工伤认定程序中劳动行政部门具有确认劳动关系的职权

工伤认定程序中劳动行政部门具有确认劳动关系的职权
引言
社会生活中存在大量事实劳动关系，事实劳动关系的劳动者一旦出现工伤事故，由于缺乏直接的劳动关系证明，往往存在确认劳动关系的争议，而确认劳动关系是工伤认定的前提条件，司法实践中，用人单位通过确认劳动关系争议将劳动者拖入漫长的维权道路，以拖延履行赔偿责任，劳动者疲于应付，长时间无法获得应有赔偿，造成劳资双方关系紧张，对立情绪严重。

笔者作为在审判一线办理劳动争议案件的法官，深感劳动者工伤案件索赔程序复杂，时间漫长，遂觉有必要在现有法律框架内缩短工伤索赔程序，更好的维护弱势群体的权益。

工伤认定程序中何种部门具有确认劳动关系的职权，由于法律规定的模糊，造成实践中观点及处理方式的不同。

笔者认为应从立法本意理解法律规定，认定劳动行政部门具有确认劳动关系的职权，从而达到缩短工伤索赔程序，减少劳动者诉累的目的。

一、确认劳动关系的司法实践
笔者所在的地区工伤索赔程序一般如下：如果是事实劳动关系的劳动者发生工伤，劳动者至劳动行政部门进行工伤认定时，劳动行政部门对用人单位提出确认劳动关系要求的一律中止工伤认定告知双方当事人提起确认劳动关系诉讼。

劳动者必须就确认劳动关系诉讼经历仲裁，法院一审、二审，最终确认劳动关系后至劳动行政部门恢复工伤认定。

而法院判决书确定的事实为：某某在受伤时与用人单位存在劳动关系。

也就是说，劳动者拿到法院判决书后，必须由劳动行政部门再次核
实是否是在工作时受伤。

受伤时存在劳动关系与工作时受伤在法律上是不同的含义。

如果不能认定工作时受伤，劳动者最终将无法认定工伤，前面走过的确认劳动关系的诉讼也变得毫无意义。

换句话说，原本可以由一个部门查明的事实，却人为的分成了两个过程，只要劳动者过不了其中一个程序，工伤索赔也就终止，无形中增大了劳动者的法律风险。

二、劳动关系确认权归属的相关观点
在工伤认定中对事实劳动关系确认权的行使，大致有三种观点。

第一种观点认为，事实劳动关系确认权应由劳动争议仲裁委行使。

其主要理由如下:一是劳动争议仲裁委拥有调解权，处理方式灵活，有利于双方当事人接受;二是劳动争议仲裁委不能作为行政被告，不会被讼累。

第二种观点认为关于事实劳动关系的确认事实劳动关系确认权主
体应在所在地的劳动争议仲裁委和法院。

持这种观点的理由是，《劳动法》第23条规定劳动合同的效力由劳动争议仲裁委和法院确认，《劳动争议调解仲裁法》第2条规定，用人单位和劳动者因确认劳动关系发生的争议适用本法。

进一步明确了因确认劳动关系发生的争议应由劳动仲裁机构或法院最终确认。

因此，为及时处理工伤案件，认为应将确认权放在劳动争议仲裁委和法院。

第三种观点认为，事实劳动关系的确认权应由具有工伤认定权的劳动保障部门行使，而不应由劳动争议仲裁委行使。

持这种观点的人认为，第一，《工伤保险条例》（国务院令第586号，以下简称《条例》）第18条已明确规定了证明劳动关系的材料包括证明事实劳动关系的相关
资料，即行政法规已经授权工伤认定部门可以对是否存在事实劳动关系作出主观判断。

事实不清的，认定部门还应调查核实，且工伤认定作出后，当事人若不服，还可以通过行政复议或行政诉讼的途径寻求救济;第二，先确认劳动关系，后进行工伤认定的程序，加重了劳动者的诉累，不利于社会的稳定;第三，若按这一程序开展工作，极易把劳动争议仲裁委的确认程序变成工伤认定的前置程序，但法律法规对此没有明确规定。

三、法院确认劳动关系诉讼的困难
从上述观点来看，由于劳动合同法和劳动调解仲裁法的实施，由仲裁委及法院确认劳动关系（实质是由司法机关确认劳动关系）的观点占据了主流，但由司法机关确认劳动关系却存在诸多困难。

1、劳动者举证困难
诉讼依当事人起诉而启动。

确认劳动关系中劳动者作为原告承担举证责任。

而事实劳动关系的劳动者由于不存在劳动合同，要证明劳动关系尤为困难。

劳动部在相关规章中列举了例如工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；用人单位向劳动者发放的“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件；劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录；考勤记录；其他劳动者的证言等均可作为证明事实劳动关系的证明，且其中工资发放表、考勤记录、登记表、职工花名册由用人单位提供。

