美国作文之美国行政法读书笔记

美国行政法读书笔记

【篇一：一把打开美国行政法宝库的金钥匙——对王名扬先生《美国行政法》一书迟到的评论】

杨海坤朱中一：一把打开美国行政法宝库的金钥匙——对王名扬先生《美国行政法》一书迟到的评论

由于历史原因，我国比较行政法学的研究工作起步很晚，以至80年代之前几乎无人丛书这方面的工作。[1]进入80年代以后，由于中国

社会的迅猛发展，行政法学研究的蓬勃兴起，迫切需要借鉴国外行

政法的实践与理论。然而，最初的研究只是停留在引用少的可怜的

第二手资料或转述台湾地区学者观点的阶段。因此，就总体而言，

我国行政法学的比较研究目前还处于拓荒时期。

王名扬先生在这关键时期迈出了坚实的三大步，为我国比较行政法

学的研究做出了巨大的贡献。他的三步曲——《英国行政法》、

《法国行政法》、《美国行政法》为我们分别介绍了英国、法国、

美国这三个行政法制化程度较高国家的行政法，可称为我国比较行

政法学的拓荒之作和奠基之作。

其中，最引人注目的，当属三步曲中最新的一部——《美国行政法》。该书的出版可以说是一个里程碑，它标志着我国学者对美国

行政法已开始进入全面叙述与评价阶段。同时，由于该书篇幅巨大、内容丰富、资料详实（上下两卷，共100万字），从学术价值来看，要胜过《英国行政法》与《法国行政法》两书。另外，与译成中文

的美国学者施瓦茨所著之《美国行政法》相比，该书在语言的表达

与材料的选择整理上更适合中国读者的口味，也更有益于中国读者

比较全面的了解美国行政法。

朴实无华是王名扬先生一贯的学术风格。《美国行政法》一书也是

这样。从表面上看，该书有多叙述、少评论的特点，但透过这些平

实的叙述和精致的评论，读者会深有感悟，收获非浅王名扬先生写

作此书的首要目的在于为我国研究美国行政法提供广泛而且可靠的

资料，正如王名扬先生在序言一开头所表达的那样，“本文写作的目

的是为了满足对外国行政法学的学习和教学的需要。”[2]正因为如此，《美国行政法》一书经过一番评析之后，采用了中国读者习惯使用

的广义行政法的概念，即认为行政法公共行政的全面的法律。以此

概念为基础建立起了《美国行政法》全书的框架，它涵盖了美国的

程序行政法与实体行政法、外部行政法与内部行政法等。另一方面，

王名扬先生亦注意到美国占主流地位的狭义行政法的概念，因为它

反映了美国行政法的特点。作者认为采用狭义概念能对了解美国行

政法提供一个统一的概念和一般性原则，更能使人们将注意力集中

到英美行政法的核心问题，即实现控制行政权力的目的。王名扬先

生着力指出：“广义行政法的优点是从全面观点看待行政法的问题，

符合行政法的实际情况和需要。然而广义行政法的学者不能因此轻

视狭义行政法的意义。从行政法的教学和研究而言，狭义行政法是

基础，任何行政法学者不可能精通全部专门行政法，但任何行政法

学家必须从狭义行政法开始，然后才能进一步研究专门行政法，否

则不可能有进行行政法研究的理论基础。”[3]正是由于王名扬先生在

行政法这一基本概念上采取了客观、辨证而又有重点的论述，从而

既使他有机会在书中详尽的描述美国行政法有关的法律、判例及

学术观点，又使中国读者大饱眼福、开阔视野。这样安排，便于中

国读者全面了解美国行政法制度，帮助人们更深刻的把握美国行政

法的精神实质。

然而，王名扬先生似乎并不急于告诉读者自己的结论，而是试图在

对美国行政法发展过程中出现的各种观点、制度反复进行比较，以

及把美国行政法同其他国家行政法，特别是同欧洲大陆法系进行比

较的过程中启发并引导读者去思考、去领略。王名扬先生实际上有

他自己的倾向，那就是把美国行政法的发展看作是美国社会各种矛

盾斗争的产物，认为美国行政法植根于美国社会的特殊土壤之中。

美国行政法是美国法律体系中的行政法，它充分体现出美国的民族

特性。我们不妨把王名扬先生的《美国行政法》一书当作一把打开

美国行政法宝库的金钥匙。

二

早在“五月花”号载着第一批受英国政府迫害的新教徒，远离他们的

祖国，航向北美这片神秘的大陆之时，未来将要形成的美国社会就

注定要成为一个与其宗主国迥然不同的新社会。新教徒们试图在这

片荒蛮土地上，按照他们信仰的宗教理想，建立一种新的生活模式。事实上，早在18世纪初，在最初的13个殖民地上，不同教派的新

教徒们已经建立了属于他们自己的一整套像样的经济与政治规范。[4]这些制度上的创新，经过百年来的锤炼，终于在美国独立后，糅合

在一起。这番经历，使得美国的各项制度都融入了这样一种原生的

然而又是持续的创新精神。

当然，大洋的相隔并不能阻隔美国社会对欧洲文明的因袭，因为后

者毕竟有绵延千年的文化积淀。在法律方面，美国在独立前后都基

本继承了英国普通法的传统，至少在最初，美国人只能自认为是受

英国法律传统拘束的。王名扬先生在《美国行政法》一书开始时就

指出：“理解美国法律体系必须以英国的渊源作为起点。”[5]

