财税体制改革和财税政策

财税体制改革和财税政策财税体制改革和财税政策（参考：中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇讲座）大家都知道，1994年那一轮财税改革提出的新的改革。

二十年前中国历史上进行了一场规模最大、影响最为深远的财税体制改革。

分税制改变了中央和地方的种种关系，形成了当今财政运行的基础。

二十年后的今天我们又将迎来新一轮的财税体制改革，这场改革的大幕刚刚开启，营改增就是我们参与其中的一项重要财税体制改革，也是我们这批税政业务从事者的责任和光荣。

一、财税体制的概念大家对财政及财税体制的概念应当并不陌生，但并不意味着我们非常熟悉它的严谨定义。

说到财政，我们是在讲政府的收入与支出，或者是政府的收支活动，好比每个人都有自己的收入与支出，每个企业有自己的收入与支出一样，政府也有自己的收入与支出。

所以，但凡涉及到政府的收支活动，通常用财政这个概念来表述。

说到财税体制，无非是围绕着政府收支而形成的一系列的制度安排。

十八届三中全会给予了对财政、财税体制一个纯属回归其本意的特殊定义。

在讲到财政的时候，三中全会文件表述的是，它系国家治理的基础和重要支柱。

以此为基础，还对财税体制的功能给予了更宽范围的定义。

比如讲到科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

原先财税的功能定位无非讲的是三件事：资源配置、收入分配、稳定经济。

对比三中全会文件关于财税体制定位，我们看到的要远远超出通常所认识到的那样一种定义，它不仅仅涉及到经济领域，而且跃出经济领域延伸到了政治、文化、社会以及其它相关的领域。

这是一种从更广范围、更深意义上的一种重新认识。

三中全会定义的改革不仅仅是经济领域的改革，而且还包括政治体制、文化体制、社会体制、生态文明建设，甚至包括党的建设制度在内。

这次三中全会文件破天荒地第一次提出了改革总目标的概念。

那么，改革的总目标是什么呢？完整的表述是“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。

三中全会文件中第一次把财政视为国家治理的基础和重要支柱、第一次使用了“现代财政制度”这个字眼。

将财税体制的功能定位得到大大的拓展，不仅仅涉及资源配置，而且包括市场统一、社会公平、国家的长治久安等几个方面，把它视为重要的制度保障。

在这一场全面深化改革的新的浪潮当中，财税改革可能具有非常关键和非常重要的意义。

如同历史上我们曾经经历过的每一次和每一轮改革大潮的情形一样，仍然是要以财税改革来打头阵。

财税体制改革是一个统称，它涉及的内容方方面面。

我们该如何去解读它？这需要对财税体制总体框架有一个清晰的认定。

财税体制中的四个基本构成要素：财政收入、财政支出、预算管理和财政体制，简称为“收、支、管、体”。

我们今天围绕着新一轮财税体制改革的方向的讨论，就是要从这四个基本构件入手。

如何理解这个构成，从财政的定义可以直接推出。

财政无非是政府的收入与支出，因此收入与支出就是它的两个基本构件。

围绕着收入与支出需要有一系列的管理，特别是能够把收入和支出拼接在一起的管理，这种管理是通过预算来实现的，于是我们知道还有一个构件是预算管理。

再进一步看，当我们讲政府收支的时候，是把整个中华人民共和国政府作为一个整体来看待的。

在我们这样一个大国，政府也是要分成若干级次的，好像老子、儿子、孙子之间的关系一样，政府体系内也有一个财政关系的处理，也有一个收支资金的往来，所以对此要有一个体制上的安排，这就是它的另一个构件——财政体制。

二、财政收入改革的内容财政收入的主体是税收，税种税源结构改革是财政收入改革主要内容。

从税种来讲，现有税收体制看其中很大一块是一般流转税，指的是增值税和营业税。

特殊流转税-消费税、其它流转税，包括关税、城建税等，接下来就是企业所得税和个人所得税。

这些税可以分为直接税和间接税，三类流转税都属于间接税，因为它是寄托于或者附属于价格并通过价格渠道去转嫁的税种。

从2012年税收收入税种份额看，一般流转税占了55%，特殊流转税占了9%，其它流转税占了6%，加总求和超过70%。

再来看看直接税，我们把企业所得税和个人所得税统称为直接税，它的比例是多少？26%，不过四分之一左右。

这意味着我们整个的税制结构，目前是一个不均衡的结构，而且是一个以间接税为主体的税制结构。

税源结构，也就是谁把税交给政府的？当前中国税收的绝大部分都是由企业缴纳的，而不是由个人缴纳的。

从2012年税收税源结构看，由企业纳税的比例和企业来源的税收比例占到全部税收收入的90.5%，来自个人缴纳的份额只占9.5%。

而且。

这9.5%当中有6%是个人所得税，而个人所得税是通过单位代扣代缴的形式上缴的。

这意味着在当今的中国，我们作为每一个自然人能够有机会和税收打交道的场合并不是很多。

这是一个很重要的事情，它表明我们整个的税源结构也不是一种均衡的结构，基本上是企业缴纳税收一头沉，而个人缴纳税收微乎其微。

弄明白了现阶段财政收入的概况，下面看看如何改的问题。

“十八大”报告关于税收制度改革方向就写了八个字，叫“结构优化、社会公平”。

迄今为止，在税收制度的设计过程中，我们不能说不考虑税收的公平要素，但是相对而言，我们考虑更多的是如何把既定规模的税收比较迅速、方便、有效的收集上来，而对公平的考虑相对是不多的。

