_分税制_财税体制综合改革_历史性回顾与思考

高
鹏等 :
分税制 财税体制综合改革: 历史性回顾与思考
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业总负担水平不变或略有下降 ; 其次 , 在落实 税 利分流 改革的 税后还贷 政策的同时 , 通过允许 企业加速折旧及把研发费用、 奖金等计入成本以 减少企业技改资金缺口。 ( 三 ) 1994 年工商税制改革: 建立符合社会主 义市场经济要求的税收体制 1994 年工商税制改革是新中国成立以来规 模最大、 范围最广、 内容最深刻、 力度最强的结构 性改革。这次改革的指导思想是 : 统一税法 , 公平 税负, 简化税制, 合理分权, 理顺分配关系, 保障财 政收入, 建立符合社会主义市场经济要求的税制 体系。1994 年工商税制改革的主要内容包括 : 首先 , 全面改革流转税。在对内外企业普遍 实行价外计征的增值税基础上对少量消费品征收 消费税, 对难以有效掌握流通环节增值额的劳务 和不动产销售征收营业税 , 同时对小型纳税人采 取简便征税办法。对外资企业停止征收原工商统 一税, 实行新的流转税制。 其次 , 统一内资企业所得税。取消原来分别 设置的国有企业所得税、 国有企业调节税、 集体企 业所得税和私营企业所得税 ; 同时, 国有企业不再 执行企业承包上缴所得税的包干制。 再次 , 统一中外个人所得税。取消原个人收 入调节税和城乡个体工商户所得税。对个人收入 和个体工商户的生产经营所得统一实行修订后的 个人所得税法。 最后 , 调整、 撤并和开征其他一些税种。如调 整资源税、 城市维护建设税和城镇土地使用税; 取 消集市交易税、 牲畜交易税、 烧油特别税、 奖金和 工资调节税; 开征土地增值税、 证券交易印花税 ; 盐税并入资源税, 特别消费税并入消费税。 改革之后的中国税制, 税种设置由 1993 年的 37 个减少为 23 个( 参见下图) : 二、 分税制财政体制改革的历史性功绩 1994 年以分税制为核心的财税体制改革是 改革开放乃至新中国建国以来规模最大、 意义最 深远、 成效最显著、 最具开创性与突破性的财税体 制整体改革, 总体改革方向不容置疑。从宏观战 略全局视角审视 1994 年财税体制改革的历史性 功绩, 一言以蔽之 , 在于奠定了中国社会主义市场 经济体制的运行基础。 ( 一 ) 两位一体 地基本理顺了市场经济中两 大宏观基本经济关系, 这是分税制的基础性贡献
1 分税制的实施打破了 财政大包干 , 基本 理顺了中央与地方尤其省一级的利益分配关系。 分税制以前的 放权让利 改革在激活地方发展本 地经济、 组织财政收入积极性的同时抑制了中央 本级财政收入的持续稳定增长 ; 换言之 , 包活地 方、 包死中央 带 来的是 地方拿大 头、 中央 拿小 头 的凝固态 , 中央财政收入占全国财政总收入的 比重在改革前夕的 1993 年甚至下滑到 22% 。加 之总额分成、 比例分成等财政包干具体落实形式 讨价还价色彩浓厚的不规范性特征, 最终导致中 央宏观调控能力与对下绝对权威的双重削弱 , 同 时也助长了地方政府的短期行为模式; 而中央与 地方的关系关乎全局稳定, 两者关系失衡或失范 将导致全国上下关系失稳, 危及国家的长治久安。 分税制改革以事权与支出责任为核心、 构建政府 间事权、 财权、 财力三要素相互协调稳定关系的内 在改革逻辑, 乃是彻底理顺与规范中央与地方之 间以利益 分配为 基础的 各方 面关 系的 治本 之 策 。具体而言, 在明确各级政府事权基础上寻求 财权与事权相匹配 ( 十一五规划, 2005) 以及 财 力与事权相匹配 ( 中共十七大报告 , 2007) , 变财 政包干制下的不规范、 不透明、 预期不稳定为规范 透明、 预期稳定的制度安排 , 有效提高了整体制度 效率、 降低了政府间交易成本、 抑制了地方政府的 短期行为动机 , 使中央与地方利益分配关系的调 整与社会主义市场经济新体制的要求相适应。 