监视技术，提高管制服务安全性和服务效能。

进一步普及先进监视技术的应用，通过建立和健全管制服务安全评估制度，在东部、中部地区全面实施雷达管制并逐步缩小间隔；在西部主要航路和进近管制区进一步推行雷达管制并逐步缩小间隔；在中西部地区推行自动相关监视，并逐步缩小间隔；提升对通用航空的监视能力，全面促进管制服务的安全性和服务效能。

（五）加快建立空管设备监控平台，强化对系统的安全风险预测和控制能力。

加快建立和健全建立空管保障设备运行状态监控系统，逐步实现对空管通信、导航、监视、气象和航行情报系统等设备运行状态的实时监控和可靠性评估，有效预测和控制系统安全风险。

（六）进一步提高气象服务能力，促进航空安全。

通过采用先进理念和服务技术，进一步提高对航线和机场危险天气的探测能力，气象信息分析、处理和产品制作和发布水平，提高通用航空气象服务能力，强化面向航空用户的安全决策支持服务，促进航空安全。

（七）进一步提高航行情报管理能力，促进航空安全。

采用先进服务理念和系统技术，进一步提高航行情报的自动化管理和服务能力，基本完成航行情报服务（AIS）向航行情报管理（AIM）的过渡，并通过提升通用航空的航行情报管理能力，全面促进航空安全。

（八）大力推进新技术的研究和应用，促进空管安全和提高效能。

继续创新和发展中国民航空管QSMS体系的内涵，全面推进QSMS规范、工具箱和系统建设；加快推进覆盖管制服务、技术保障和信息服务等专业领域的，中国民航空管统一的运行数据平台建设，为实施全面的空管安全风险分析、预测和控制奠定物理基础；围绕新一代空管系统研发和建设工作，加强对新技术应用的安全风险评估，并通过采用新型先进技术，提升空管运行和安全水平。

（九）进一步完善空管运行应急机制，提高空管应急处置能力。

健全民航空管应急处置系统，采用先进通信、监视和信息管理技术，完善民航全国和地区两级搜寻救援协调机制，同时加强国际间航空器搜寻救援合作，提高对紧急、突发事件的处理能力。

（十）提高空管安全工作的开放和交流水平，强化对国际民航安全先进理念和技术的消化和应用。

提高空管安全工作的对外交流和开放程度，以QSMS为切入点，全面加强对空中交通发达国家安全成功经验的系统性学习研究，和对国际民航安全先进理念和技术的消化应用工作。