不过，美利坚民族的性格更多的表现在对旧有制度的吐故纳新方面。最明显的例子是美国宪法。这部成文宪法第一次明确规定了三权分

立（尽管它来自于洛克与孟德斯鸠的思想），为美国未来200多年

的政治发展史奠定了基本的框架。这部宪法紧接着用10条修正案规

定了基本人权，使美国未来的人权发展（尽管这种发展有着许多局

限性并充满曲折）有据可循。正是这些崭新的制度设计，使得美国

宪法成为世界上生命力最持久、最稳定。同时也是美国人最引为自

豪的一部宪法。众所周知，正是这部宪法的实施，特别是宪法适用

范围及其宽泛以及对宪法有关条文的灵活解释，极大地推动了美国

其他法律（包括行政法）的发展。

与宪法相同，美国行政法亦颇具创新意义。由于行政法主要是近代

发展起来的法律部门，因此美国行政法基本上是美国社会自身演进

的产物。同时，特殊的政治法律状况与特殊的经济、社会问题，使

美国行政法更具有浓烈的民族特色。用王名扬先生的话说：“19世纪后期，美国由于工业和经济的发展，开始成为一个工业国家，这时

才摆脱英国法的影响，表现出美国的个性。”[6]美国行政法中有许多

内容和形式都是由美国人独创的。例如，英美普通法系中的法律规

范传统上是在法院判决中产生的，但由于近代生活的复杂性和变动性，美国采用了大量成文法，即制定法的方法，由国家机关用权威

性的语言，正式的记录，事先规定应当普遍适用的方法来立法。美

国《联邦行政程序法》就是普通法系中程序法典的一个创造。又如，就是美国宪法中正当法律程序原则在行政

法领域的延伸，也是美国法院的司法程序在行政法领域的运用。听

证程序成为美国《联邦行政程序法》中最重要的制度，并已成为当

今不少国家在行政程序立法民主化的标志。虽然有学者认为，听证

是行政程序法的一项基本制度，是现代行政民主化的必然要求，不

可或缺。但对美国人而言，听证程序则是他们根据本民族自身情况

最先选择，认真设计的一项制度创新，其在实践领域表现出的惊人

的弹性也正是美国人实用精神的真实写照。

三

美国行政法的发展是美国法律史的一个重要组成部分，也是美国社

会发展史的重要一翼。美国行政法是美国历史发展的必然产物，体

现了这一历史进程独特的内涵与品质。它在按照自身逻辑发展的同时，亦受到来自社会其他领域的各种因素的制约与影响。如果我们

深入到美国行政法背后去探询其本质时，我们便不难发现，诸如政治、经济、文化、社会、法律等各种因素是如此错综复杂地交织在

一起。王名扬先生十分细致地将美国行政法的发展分为六个阶段，

这与美国历史发展的阶段大致吻合。以美国总体历史为背景来考察

美国行政法在不同历史时期发展方向上的变化，将使我们能切实地

把握美国行政法发展演变的基本脉络。

在建国之后的近百年间，美国经济是种植园经济与初级工业的混合。生产依赖于商品交易，并且依附于原殖民地宗主国。自由放任的经

济学说与社会达尔文主义被子美国人奉为圭臬，行政机关的权力极

为有限，立法机关与法院的影响较为突出。同时，社会关系仍较为

简单，依靠国会制定的直接规定公民权利、义务的法律便足以有效

地调整社会生活。法院则主要依靠普通法来进行运转。正如王名扬

先生指出的那样，在1789年到1886年间（适用英国普通法阶段），美国行政法的特点是：市场加法院，或者立法加法院，行政机关的

作用不占主导地位。[7]

随着自由经济的迅猛发展，出现了大规模的垄断现象，这首先表现

在铁路运输业，并且随之扩散到其余的一些行业。垄断的出现要求

联邦政府对之进行有效的控制。大企业的出现，也为大规模的工人

运动创造了条件，社会矛盾激烈起来，劳资双方的利益急需协调。

为此，美国人发明了独立控制机构。针对这一新生事物，美国法院

在承认这些机构的存在为合法的同时，也要求独立控制机构行使权

力必须符合下列条件：对私人科处制裁必须根据法律的授权；行政

机关作出决定的程序必须能够保证它的决定符合授权法的规定；行

政决定的程序必须方便司法审查。[8]这一阶段（1881年到1932年），美国行政法的传统模式已经形成。然而，在此阶段，自由放

任的经济思想仍然左右着包括决策者在内的大部分美国人；行政机

关的权力被人为地压缩在最低限度以保持“夜警国家”的“美誉”。尤

其在哈丁、柯立芝与胡佛3位总统的任期内，这种状态甚至有进一

步加强的趋势。然而这种做法一旦过分，就严重地违背了社会发展

规律，加上其他原因，终于在1929年开始爆发经济危机。

1933年罗斯福当选美国总统，标志着一个“新时代”的到来。为了摆

脱经济危机，复兴经济，在人民的支持下，各股政治势力向“新政”

