土地整治的实践与思考

地整治的实践与思考来源：宁夏国土资源厅作者：李兆龙 2013-04-24土地整治是一项国家战略。

党中央，国务院一贯高度重视土地整治在保障国家粮食安全，统筹城乡发展，促进经济社会全面协调可持续发展中的重要作用。

党的十七届三中全会通过的《决定》指出“要大规模实施土地整治，搞好规划，连片推进”。

十七届五中全会通过的制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的《建议》进一步强调“严格保护耕地，加快土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田”。

2012年3月经国务院批准颁布实施的《全国土地整治规划（2011—2015年）》，此规划将土地整治上升为国家战略，表明了土地整治的重要性和紧迫性。

一、深入认识土地整治的内涵，确定土地整治在国家战略的地位和作用土地整治是对低效利用，不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动，包括农用地整理、土地开发、土地复垦，建设用地整治等。

在新形势下，土地整治不仅是落实最严格的土地管理制度，大力推进耕地保护和节约集约用地的重大举措。

也是推动破除城乡二元结构，加快推进新农村建设和城乡统筹发展的重要途径。

当前和今后一个时期，大力推进土地整治的条件已经具备。

深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，同步推进工业化，城镇化和农业现代化，加快建设资源节约型，环境友好型社会，即对开展土地整治提出了更高要求，也为其创造了有利条件。

（一）土地整治是国家粮食安全的重大举措粮食安全关系到我国经济社会全局性的战略问题，随着工业化，城镇化的发展以及人口增加尤其是城市人口增长，粮食消费要求将呈刚性增长，而农业比较利益低下与农民增收间的矛盾使增加粮食产能更加困难。

耕地瓶颈日益突出。

使我国粮食的供需将长期处于紧平衡状态，保障粮食安全面临严峻挑战。

据相关资料，2010年我国居民人均消费量389公斤，粮食需求总量达到5250亿公斤。

然而，2004年以来，粮食生产能力基本稳定在5000亿公斤的水平。

目前我国城市常住人口总数量6.22亿人，城市化率以每年0.8%的速度增长，每年大约增长1100万人。

2009年全国外出农民工总数为1.45亿人，而大批农民工进城后由粮食生产者转变为粮食消费者。

2010年我国人均耕地1.37亩，不到世界水平的40%。

水土资源空间匹配性差，耕地质量整体不高。

1998—2008年平均每年减少耕地1300多万亩，人口增长耕地减少，使得土地资源提高粮食生产能力更加复杂。

坚守耕地红线，大力推进土地整治，提高耕地质量，增加耕地数量，稳定粮食播种面积，保障国家粮食安全战略成为土地整治的首要目标。

（二）城镇化、工业化发展需要大力推进土地整治改革开发以来，特别进入新世纪，我国城镇化保持了快速发展的势头。

2009年我国城镇化率达到46.6%比2000年提高10.38%，到2020年中国城镇化率预计将超过55%，城镇人口达到8亿。

城镇化、工业化的快速发展意味着土地需求增加，给用地带来巨大的压力，土地资源的消耗也相应进入快速发展期，不仅土地使用速度加快。

而且占用的规模也会增大，2008年我国耕地保有量为18.26亿亩，比2001年减少8830万亩。

预计到2020年城镇用地至少需要增加540万亩，按照土地利用总体规划，到2020年我国耕地保有量为18.05亿亩。

总体上来看18亿亩耕地红线任务越来越艰巨，实现“占补平衡”的压力越来越大，同时对土地整治的要求越来越高。

（三）土地整治优化了土地利用布局，促进了城乡统筹发展目前，我国总体上已经进入了以工促农，以城带乡的发展阶段，推进城乡统筹不仅仅是中央做出的重大战略部署，也是经济社会发展的必然需求。

新形势下，我国的统筹城乡工作在实践过程中面临着诸多新的问题和挑战。

一是加大中央政府转移支付力度，不足够从根本上扭转城乡发展失衡问题。

二是拥有较多土地的农民却只有较低的收入。

三是城市对农业产出的需求缺乏有效的传导机制，农业土地的比较经济效益仍然较低，影响农民在进城后将土地向规模经营转变的积极性。

通过开展农村建设用地整治，既增加了耕地面积，又优化了城乡用地结构和布局，拓展了城乡发展空间。

利用节约出来的一部分农村建设用地，依法依规发展乡镇企业和非农业壮大了集体经济。

通过实施土地整治与城乡建设用地增减挂钩试点项目，获得的建设用地增减挂钩指标收益返还农村，有力的促进了新农村建设和城乡统筹发展。

2006年以来，全国实际复垦148.1万亩，实际建新占用耕地113万亩。

宁夏实际复垦近1万亩。

实际建新只占用耕地0.62万亩，确保了耕地面积有增加，建设用地总量减少，布局更合理。

新形势下统筹城乡发展战略的实现对当前的土地整治工作，同样提出了新的要求和挑战。

（四）土地整治促进可持续发展和经济发展式转复可持续发展的关键，是处理好经济社会建设与人口资源环境的关键，所谓经济可持续发展，是要求经济建设和社会发展要与自然承载力相协调。