但实践中用人单位往往不予提供或提供伪造的上述证据，法院对证据是否伪造也无法核
实，启动鉴定程序往往也无果而终。

所以劳动者在确认劳动关系诉讼中往往存在举证困难。

2、法院调查取证困难
法院作为审判机关，司法的被动性限制了法院的调查取证能力，用人单位往往不配合法院的调查取证，法院对不配合调查取证的情形也缺乏相应的制裁措施。

3、法院裁判困难
在证据缺乏的情形下，法院实际上陷入了两难的境地。

是根据一些并不充分的间接证据直接判决，确认劳动关系还是判决不存在劳动关系是每个法官思考的问题。

情理法理出现了矛盾之处。

法院裁判困难也导致法院审理期限的延长，无形中帮助用人单位拖延时间，加剧了劳动者的维权困难。

四、劳动保障部门具有确认劳动关系的职权
笔者认为，对事实劳动关系确认权的行使主体的探讨，首先要尊重立法，在劳动合同法和劳动调解仲裁法有明文规定的情况下，法院有确认劳动关系的权力。

但仔细研究立法，我们可以发现，法院并非唯一的确认劳动关系的部门，法律依然赋予了劳动保障部门确认劳动关系的职权。

其次要坚持的基本原则就是：要从由谁来行使确认权才能够使劳动者的合法权益得到最有效的保护的角度来分析,不能就法律形式讨论法律，而要从立法的本意讨论法律本身。

1、对【2009】行他字第12号最高法答复的理解
最高人民法院行政审判庭2009年7月20日的《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（【2009】行他字第12号）中规定：根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。

仔细分析该答复吗，可以看出该答复不否认法院具有劳动关系的司法确认权的同时也解释了劳动部门具有确认劳动关系职权的法律依据，体现了法院与劳动部门的双重确认权的观点。

2、劳动保障部门具有确认劳动关系的职权的理由
首先，《劳动法》和《条例》在立法时坚持的基本原则就是保护劳动者合法权益。

为了全面保护劳动者合法权益，在工伤认定过程中，也应简化程序，坚持便民和高效的行政原则，不要人为增加工伤申请人的负担。

而且劳动法作为劳动法律的基本大法，其赋予了劳动部门全面介入劳动关系的职权，确认劳动关系也应成为题中之义。

其次，从《条例》规定的工伤认定程序上分析，对事实劳动关系的确认，不应当作为工伤认定的独立程序或者前置程序。

《条例》第18条规定，提出工伤认定申请人应当提交“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”，对证明材料没有作出限制性规定，即没有规定是否有劳动合同，在没有劳动合同的前提下可以提供其他证明材料。

根据民事诉讼法的有关证据规定，对事实劳动关系的证明可以采取书证、物证和证人证言等证明材料。

因此，从《条例》的立法原意分析，工伤认定部门对申请人提交的材料只做形式审查，不做实质审查。

因此，在工伤认定程序中，对劳动关系的确认，不应当是一个独立的程序，而是工伤认定程序中的一环，应由劳动保障行政部门首先行使行政确认权。

再次，从工伤认定的举证责任分析，对事实劳动关系的举证责任应当在用人单位，同样适用举证责任倒置。

《条例》第19条规定，职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。

对是否是工伤，不仅是事故情况的举证，还应当是劳动关系的举证。

工伤认定的前提是劳动者与用人单位存在劳动关系，如果用人单位认为劳动者与其不存在劳动关系，则不是工伤，因此，根据《条例》第19条规定，有关劳动关系的证明责任应当由用人单位承担举证责任。

最后，从工伤认定的法定救济程序分析，对事实劳动关系的确认权由法院行使最终确认权。

用人单位和劳动者对劳动保障部门关于工伤认定结论不服，提起行政诉讼，法院也应当首先对劳动关系是否存在进行确认，再在此基础上对受伤的事实进行审查;另外，在工伤认定结论中实质就包含劳动保障部门对劳动关系的确认，法院对工伤认定结论的审查，也就包含了对事实劳动关系确认的审查。

因此，对事实劳动关系的最终确认权在法院。

根据上述分析，工伤认定过程中对事实劳动关系的确认权在劳动保障部门，其实质是涵盖在工伤认定这一具体行政行为中，是一种相对具体行政行为，其最终的确认权在法院。

法院行使的是事实劳动关系的最终司法确认权。

劳动争议仲裁委无事实劳动关系的确认权。

因此，建议
劳动保障部门在工伤认定时，进一步淡化对事实劳动关系的实质审查，只侧重从程序上、形式上进行审查，不要将申请和受理程序作为剥夺行政相对人实体权利的手段。