妥协，行政权力迅速地扩张。一方面，设立了更多的独立控制机构；另一方面，行政机关获得了日益广泛的权力。对于这种现象，政界

既有支持的，也有持反对态度的。为了防止行政权过度扩张而侵害

公民

权利，国会在1946年——经济与战争的危险时期已经过去——制订

了《美国联邦行政程序法》。这部法律以保证行政程序的公正为主旨，对美国的行政机关规定了一个最低的程序要求，以此来防止行

政机关滥用权力。这部法律成为美国行政法发展史上重要的里程碑，亦成为世界上权利模式行政程序法的典范。

与此同时，为了进一步限制行政权的扩张，为了弥补行政权的滥用

可能对相对人造成的损害，1946年还制定了《联邦侵权赔偿法》，

在政府赔偿问题上放弃了历史上遗留下来的主权豁免原则，承认国

家赔偿责任，为美国行政法的现代化做出了新的贡献。

总之，从1933年开始，伴随着社会的巨变，美国行政法进入了一

个迅速发展的阶段，它扬弃了自由经济时代行政法的传统模式，建

立了一个完整的现代行政法系统。在战后美国“得天独厚”的条件下，这样一个系统得到了巩固与加强。

然而，从60年代后期开始，美国国内外各种问题渐渐显现出来：经济出现了滞胀；苏美两国进入了冷战时期；海外战争失利；民权运

动高涨；国内政坛出现的暗杀、舞弊、内幕交易使政治领袖威望下降，人民对政府逐渐失去信心。在经历了富裕与繁荣之后，人们开

始反思，如何使行政权能更良性地运行。美国行政法进入了批评和

改革传统行政法阶段，这主要表现在对行政程序法的修改与补充上。最显著的进展是逐步建立起行政公开制度，通过制定法律要求公开

行政机关的文件与会议，并进一步加强对公民参与权的确认与保障。与此同时发生的一个重要变化是人们开始研究和策划政府职能的转变。因为行政权对社会的控制中心已由四人经济活动转移向社会领域、环境保护领域、消费者保护领域和职业安全领域。政府由管理

型转变为福利服务型。在行政程序方面，主要的改革是进一步实现

行政公开原则与扩大公众参与；司法审查的努的也不再局限于防止

行政机关滥用权力侵害私人权利，而更趋向于扩大公众对行政决定

程序的参与，以督促行政机关为公众提供更多的福利与服务。这样

的变化代表了美国行政法在当代的基本走向。一般认为，这样的变

化是下列条件的结果：首先，国家积累了大量的物质财富；其次，

人们对“权利”概念的认识发生了由形式道实质的转变——不仅要参

与竞争的机会平等，亦要给与弱者以作为人而存在所应享有的基本

生活水准。应该说，美国行政法的发展整体呈进步趋向，其动力来

自于人民的参与压力。

以上对美国历史与行政法的简单回顾，告诉我们这样一个道理：美

国行政法的发展，是美国认为解决本国人所面临的现实问题所作努

力与尝试的结果。它的全部目的仅在于解决问题，而并非满足一些

抽象的法哲学原则，或者至少是满足少数精英“思维创新”的嗜好。

对于美国人而言，“任何程序就其本身而言，无所谓好坏，一个程序

的好坏取决于适用的事件和使用的情况。只有符合其所适用的事件

和情况的程序，才能发挥保障私人利益和行政利益的效果。”[9] 这

种实用主义的态度使美国的行政法表现出极大的灵活性，尤其表现

在法院与行政机关的关系上，随着行政情况和社会情况的改变，法

院有时加强对行政机关的控制，有时则自我克制，减少对行政机关

的控制。[10]美国法院经常会发生变更自己的判例即是明证。总而言之，美国行政法与美国社会是紧密相连的，美国社会的发展变化决

定了美国行政法的发展变化。

四

从总的历史发展趋势来看，美国行政法的主要内容均是在不同历史

时期对行政权膨胀的回应。由近代开始，自由放任的政策已不再适

应资本主义经济发展的需要，国家必须对市场进行有效干预。这就

要求行政权力是强有力的。二战结束之后，国家由管理型走向福利

服务型，更要求行政权具有积极主动地给付内容。因此，在最近的100年中，对于美国而言，行政权的扩张是大势所趋，亦是客观的历史事实。由此引发的一系列问题就成为行政法所要解决的对象。一

方面，行政法不得不容忍甚至在某些时候积极支持行政权的扩张；

另一方面，它又始终保持着对行政权的警惕和戒备，绞尽脑汁运用

各种手段对之进行约束控制。历史对行政法所提出的要求在美国典

型的三权分立的政体下就必然地表现为三种权力之间的互相制约、

互相平衡。行政权与立法权、司法权的关系，自然成为研究美国行

政法发展轨道得一个主轴。

美国国会对行政权的态度往往受到政党势力的控制而显得前后不一。有时它对行政权听之任之，有时又对它多加限制。以一个较长的时

间段来看，国会的基本倾向是限制行政权。毕竟，行政权与私人权

利之间是一种动态的平衡关系，国会是不能长期容忍行政权毫无限制地扩张的。国会总是力图通过各种立法来控制行政权。1883年，为了反对政党分赃制，国会通过了文官制度法，在文官录用与组织方面，确立了竞争考试原则、文官地位稳定原则、文官政治中立原则，使行政机关中绝大部分官员称了技术性官僚，有效地解决了官员以权谋私的问题，并基本保障了政府活动的连贯性。《美国联邦行政程序法》是最重要的一部空权法。它要求行政机关按照严格的程序规定来活动，允许并保障公民介入行政决策的过程。正因为美国行政程序法的立足点在于控制政府权力，保护私人权利，因此它被称为“权利模式”的行政程序法，成为控制型行政程序法的范本。美国国会还相继制定了《情报自由法》、《阳光下的政府法》和《联邦咨询委员法》等，以确保行政活动公开化，防止行政机关进行“暗箱操作”，为行政权力的运行注入了最有效的消毒剂。当然，随着社会的发展，行政权力干预社会、经济生活的各个方面已成为时代的趋势，行政权的膨胀已成为一个不争的事实。与之相比，国会权力则日渐显得缩小与形式化，在更多的情况下，国会在立法时实际上受到了政府的控制。但是，只要国会仍然保持宪法所赋予的权力和独立性，那么它就会继续保持对行政权的警惕，并以各种方式对行政权加以控制。

