第六章 行政决策与行政执行..

（2）参谋子系统：从界定决策问题、确立决策目标， 解决问题的方案、途径、方法等提出建议 行政决策咨询系统也称思想库、智囊团。它是指 由多学科专家、学者组成的专门从事广泛智力开发、 协助决策中枢系统进行正确决策的辅助性机构。这 一系统的任务是以建议、参谋等形式为决策机关和 行政领导者服务，向他们提供科学的决策方案，并 发挥决策过程中的辅助性作用。
的机构。
3、行政决策体制的类型
行政决策体制是指行政决策的机构和人员等 要素所形成的组织体系及其制度。体制的中心 含义是权力关系，行政决策体制表示的是行政 决策权力在行政决策系统中的不同部分间的分 配情况，它主要考察的是拥有行政决策权力的 中枢机构的情况。
行政首长制 各级行政首长具有最主要的行政决策权。行 政首长对本级政府或本政府部门内的事务具有 独立的决定权，当然行政首长也对行政决策的 后果负责。 一是为了获得行政决策的高效率；二是明确 行政决策的责任归属。
第一节 行政决策概述
一、行政决策的含义与特点
决策是人们为了实现自己的目标，有意识地搜 寻、拟定和选择、修改行动方案的过程。 行政决策是公共行政领域的决策。所谓行政决 策，是指公共行政机关及其行政人员依照法律 和政策，为实现某种较重要的公共行政目标而 作出行政决定的过程。
目标取向：任何政策都是为解决政治、经济、 社会、文化领域的特定问题而制定的。 选择性：行政决策所要考虑的变量非常多，应 采用科学的拟定出多种可供选择的方案，以便 比较、选择并作出质量高的决策。
普遍性：公共政策所制定的行为规则，在政策 主体所框定的范围内具有普遍的适用性 稳定性与变动性：公共政策须以特定的客观情 势及其发展变化为依据。
预见性： 尽管公共政策是针对现实问题提出的， 但它们是对未来发展的一种安排与指导，必须 具有预见特征。
二、政策的功能 管制功能：政策主体要制约、禁止政策对象不 做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体 不愿见的行为，就须使政策对政策对象的行为 具有管制功能 引导功能：通过政策对人们的行为和事物的发 展加以引导，使得政策具有导向性。
清水河县领导开始考虑造一新城，曾经选中与托克 托县交界处的一块地皮，但占地问题没有解决。 2001年至2002年间，上级领导又到清水河县考察， 再次提出了建新区的设想。县上最终选定了现在的 新区位置，造新城运动自此拉开序幕。
在资金筹措方面，建设单位自筹资金占26.23%， 申请银行贷款占11.36%，申请国家投资占 12.48%，申请地方投资占12.48%，对外招商引 资占31.94%，当地政府自筹占5.42%。这对财力 匮乏的清水河县来说相当于10年财政收入总和。
政策议程的类型 系统议程（公众议程）指某个社会问题引起社 会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部 门提出政策诉求，要求采取措施予以解决的政 策议程。
正式议程（政府议程）指某些社会问题引起决策 者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行 动，并把这些社会问题纳入政策范围的政策议程。
社会问题进入政策议程的触发机制：政治领导、 危机事件、抗议活动、传媒曝光（安德森）。 社会问题进入政策议程的障碍：政治原则的偏离、
四、公共行政过程中的行政决策
行政决策不仅是行政过程的重要环节，而且贯
穿于行政过程的始终。
行政决策质量关系到整体的公共行政成败，甚
至关系到人民的利益和命运，关系到国家兴旺。
第二节 行政决策模式与体制
（一）理性决策模式
在目标上追求最优化，使决策方案达到收益最 大，损失最小，效用最好。 但是在现实中，决策者不可避免地要受到知识、 能力、资源、时间及其他环境因素的限制。因 此，难以具有完全的理性及认识能力，不可能 做出最佳选择。
（2）政策方案的评估 价值评估、效果评估、风险评估、可行性评估
混合扫描决策模式是从对整个责任领域的广泛 范围进行系统考察开始。按照这种决策模式， 行政决策首先需要确定一个较大的决策考虑范 围，然后在这个范围内确定不同问题的性质， 即把所有的问题区分为重要的和不重要的。对 于重要的和不重要的问题使用不同的决策方法。
（六）公共选择模式
公共选择理论将市场决策中的“经济人假设”用于 政府决策分析。该理论认为，政府和市场一样都是 不完善，政府官员对自身效用的追求会导致政府预 算最大化，使政府机构工作效率低下，政府机构所 遵循的政策往往是由该部门领导人根据自己对共同 利益的理解来决定的，而不是真正符合最大限度增 加共同利益的目的。
行政决策咨询系统的组织形式： 内部咨询机构。它是指在政府系统内部设置的专门提供 决策咨询服务的辅助决策机构。 外部咨询机构。政府系统之外的，接受政府的项目和咨 询任务，为政府决策提供参谋方案的辅助决策机构。 柔性咨询机构。它是指为了完成某一项专门任务而临 时组成的咨询机构。
（3）决断子系统：由拥有决策权力的领导者所组成的
该理论主张通过市场竞争达到提高政府管理效率的 目的，主张对政府官员的决策行为进行必要的制约。
行政决策系统