发展的同时更要追求发展质量和发展方式的转变。

土地是人类生存和发展的重要物质基础，土地问题始终是现代化进展，经济社会可持续发展中一个带有全局性、战略性、根本性的问题。

土地综合整治是经济发展的产物，也是对土地资源管理和土地利用为适应可持续发展，转变发展方式要求的必然选择。

从某个角度讲，土地的产出和利用率不断提高的过程，也就是土地综合整治的过程。

土地整治增加耕地有效面积，特别是提高耕地质量，补充建设用地，实现占补平衡，改善农村生态的环境，保持耕地总量动态平衡的唯一主要途径。

耕地资源是经济可持续发展中不可替代的生产要素，又是农业生产中最重要的生产资料。

在整个国家经济体系中，具有非常重要的基础性地位，通过对田水路林村综合整治，才能保证农业生产稳定持续发展，巩固基础地位，从而促进可持续发展。

在充分考虑土地自然属性和经济属性的前提下，使土地产出率和利用率不断提高，达到节约集约利用土地资源，因此不难理解土地整治对于促进经济增长方式转变的作用。

二、土地整治的发展及存在的主要问题（一）土地整治的发展我国是一个土地开发历史悠久农耕文明灿烂的国家。

我国土地整治的历史可追溯到3000多年的殷周时期的井田制，但现代意义的土地整治则是新中国成立之后，特别是改革开放以后才逐步形成和发展起来的。

大规模有组织的开展也只有十余年的时间。

改革开放以来，我国土地整治大体经历3个发展阶段。

1.发育阶段（1987—1997年）1987年首次全国土地开发经验交流会在辽宁本溪市召开，会议号召要加土地开发，保持全国耕地面积相对稳定。

1988年《土地复垦规定》出台。

1997年中央国务院颁布（[1997]11号）文件要求“积极推进土地整治，搞好土地建设”，土地整理的概念第一次写入中央文件，明确了土地整理的内涵。

1997年底，全国已有400多个县开展了一定规模土地整理实践。

2.发展壮大阶段（1998—2007年）1998年以后，土地整治逐步实现了由自发、无稳定投入到有组织、有规模，有比较稳定投入的转变。

1997年，新修订的《中华人民共和国土地管理法》明确规定“国家鼓励土地整理”，开征了新增建设用地土地有偿使用费，耕地开垦费专项用于耕地开发土地整治。

2006年国务院出台了28号文件，国土资源部部署了城乡建设用地增减挂钩试点工作，开始探索农地整理与村庄土地整治相结合的实施途径。

2000—2007年全国共安排3054个土地开发整理项目。

总投资45亿，总建设规模3730万亩，新增耕地677万亩。

这一时期，土地整治全面推进，以农地整理为主要内容，以增加耕地面积，提高耕地质量为主要目标。

3.综合发展阶段（2008年至今）十七届三中全会决定提出“大规模实施土地整治，搞好规划统筹安排，连片推进”。

（加快中低产田改造，鼓励农民开展土壤改良，推广测土配方施肥和保护耕地，提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田比重）。

2009年中央1号文件和政府工作报告也对土地整治做了战略部署。

根据中央精神，通过总结土地整理的实践经验。

国土资源部提出要把土地整治与城乡建设用地增减挂钩有机结合，搭建城乡统筹发展的平台，土地整治开始从单纯的农地整理向农地整理与村庄地整治相结合的综合整治转变，并成为建设社会主义新农村，统筹城乡发展的重要抓手和平台。

（二）存在的主要问题1.运作效率相对较低，配套制度不完善我国农村土地整治还处于成长发展期，国家尤其是国土部门推行农村土地整治提高耕地质量，增加耕地有效面积，改善生态环境和农村生产生活条件，而不是追求自身及部门的经济效益，这也往往导致其不重视成本—即效益分析。

造成投资资金的低效运用。

另外现阶段我国的农业现代化生产水平与发达国家相比仍然很低。

劳动的目的是为了生存，土地对农民来说，不仅是一种生产资源，更是一种生产资料。

不放弃土地承包经营权是农户唯一也是最现实的选择。

当前广大农村还没有建立与土地整理相对应的社会保障体系和户籍制度、就业制度等改革制度。

造成农民群众真正自愿参与度较低。

另外、涉及到土地整治的农业，农业综合开发水利，林业等部门规划、资金，管理还没有完全、科学合理有机的融合到一体，只是在某些层面上进行对接，在实施上没有形成实质性的合力，容易造成重复投资。

尤其在法律层面和国家顶层设计上还没有完整的配套政策制度和机制。

2.重立项重投资轻质量和生态建设保护当前、我国土地整治应主要是农村农地整治且处于初级阶段。

整治范围窄、投资有限，工作重点还停留在部分表层地开发和农田整治，自国务院通过全国“十二五”土地整治规划后，才开始涉足到基本农田，未利用地开发，工矿废弃地复垦。

城乡建设用地等整治。

由于土地整治投资周期长，项目投资金额大，一些地方政府部门功利思想严重，往往追求当年获益，而不顾整治小区域的气候环境、土壤环境和土质水文环境，毁林毁草，围湖围湿地造田的现象时有发生。

在土地整治中，只重视田块的分整，而忽视对河流，丘陵等生态景观的规划，随着时间推移小区域生态环境，又呈现出恶化，所开发的土地还有再次荒芜的现象。

3.投资主体单一后期管护可操作性弱土地整治实施十多年来，项目资金以国家和地方新增建设用地有偿使用费为投资主体和投资方式。

耕地开垦费、土地复垦费用于农业开发土地出让金，因诸多因素，还未完全真正直接列入到项目中，水利、农业、农发，环保等还未达到形成整合项目整合资金的局面，还有待于社会、企业，民营个体资金投入的政策和机制出台。

现在实际进行的农村土地整治的政策制度和项目预算标准中，对项目建成后的管护还没有形成机制上完整体系，尤其是项目预算中，没有后期管护费用的计算科目与费率。

指标。

致使项目后期管护如同虚设，项目竣工验收后与乡镇村及农民水力协会签订的管护协议，因没有主要经费保证，导致使用的小型水力设施，沟渠水工建筑物，农田林网无法得到维护运行，尤其是高效节水的泵站、加压设备，管网等达不到土地整治工程建设标准的使用年限的要求，造成土地整治投资不能发挥长期效益。