与国会不同，美国的法院并不直接代表人民，美国的最高法院被认为是宪法的保护神，在人民眼里，它就等同于宪法本身。这使美国的最高法院获得了崇高的威望，正是这种威望确保最高法院权力的实现。然而，最高法院最为裁判者，很少是不偏不倚的。它的裁决一般是反映国家主要政治力量的价值观与利益要求。最高法院是一个通过解释法律来制定全国政策的政治组织。在通常情况下，最高法院是不会与社会上的主要看法背道而驰的。一般来说，最高法院是比较保守的一股政治势力，有时为了复杂的政治和法律原因，它往往采取“自我限制”原则，躲避争议很大的问题。

美国法院主要用判决表达自己的观点。判例是美国行政法的重要渊源，无论是其效力还是适用范围均可与国会制定的法律分庭抗礼。通过宣布法律违宪，法官甚至可以成

【篇二：行政组织法研究读书笔记】

《行政组织法研究》读书笔记

《行政组织法研究》是由应松年和薛刚凌两位博士所著，由法律出版社出版，全书共分为十个章节，即导论、西方国家行政组织法律

制度、行政组织法的基本原则、行政组织法的基本内容、行政主体、行政权、中央行政组织法、地方行政组织法、社会中介组织、行政

组织法的立法模式。本文将分别对这十个章节进行叙述。

研究新政组织法的必要性、研究思路、界定、功能与地位。必要性

主要有四点：一、是推进行政组织法制化进程的需要，二、是完善

其它行政法律制度的需要，三、是推进行政改革的需要，四、是完

善行政法学体系的需要。研究思路主要从西方国家的大陆法系与英

美法系、我国对其进行的研究入手。可以从静态和动态两方面来界

定行政组织，具体而言，静态方面，行政组织是行政机关的集合体，而行政机构是行政机关的组成部分；动态方面，主要包括行政主体

的建立、行政机关的设置和行政改革，由此，作者将行政组织法具

体界定为规范行政组织过程和控行政制行政组织的法，包括行政的

基本组织制度、行政权的设置和分配、中央行政组织的设置、地方

行政组织的设置、和其他行政组织法律制度等内容，具有融实体法

与程序法为一体、宪法性质、组织行政和控制行政的双重性质等性质。行政组织法具有以下几个功能：1、保障行政组织的过程民主、

理性和公正，2、合理设置行政权，3、规范性政治的设置，4、控制

行政组织的规模，等等。

英国、美国、法国、德国、日本等五国的行政法律制度，并总结了

新房行政组织法律的特点。关于英国行政组织法律制度，英国行政

组织法的渊源主要有中央政府组织法、地方政府组织法和公法人组

织法，英国长期以来实行行政分权制度，而行政主体制度是行政分

权的法律技术。在英国，行政主体有三类，国家、地方政府和公法人。行政权力集中于内阁和首相手中，但形式上，英王和枢密院仍

为最高统治者和最高行政机关，中央各部为内阁下设的职能部门，

统一由内阁领导。关于美国行政组织法律制度，美国行政组织法的

渊源为美国联邦行政组织法、各州行政组织法等，行政主体主要有

联邦、各州、地方政府、和公法人，美国联邦行政组织分为总统、

总统办事机构、政府各部和独立机构4部，总统是联邦政府的行政

首脑，行政组织的核心，总统办事机构则发挥参谋咨询作用，部是

总统之下最重要的行政机关，具有执行性质，而独立管制机构主要

有部内的独立机构，它在一定的范围内可以单独的决定政策；隶属

于总统的独立机构，具有跨部的性质；独立的控制委员会，对总统

相对独立。按照三权分立原则，美国国会可以授予行政机构行政权。

各州行政组织可分为州长和其他行政机关两部分。美国的地方制度

由各州创设，地方实行自治。

关于法国行政组织法律制度，法国行政组织法的渊源有国家行政组

织法、地方组织法和公务法人组织法，法国法律承认的行政主体主

要有国家、地方团体和公务法人三类。国家行政组织设有中央行政

机关，包括总统、总理、政府各部和咨询机构等；地方行政机关主

要有大区派驻机构、生派驻机构和中央各部在地方的派驻机构。法

国现行的地方制度是1985年宪法确定的，宪法规定地方团体实行自

治管理。关于法国行政组织法律制度，其渊源主要有联邦行政组织法、各州行政组织法，其行政主体主要有国家、各州、地方政府和

其他行政主体，联邦行政组织由联邦总理、联邦各部和联邦行政机

构三部分组成。各州的行政组织主要包括各州州长、各部以及其他

行政机构三部分。各州行政组织的职权分为两部分，执行联邦法律

的权力和执行州法律的权力，德国的地方制度明确规定在《基本法》中，按照《基本法》地方实行自治。关于日本行政组织法，其主要

渊源有国家行政组织法、地方行政组织法。日本的行政主体分为三类，即国家、地方公共团体和其他行政主体，日本国家行政组织由

内阁、内阁辅助机构、总理府及行政省和审计机关4部分构成。总

而言之，西方国家行政组织法律制度具有如下特点：1、各国宪法都

规定了行政组织的基本设置和权限2、实行行政组织法定员额3、建

立行政主体制度，实行行政分权4、强调行政组织的结构符合行政管

理规律5、地方组织容议事机关和执行机关于一体6、强调中央对地

方的监督和控制。

行政组织区确立的基本原则。基本原则的确立必须反映现代宪政精神，遵循行政法的基本原则，符合行政管理的规律，作为行政组织

法中最高层次的规则，基本原则主要有三个，即依法组织原则、行

政分权原则和组织效率原则。依法组织原则的正当性和合理性可以

从以下几个方面论证：1、是人民主权的要求2、是依法行政原则的

要求3、是保障公民权利的需要4、是形成政府责任的需要，它要求

重要的行政组织问题要由宪法和法律加以规范，行政组织法必须公开、明确、稳定，行政组织法必须切实保障公民的自由和权利，违