2 分税制的实施打破了 企业大包干 , 基本 理顺了政府与企业尤其是国有企业的利益分配关 系。企业是最重要、 最基本的微观市场主体 , 政府 与企业关系背后折射的是国家与市场的分工与博 弈 , 而正确处理政府与企业之间的利益分配关系 则是全面理顺二者关系的前提与关键。分税制以 前的 企业包干制 实际上延续了传统计划经济体 制下 行政性分权 的逻辑, 各级政府按行政隶属 关系主要以 利 的形式从所属下级企业 汲取 财 政收入, 在形成 条块分割 式地方利益格局的同 时 , 各级政府对下属国有企业的过度干预与过分 关照便成为逻辑上的必然, 市场经济体制所要求 的统一、 公开、 公平、 公正在政府部门对国企的强 力干预下便无从谈起或流于形式。分税制改革后 实行 分税定收入、 分机构建体系 , 划分国税、 地 税及共享税后分列分征 , 其内在逻辑是改 行政性 分权 为 经济性分权 , 企业应纳税收部分该交地 方的交地方、 该交中央的交中央 , 加之企业财务会
中国改革开放的伟大征程推进至今已逾三十 个春秋。回首三十多年前的 1978 年 12 月 , 具有 划时代意义的中共十一届三中全会胜利召开 , 果 断地停止 以阶级斗争为纲 这一不适于社会主义 的方针, 进而决定自次年( 1979 年) 起将全党工作 重心转移到社会主义现代化建设上来, 从而实现 了中华人民共和国乃至中华民族历史上具有深远 历史意义的伟大转折。 1978 年迄今的三十多年间, 中国最鲜明的时 代特色便是 改革开放 , 其中 改革 是对内的、 以 市场化为导向 , 而 开放 则是对外的、 以全球化为 导向。根据党中央文件精神的指示以及新时期国 内外形势的变化需要, 经济领域包括财税、 价格、 金融、 外汇、 国企、 投资等在内的一系列改革开始 有条不紊地启动和展开, 而财税体制改革是贯穿 中国改革进程始终、 对其他各项改革产生重大影 响、 对改革全局具有战略意义的关键一环。经过 三十年的改革 , 中国已经初步建立起与社会主义 市场经济相适应并符合公共财政运行规律的财政 税收体制。 1994 年前后进行的财税体制改革是中国 30 年财税改革的 分水岭 , 并被习惯性地概括为 分
收返还增长 0 3% 。按照这一制度设计 , 既保证 了地方拿到的两税返还是递增的、 更重要的是从 机制上有效保证了在改革后全国财政收入增量的 分配上 中央拿大头、 地方拿小头 , 从而成功调动 了中央与地方的两个积极性。这是保证分税制改 革后全国新增财力向中央财政倾斜的关键性、 极 富创造性的制度设计, 在保证中央财政收入与中 央向地方税收返还额双增长的同时、 实现二者的 同向而不同步。 分税制改革的上述六项基本内容当中 , 分权 定支出 、分税定收入 及 税收返还配财力 是改 革的主体内容 , 体现了政府间关系三要素即事权、 财权、 财力的内在逻辑联系 ∀ ∀ ∀ 以事权为核心实 现 财权与事权相匹配 ( 十一五规划 的 建议 ) 及 财力与事权相匹配 ( 中共 十七大 报告 ) ; 分 机构建体系 、税收返还保存量 、系数挂钩调增 量 属于辅助措施 , 其目的是保障分税制的顺利推 行以及预定改革目标的实现。此外尤其值得一提 的是, 除了对成熟市场经济体分税分级财政运行 模式及经验的一般借鉴外 , 分机构建体系 、 税 收返还保存量 及 系数挂钩调增量 等三项设计 乃立足于中国国情的制度创新 , 充分体现了当时 决策者高超的政治智慧以及高瞻远瞩的大局观。 当然, 受制于中国整体改革的 渐进性 要求 , 1994 年分税制改革不可避免的带有某些不彻底性 , 这 在当时历史条件的局限下带有客观必然性。 ( 二 ) 国家与企业分配关系改革 : 理顺了国家 与企业的利益分配关系 第一, 税利分流改革试点。主要内容是 : 降低 所得税率 , 强化所得税制 ; 取消税前还贷政策; 取 消国有企业调节税税种 ; 实行税后上交利润承包。 在 94 年国家与企业分配关系改革的具体制度设 计阶段 , 朱镕基总理以改革大局为重 , 为争取经贸 委和企业对改革更加充分的支持 , 拍板决定企业 税后利润暂不上交财政、 无限延期。 第二 , 企业财务会计制度改革先行。 1992 年 两则两制 ( #企业会计准则∃ 和#企业财务通则∃ 、 13 个行业的会计制度与 10 个行业的财务制度 ) 发布 , 1993 年 7 月 1 日起执行, 为理顺及 规范国 家 与企 业 利润 分 配关 系 奠定 了财 务 会计 制 度 基础。 第三, 所 得税改革 紧随其后。首先 , 全面 考 虑、 综合统筹 , 将企业所得税税率降低至 33% 的 适中水平, 同时减少企业税后上交利润额, 保证企
作者简介 : 高鹏, 男 , 财政部财政科学研究所博士研究生 ; 李文华 , 男 , 财政部财政科学 研究所博士研究 生 ; 张勋民 , 男 , 国家 开发银行 总行职员。
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华北电力大学学报( 社会科学版 )
2010 年第 5 期
根据当今世界主要市场经济国家分税分级财政体 制的运行实践 , 分税制的基本要求应是实现各级 政府 事权、 财责、 财权、 财力 的协调配合, 具体而 言 , 应以事权为核心、 在明晰各级政府事权边界基 础上明确各自财政支出责任、 进而按税种划分财 权并配以相应财力。 中国 1994 年分税制改革以 经济性分权 为 内在改革逻辑、 以工具价值为改革理性选择、 以规 范的分税分级财政为改革指向 , 其基本内容可以 概括为 三分、 一转、 一返、 一挂钩 , 具体而言: 一是分权定支出。在明确划分中央与地方政 府事权的基础上确定各自的财政支出责任。 二是分税定收入。根据财权与事权相匹配的 原则, 按税种划分 中央与地方的收入, 分 为中央 税、 地方税及共享税。 三是分机构建体系。与财政收入划分方法相 配套, 将原来的一套税务征管机构分为中央和地 方两套税务机构分别征税。其中 , 国家税务局负 责征收中央税和中央与地方共享税( 关税、 进口环 节的增值税与消费税等中央税及共享税由海关代 征 ) , 地方税务局负责征收地方税。 四是转移支付配财力。中国的分税制财政体 制改革后 , 确定过渡时期的转移支付办法和一般 性转移支付办法, 初步形成了由体制补助、 专项补 助和税收返还等构成的转移支付体系。这种转移 支付制度保证了分税制过渡期的相对稳定。 五是税收返还保存量。为了保持地方既得利 益格局以争取地方对改革的支持、 减少改革阻力、 保证分税制在地方的顺利推广 , 建立中央财政在 收入增量中逐步增长机制 , 达到中央财力稳定增 长的目标 , 中央决定将净上划中央收入返还地方。 中央财政对地方财政返还数额, 以 1993 年为基期 年 , 按照 1993 年地方实际收入以及税制改革和中 央与地方收入划分情况 , 核定 1993 年中央从地方 净上划的收入数额 ( 即消费税 + 75% 的增值税 中央下划收入 ) 。 1993 年中央净上划收入全额返 还地方, 保证现有地方既得财力 , 并以此作为以后 税收返还基数。 六是系数挂钩调增量。中央向地方 的税收 返还数额并非以 1993 年确定的额度为标准被 包 死 , 而是以 1993 年返还额为基数、 从次年开始逐 年递增, 递增率按全国 两税 平均增长率与中央 税收返还之比 1 ! 0 3 的系数确定, 即全国增值税 和消费税平均每增长 1% 、 中央财政对地 方的税