（1）信息子系统：为行政决策提供信息，收集信 息，加工信息和传递信息 行政决策信息系统是行政决策组织体系的基础。 决策信息系统由决策信息专职人员、信息机械设备、 信息技术程序等构成，专门从事信息的收集、加工、 贮存、传递工作。
参与决策、决策被选定的机会类似于一个容量 很大的垃圾桶，与决策有关的各类信息都被倾 倒进垃圾桶，最终被选定的决策方案形成于垃 圾桶内的随机配对。将决策描述为一个基本上 非理性(但不是完全无理性)的过程。
（四）渐进决策模式 林德布洛姆认为，决策者只需考虑那些与现存的政 策具有渐进差异的政策方案，不必调查与评估全部 的政策方案；只需考虑有限的几个政策方案而不是 涉及所有逻辑上可能的方案；对每个政策方案也只 评估几个很可能产生的并且很重要的后果。
委员会制： 行政决策是由两个以上的地位平等的人组成 的委员会或小组或联席会议所作出的体制。行 政决策的权力不是集中于或主要集中于一个人 身上，而是由组成委员会的人们平等分享。 因为委员会制下的各委员的权力完全相等， 因此除非集体授权，在重大问题上任何人都没 有最后的决策权和否定权。最后决策或行动方 案由集体讨论形成的一致意见或表决结果来决 定，决策责任也由集体承担。
混合制
个人负责制和集体负责制的结合。该种行政决 策体制，一般是根据事务的性质，有时候由行 政首长或单个的成员决定，有时候由委员会或 小组或联席会议等讨论决定。
4、行政决策的科学化与民主化
科学化，指的是行政决策的作出要有充分的 依据，运用科学的决策程序和方法，所作出的 决策经得起实践的检验。 民主化强调的是民众对行政决策的参与（决 策观念的民主化、决策过程的公开化和民众参 与的制度化）。
分配功能：将那些满足社会需求的价值或利益 向谁分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的 分配？
调控功能：政府运用政策，在对社会公共事务 所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程 中所起的作用
三、行政决策的主要类型
程序化与非程序化决策
科学决策与经验决策 确定型决策、风险型决策与非确定型决策 战略决策与战术决策 执行性决策与行政性决策 中央决策、地方决策与基层决策
案例2：鄂尔多斯耗资50亿建新城成“鬼城”
耗资50多亿打造、面积达32平方公里的内蒙古康 巴什是一座豪华新城，但同时也成了一座无人居住 的‘鬼城’。花5年时间建设的康巴什，原意要成 为鄂尔多斯对外炫耀的市中心，但如今却是中国房 地产泡沫的最佳展示品。
鄂尔多斯是内蒙古一个相对比较富裕的煤矿业中心， 常住人口150万。康巴什的基础设施一应俱全，有 办公大厦、行政中心、政府建筑、博物馆、电影院 和运动场，中产阶级式的复式公寓和别墅将成片的 小区塞得满满当当，但现在的问题是，原本是用来 安置100万人口的康巴什却很少有人入住。
第三节 行政决策的一般过程
1、政策问题诊断
政策问题诊断误差的来源：组织机构、意识形态、 无知、信息超载、噪音干扰、时间落差、逃避问题、 隐蔽问题等。
政策问题的发现：领导人的讲话，上级文件、通报； 大众媒体报道；民意的直接表达；政策主体的直接 觉察。
2、政策议程 政策议程是指将政策问题提上政府议事日程， 纳入决策领域的过程。
价值体系的排斥、政府体系的作用、承受能力的不 足、表达方式的失当。
3、政策规划 针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则 设计政策方案并进行优选抉择的过程。
（1）政策方案设计 两步：决策质量正是建立在有多个可供选择的优 良方案的基础上。因此，拟定尽可能多的可供 选择的方案，提高每一个备选方案的质量是该 环节的任务。开发决策备选方案是行政决策过 程中的设计活动和搜寻活动。 行政决策方案设计就是在明确目标的基础上， 经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计 或者规划诸种实现决策目标的备选方案的行为 或过程。
（二）有限理性决策模式 西蒙在批评了理性决策模式之后提出的一种决策模 式。西蒙认为，纯粹理性是不可能的，在现实中， 所有决策都是有限理性基础上的决策。这是因为： （1）人的知识具有不完备性； （2）预见的困难； （3）选择范围的有限性； （4）时效的局限。
(三)垃圾桶决策模式
科恩等人认为，组织的决策程序经常是无序的，问 题、偏好与解决方案之间并没有一致的逻辑推演关 系，因此组织决策过程经常表现为一种无序化的状 态。因为组织的偏好经常并不是十分清楚，而是出 于模糊的状态；参与决策者经常并不了解整体的决 策过程，对如何达成目标的手段或方法并不清楚； 组织决策像一个舞台，参与者自由地进入这个舞台。
强制性：表明行政决策对行政相对人的约束力， 源于法律所赋予行政组织的强制权力，
法律政策性：公共行政组织的主要职责是使法 律和政策的具体化、对象化，其所作出的行政 决定也必须有法律与政策依据。
社会性：行政决策的影响范围不仅限于公共行 政组织自身，会在较大的社会范围内产生影响。 非营利性：公共行政组织在进行行政决策时， 不能以营利为目的，是与企业决策的本质差别。