反行政组织法要承担法律责任。行政分权主要有两类：不同主体间

的分权和同一主体内的分权，确立行政分权原则视为了使政府更好

地接近人民，防止权力集中带来专制，减少集中管理带来的风险和

创新管理模式，提高行政效率，满足特定公务管理的需要，行政分

权的方式有很多种，如，联邦制的形式分权，地方自治的形式分权、公务自治的形式分权、权力下放的形式分权和设置特殊机构的形式

分权等。确立行政组织效率原则是一种客观需要，试是实现行政目

标的需要，是有效利用管理资源的需要，是行政效益原则的要求，

是保护公民权益的需要。它要求行政组织的精简化、系统化和合理化。

行政组织法的基本内容。从我国现有行政组织法的规定来看，其主

要内容有法律依据、行政机关的组成、行政机关的设置、行政机关

的地位、性质和相互关系、行政机关的职权职责和活动原则等等。

我国行政组织法的内容上仍有欠缺，它遗漏了许多重大问题，欠缺

民主精神，科学精神不足。作者认为，从应然的教读考虑，行政组

织法应包括以下几个方面：1、行政组织法涉及的基本概念2、行政

组织法的基本原则3、行政主体制度4、行政权的内容与形式5、中

央行政组织法6、地方行政组织法7、社会中介组织的形式与职权8、行政授权与行政委托9、行政代理与行政协助10、行政组织程序制度。

行政主体。作为一个行政主体，应具备以下条件：1、必须为两人以

上的组织体系2、享有自身的利益3、存在独立的权利义务4、具有

独立的意志5、能够独立承担责任。在西方国家，法律通常并不直接

界定行政主体，行政主体并不是法律用语，而是法学术语，行政主

体是行政权的担当者，且是独立的权利义务主体，行政主体只能有

法律创设，具有法人地位和相对的独立性。在不同的国家，由于行

政分权和自治的程度不同，各类行政主体所承担的公务范围各不相同。一般来说，国家作为一类特殊的行政主体，其承担的公务主要

是涉及全国性的事物或地方难以独立的事务。行政主体具有4类权利，即行政组织设置权，公务组织权，财产收支权，财产管理权。

关于行政主体理论的基本内容主要有行政主体的界定，行政主体的

范围，行政主体的职权与职责，行政主体的资格及确认。概括的来讲，行政主体理论研究注重于三方面：谁有权进行管理、谁承担行

政活动的责任、谁做行政诉讼的被告。

行政权。作者认为，行政权是指国家或其他行政主体担当的执行法律，对行政事务进行直接、连续、具体的管理权力、是国家权力的

组成部分。它具有暴力性、执行性、单方性、扩张性。行政权与公

民权是对立统一的，行政权的设定受公民权的制约，行政权的行使

要有公民权的参与，公民对行政权的侵害有途径获得救济。行政权

与立法权都是现代国家权力的重要组成部分，行政权受立法权的规

范与制约，并对立法权进行渗透。按照不同的标准可对行政权进行

不同的分类：以行政权内容为标准分为行政事权、财权和组织人事权；以行政权形式为标准，可划分为行政立法权、行政计划权、行

政调查权、行政处理权等；一行政权性质为标准可分为决策权、执

行权、监督权和咨询权；以行政权作用范围可分为内部行政权与外

部行政权；以行政权内涵为标准，可分为实质意义的行政权和形式

意义的行政权；以行政权受法律的约束程度为标准可分为羁束行政

权和自由裁量行政权。在理论上，行政权的内容可以分为三部分：

行政事权，包括安全保障、发展经济、文化建设和社会保障；财权，包括财政收入权、支出权和管理权；组织人事权，包括行政组织权

和人事管理权。行政组织的形式主要有行政立法权、计划权、调查权、处理权、处罚权、强制权、合同、指导权等。行政职权的设定

要由一定的标准，即确保个人自由、调节市场、管理必要性、行政

权有限扩展，

行政权有国家权力机关设定，设定方式有两种：一种是在行政组织

法中作原则规定，然后在单行管理法律规定中贵姓具体的行政事权

额行政权的形式。另一种是直接为单行法律规定。

中央行政组织法。中央行政组织是国家设置的但当中央行政事务，

行使行政职权的中央人民政府及下属行政机关的集合体。按照现行《宪法》和《国务院组织法》的规定，中央行政组织由国务院、国

务院的组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构以及部、委管

理的国家局等构成。中央行政组织的权力包含两个层次：中央行政

组织的整体权力和中央行政组织中各个行政机关的权力。从行政实

践来看，中央中央行政组织的结构需要解决两方面的问题：一是中

央行政机关的类型，二是中央行政组织的管理层次和幅度。根据其

职能，可分为4中类型，即决策领导机关，执行机关，监督机关和

咨询机关。在管理层次上，必须遵循层次均衡化的原则，管理幅度

也必须适当。行政组织的规模涉及两项内容，一是行政机关的数量

以及行政机关内设机构的数量，二是公务员的总定额，中央行政组

织的规模应与其承担的职能相适应。目前，我国中央行政组织法主

要由三部分组成，即宪法中的规定、法律的规定和行政法规的规定。地方组织法。地方组织法是设定地方制度，规范地方组织的法律规

范的总成称。包括地方制度和地方组织。西方国家地方制度具有以

下几个共同点：实行地方自治，地方自治受立法和司法保障，地方

自治受国家监控，地方自治日趋复杂。肃然西方国家都实行地方自治，但又各有特色：地方自治团体的法人性质不同，地方自治团体

的组织不同，授权方式不同，国家对地方自治的监督手段不同。我

国地方组织设有地方各级权力机关、地方各级人民政府、地方各级