顺便说一句，税收制度并不解决宏观税负水平有多高的问题，因为宏观的税负水平是由政府的支出决定的。

不管你实行怎样的税收制度，政府支出的规模决定了政府活动成本。

既定规模的政府活动成本当然要由它的社会成员来分摊，这是通过税收制度来完成的。

所以税收制度解决的实际上是把既定的税收负担如何在成员之间进行分配的问题。

对中国而言，我们基本处在间接税的时代。

在间接税的背景条件下，实际税收负担的分配依据的标准就是消费，你消费的多，消费的档次高，你负担的税收就多，相反你消费的少，负担的税收就少，如果你不消费你的税收就是零。

当在富人和穷人消费、纳税之间做对比，特别是它缴纳税收和其收入做对比的时候就会发现，越富的人缴纳税收实际上是越少的，这叫累退税。

直接税时代的特点是按所得或财产进行分配，也就是说谁拥有的财富多谁就纳税多，公平合理。

改革的方向大体是减少间接税的同时增加直接税，要增加个人税，减少企业税。

这里所说的直接税主要是讲对个人征收直接税，而不是对企业公司征收的直接税。

只要通过增加对个人直接征收的直接税，就可以达到税制结构优化的问题，所以就是要增加直接税，或者叫增加直接税的比重，同时实现减少间接税或减少企业缴纳税收的目的。

十八届三中全会《决定》涉及财税改革讲了24个字的基本原则，包括完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。

完善立法，就是要用法律而不是一般意义的政府法规形式，把税收征纳关系界定清楚。

改革税制讲的是改革税收制度的结构。

最后是稳定税负，在稳定税负的前提下来改革税收制度。

我们说整个税收制度的改革和规划有了一个很清晰的描述，包括完善地方税体系，逐步提高直接税的比重，也包括推进增值税改革，调整消费税，建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法等等方面。

下面就是要减间接税怎么减，减什么？要增直接税，怎么增？增什么？目前来说降低间接税也好，减少间接税也罢，其基本途径是目前正在全国推进的营业税改征增值税的改革。

营改增从税收增减效应来讲，属于一种减税的改革。

2013年营改增（1+7）大致全国减税的额度是2000-3000亿元。

2014年营改增增加了铁路、邮政、电信，如果推广到全国所有行业全面实行营改增，减税的额度会跃升到5000亿元上下。

《决定》当中还提出，在营改增全面实现之后，还要围绕着增值税的改革适当简化税率。

目前增值税的税率已经复杂到有四档税率了，这是当今世界上颇为复杂的增值税税率。

该如何去简化，常识告诉我们，面对四档税率，它的基本操作方向不会把低税率往高税率去提升，而是倒过来，从高税率开始逐步减少往下压。

以目前增值税率标准税率17%作为基准，按照2012年的数字为基础，每下调一个百分点将可能减税2000亿元人民币，下降2个点就是4000亿元。

如果再加上寄生于增值税基础上的其它税，比如说城建税、教育附加税和地方教育附加税，减税额度还能再加上几百亿元，围绕着营改增可能实现的减税规模，将可能达到9000到10000亿元人民币，这是相当大的减税空间。

在间接税减少的同时，下面就是直接税该怎么增加了。

这次三中全会文件涉及到直接税的增加基本上只写了两个东西，第一个是开征房地产税。

虽然谈到的是加快房地产税立法并适时推进改革，实际上这里指的是对个人房地产征收的税种，而不是对企业。

企业的房地产税是有的。

对个人是属于开征，所以是从无到有，很自然它是属于一种增税的改革。

第二个涉及到的就是个人所得税。

文件写的是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。

我们目前的个人所得税制实际上是分类的所得税制，今后要由分类逐步走向综合。

由分类走向综合基本的税收效，应是增税而不是减税。

比如讲在现行的工薪所得税基础上，把其它类所得统一计算。

即便税率不做调整，随着税基的扩大，超额累计所得税的基本特征会造成适用税率级次的爬升。

三、财政支出改革我们先分析一下现状。

从2004年到2012年，财政收入占GDP的比重是逐步上升的。

2007年党的“十七大”报告中写的一个重要目标，就是要逐步提高居民收入占GDP 的比重。

但是结果这个比重并没有像期望的那样得以提升，政府收入占GDP的比重还是在逐年上升。

按我国现行体制，财政收支规模至少还得加上三个方面的政府收支。

比如基金性的政府收支，社会保障性的政府收支，还有国有企业预算下降的收支。

把这些收支加总求和，我们会看到的政府支出占GDP的比重为35%左右。

我们目前的宏观税负水平在世界上属于偏高状态。

我国现行的国民收入的分配机制，是导致税收收入或者财政收入或政府收入占GDP的比重逐年上升的一个主要原因。

考虑到中国财政支出的规模状况，考虑到中国财政收入占GDP的比重形成的宏观制度状况，再考虑到我们目前国民收入的分配机制需要校正这样的任务，这一次特别提出要稳定税负，主要指的是宏观税负水平的控制问题，这个控制实际上就是控制财政支出或政府支出。

大家能够理解，当财政支出确定之后，即便税收负担达不到财政支出的水平，政府也要通过其它途径，筹集到它必须满足的这部分维持支出运转的财源基础。

所以稳定税负解决的是财政支出的规模问题，而不是解决其它问题。

四、预算管理《决定》围绕着预算管理的原则只提了四个字，就是透明预算，但是透明预算的前置动作就是规范预算。

所以在很多场合我们讲预算管理是八个字，“公开透明、全面规范”。

这次三中全会围绕预算管理改革内容是这样描述的。

第一是实施全面规范、公开透明的预算制度，将全部收入纳入预算管理，除公共财政预算收入外，政府性基金收入、社保基金收入、国有资本经营收入均要纳入预算管理，实现全口径规范。