人民政府的工作部门、派出机关和派出机构。我国的地方行政区域

只是国家在地方的分治区，不具有独立的法律地位。由我国的地方

性质举得那个，地方行政组织同样不具有独立地位，而属于国家组

织的范畴。地方分权表现为地方权力机关的存在、地方官员由地方

选举产生、地方有相对独立的权利，地方制度存在一些问题，如地

方权力不发达、民主程度高、行政官员唯上不为民、地区发展不平衡、中央对地方缺乏有效的控制和的地方制度不为法律控制等，主

是由于观念、官治传统和计划体制等的影响。地方制度的发展目标

为法律分权制，包含以下内容，形式上，通过法律来规定中央和地

方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围；内容上，一方

面扩大地方的自主权，另一方面要加强国家对地方的控制，在保障

机制上，首先要确立法院作为最后保障机关，其次，还可以设置其

他的程序，以确保中央和地方都在自己的全县范围内活动。

社会中介组织。社会中介组织是指存在于政府与个人之见，以自治

为核心，承担部分公共行政智能的非政府组织。它的存在是现代公

共管理的需要，是提高管理效率的需要，是民主参与、市民自治的

需要，是社会利益多元化发展的需要，是控制行政权的需要。社会

中介组织可分为社区组织（居委会和村委会）、行业组织、职业协会、农业合作社、技术性监督机构、公证和仲裁机关、利益团体等。与政府的关系表现在三方面：管理关系、协助关系和制约关系；与

其成员的关系为服务关系、管理关系和利益代表关系。它具有自治权、公共行政权等。如何培育和发展社会中介组织是一个十分重要

的问题，应当合理界定社会中介组织的活动领域，加快社会中介阻

止立法，积极推进社会中介组织的改革试点等等。

行政组织法的立法模式。行政组织法的立法模式包括目标模式、主

体模式、程序模式、载体模式等多种。其中目标模式主要由三种，

民主目标模式、效率目标模式和民主与效率并重模式。主体模式主

要有集权模式和分权模式。程序模式主要有立法模式、行政模式和

社会参与和立法并重模式。载体模式主要有两种，即单一立法模式

和多元立法模式。我国的行政组织立法存在着一些问题，如目标模

式不明确，主题模式不合理，程序模式不民主，载体模式不科学等

等。从行政组织法的基本精神来看，在立法模式上可做以下选择：

民主与效率并重的目标模式，分权的主体形式，社会参与和立法并

重的程序模式和多元立法的载体模式。除修宪外，完整的行政组织

法规体系应包含四个层次，制定《行政组织基本法》；三部法律：《国务院组织法》和《中央行政机关设置标准法》、《地方基本法》、《社会中介组织法》；在三类法律下进一步立法；在第三层

次下，由国务院以及地方根据具体情况作进一步的规定。

【篇三：法国行政法对我国行政法治的借鉴意义】

法国行政法对我国行政法治的借鉴意义—读王名扬《法国行政法》【内容提要】王名扬的《法国行政法》一书系统地介绍了法国行政

法成熟的理论和完善的制度。法国和我国行政法制建设的历史环境

和社会条件虽然完全不同，但我们在进行行政法治建设时可汲取其

理论精髓，建立我国的行政法理论。我们可对照法国完善的行政法

律制度，发现我国行政法制的缺陷，并借鉴其成功经验进行完善。

法国行政法中公、私法传统、行政主体制度、公产管理制度、公务

员个人责任制度、行政征收制度、行政诉讼制度都值得我们去深入

的研究和借鉴。

【关键词】法国行政法行政权行政法治借鉴

[abstract] mr. wang ming-yangs french administrative law articulates the theories and systems of french administrative law completely, systematically and thoroughly. although the historical backgrounds and social conditions are quite different between france and china, we can absorb its theoretical essence to revolute our theory of administrative law with chinese

characteristics. contrasting with the complete system of french administrative law, we can find the absences and defects in our system, and consummate it with the references of their successful experiences. tradition of division between public and private law, administrative organ, management of public property, private duty of civil servants, administrative imposition,

administrative litigation and etc, so many systems in french administrative law are worth further studying and using for references.

[key words]french administrative law, administrative power, administrative legality, significance for reference.

一、对《法国行政法》一书的简单评价

有人将王名扬先生在中国行政法学界的地位比作物理学界的牛顿是

及其恰当的。王名扬先生及其三本专著《英国行政法》、《法国行

政法》和《美国行政法》对中国行政法学的发展起了奠基性的作用，为行政法学科体系的建立提供了必要的理论准备。

王名扬先生一生坎坷的经历正是中国行政法学命运多桀的写照。五

十年代风华正茂、学识渊博的王名扬博士从法国留学归来正赶上新

中国建立伊始，百废待兴，中国行政法制建设也正该展开美好的前景。然而，国内事态急转而下，20年内中国又一度陷入了混乱和倒

退的局面。法律虚无主义、工具主义使得法学研究奄奄一息，更不

要说规范政府行为的行政法学了。王名扬先生这样一位博学之士也

被迫放下自己所学的专长，而去接受所谓的“再教育”，年轻的生命

和才能被荒废在简单的体力劳动中。但是，国人的良知和理智并未

丧失，在沉沦的深渊中迅速清醒，“拨乱反正”果断地结束了思想上

的混乱状态，改革开放迎来了一个民主与法制的新时代。王名扬先

生一颗年轻、充满活力的心也并没有因为个人生活遭遇而消沉，

在恢复高校法学教育过程中，作为一位有着丰富专业学识的人才，

王名扬先生很快回到了自己的学术领域，施展平生所学致力于中国

行政法学的重建与发展。

《法国行政法》这本辉煌巨著就是在王名扬回到教学岗位，年届古

稀之年凭着对法国国情和行政法深切的领悟和把握写成的。这本书

最大的特点是在对法国历史娴熟的基础上，把行政法产生和发展在

纵向和横向上向读者展开。让学生对法国行政法有一个全面而历史

的了解。该书逻辑清晰、内容翔实、说理充分，不是纯理论上的抽

象推理，也不是历史事实的叙述，而是把二者有机结合在一起，在

历史发展中阐述理论的形成和制度的建立。对于扩展学生理论创新

思路，培养学生研究问题的能力而言是一本不可多得的好教材。当

然其中介绍的丰富的理论资源，也被广泛引用，对行政法学的发展

功不可没。应松年教授在接受电话采访时也谈到，在这部著作中，

王名扬对行政行为理论的全面介绍在今天仍然是中国行政法学研究

的基石；该书介绍的行政合同制度，整整影响了一代行政法学家；

更为重要的是作者在这部书中对行政法院制度的介绍，成为我国行

政诉讼法的范本和国家赔偿法立法时的重要参考资料。事实证明了，《法国行政法》的影响更是深远，几乎可以称其为是行政法学研究

的“概念工具百宝箱”。[1]

二、法国行政法的总体概貌评述

法国行政法属于典型的自然生成的法治模式。法国行政法理论丰富，制度逻辑严谨。法国的行政法理论的产生都根源于当时国内情况的

需要。一种学术理论与现实政治需要的吻合程度决定其具有的地位，行政法的制度更是国内阶级力量对比的结果。因而法国行政法理论

和制度都是在法国特定的国情下形成的，具有适应法国国情的特点。法国行政法成熟的较早，具有完备的理论和制度，因而法国被称为

行政法的母国。法国行政法为后来的国家的行政法的立法和实践提

供了参考，但法国行政法并不能当然的适应别国的需要，因为其本

身是法国国情的产物。

法国行政法总体上具有这样几个特点；第一、法国行政法严格属于

公法的范畴。法国属于大陆法系，一贯有公、私法划分的传统。不

同性质的法律关系适用不同的法律规则。这个特点反映在行政法上

就出现了行政主体的公法行为和私法行为的划分，并适用不同的法律、由不同的法院管辖。也出现了公产与私产的、行政赔偿责任与

公务员个人责任的不同区分。这样严格的区分公法与私法规范的界限，对于正确的适用法律无疑具有积极的意义。这样能确保公权力

得到有效的行使和监督，也能使私人权利得到全面的保护。第二、

法国具有独立的行政法院系统。法国行政完全独立于司法是由其历

史原因决定的，因为法国传统的司法系统操纵于封建保守势力手中，因而新兴资产阶级致力于使司法不能干预行政。这样的结果也并没

有造成行政专横恣肆的结果，这可能是法国的特色了。相反司法承

担起了公民权利的保护神，一定程度上防止了行政权对公民权利的

侵犯。而这样独立的行政法院系统，使得行政审判和行政机关密切

的联系，保证了行政经验及时和审判实践相结合，使得行政审判发

挥了重要的作用。行政审判总结了行政活动的经验用以指导行政实践，行政法院自身也不断得到完善。第三、行政法主要由行政判例

组成。行政事务的复杂性，使得制定行政法典不可能，而独立的行

政审判系统也使得能够不断总结行政活动的原则。判例形成的原则

也可以随着行政事务的发展适时做出改变，不断适应现实的需要。

形成这样独特而完整的行政法是由法国特定的国情决定的。首先，

经济上自由资本主义的充分发展，使得法国行政法有了赖以建立的

经济基础。法国行政法根据经济发展的不断变化的要求，不断变化

着理论根据和制度设计。行政权力的行使和控制相应的变化。其次，政治上阶级力量的对比关系，使得法国行政法呈现自己的特色。法

国资产阶级革命是彻底的革命，资产阶级的愿望得到了充分的满足，这种满足也反映在行政法上。第三、深厚的思想基础给行政法提供

了理论依据和观念环境。资产阶级的启蒙思想一开始就在法国得到

了广泛的传播，民主、自由、人权的观念深入人心。虽然法国政局

动荡，但大革命确立的基本制度却完整的保存下来，这就是社会主

流意识所决定的。正如中国自秦朝的封建帝制延续2000多年没有改变，就因为形成了这种社会主流意识无人能够打破。这样的延续过

程中能够不断地对制度进行修正，而法国的环境里自然地生成了完善、系统而独特的行政法制。

改革开放以来我国逐渐地走上了民主和法治的进程。行政法律体系

也逐渐地建立起来了，我国已经通过、实施了一些单行的行政法律，比如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等一系列

比较重要的行政法律。但是仅存的文本性质的法律文件，以及行政

实践，离行政法治的要求还很远。行政权力的行使很大程度上还按

传统的习惯运行，对公民权利不能有效的保护。行政权力的行使也

不能跟上经济、社会发展的要求。

我国建设行政法制的环境和法国行政法产生发展处在不同的时代里，也有不同的时代背景和要求。首先，我国社会正处在一个急剧转型

的时期。我国社会没有经过自由发展时期，封建的、小农的传统观

念还影响着人们的思想，束缚着人们的行为。政府行为中也没形成

公民权利的界限。这样迈向现代化、以至于后现代化的许多基础性

工作没有完成，想一蹴而就的跟上现代时代的步伐是困难重重的。

而时代也不允许我们在一步步地重走别人已经走过的路，那样的结

果仍然将是落后。这样就决定了我们要走一种政府推进型的法治道路，要汲取先进的经验，通过理性设计我们的发展道路，而不能走

自然发展的道路。而理智的有限性，难免建设过程中的失误，因而

我们同时要注意反思和总结，以便于纠正。其次，我们没有法国法

治建设的成熟、深厚的理论基础，我们没有形成一致的主流社会意识，人们在不同的意识形态之间摇摆不定、莫衷一是。这是我们想

取得实质进步的最大障碍，左的和右的倾向都会让我们产生挫折。“文革”的影响，使得我们建立起来的社会主义信念、传统的道德观念、民族诚信的优点都受到了极大的挫伤。我们习惯的对“文革”的

痛心疾首，使得人们对任何与“文革”相联系的价值观念统统地受到

排斥，而新的健康的价值观念尚未形成。即使对待建立法治这一大

势所趋的潮流，人们也将信将疑。不仅政府机关和工作人员不习惯

于受到严格的法律的约束，普通群众也对法律的实施效果持怀疑态度，任意夸大法律的弊端。而所谓的弊端其实正是法律的价值没有

实现，法律没有得到严格的执行的结果。因而首要的是统一我们社

会的主流意识，而我们现在仍然在进行着传统上人们感到厌倦的方式，这种宣传教化的功能大打折扣。目前唯一的可行进路是通过严

格的执法改变人们的观念。第三，我们有着稳定的政局，这是比较

法国当年我们所具有的优势。当然事物都是两面性的，这种稳定的

政治格局也被某些人认为是民主的障碍。政治上的一元化客观上确

实有碍于民主的进程，但我们更应该看到这是一种优势。只要我们

按照宪法的要求，按照党章的规定，我们就能够克服这种弊端，从

而最有效的发挥政府的功能，推进我们的社会进步和发展。

前进的方向是显而易见的了，但是我们的国情是复杂的。别人的经

验很难适应我们的需要。原理具有普适性，但具体的制度却要放入

社会环境中达到协调一致才能凑效。政治上的民主、经济上的自由、社会运行的法治化是明确的方向，但是这些目标的实现都是缓慢的

过程，而我们所处的世界格局中的位置，让我们不能再按部就班的

发展了。我们在实现一种剧烈的转型，在这里要把各种先进的理念

和制度与我们的具体国情结合起来，实现中国特色的现代化道路。

在行政法制领域也是如此。我国现行的行政模式是传统的管理行政，行政权力过多地干预社会生活，对经济发展形成了一种滞障；行政

对司法独立构成了压迫，行政象征着一种特权。在西方经济自由发

展时期，行政的地位下降，仅仅担任维护社会秩序的警察角色，这

一时期被称为警察国家。这时期人们自由观念得到了极大的培育，

对个人价值的追求超越了对权力的崇拜，社会上出现了欣欣向荣的

局面，生产得到了极大的发展。因而马克思说，在资本主义不到二

百年的历史里创造的价值比人类几千年的价值还要多、还要大。随

着自由经济的充分发展，其弊端也逐渐出现，政府需要干预、引导

经济的发展。政府需要对经济进行干预，为了社会的稳定要提供社

会保障，经济法、社会法应运而生。政府的职能有了明显的扩张。

这种扩张的趋势极易对公民的权利造成损害，行政法的功能既担负

起了控制行政权的功能，也在一定程度上防治公民权利的滥用，维

护社会的和平稳定。这时期行政法的理念定位为服务，根据不同的

社会需要，行政权力的侧重点也在不断的调整，使用收、放交替的

政策以配合市场的变化。行政法的理念从管理到控权再到服务地变

化着，把行政法的理念定位为服务其实不甚确切，不能完全适应行

政权的性质。因而我国学者将行政法的理论基础定位为平衡，但愚

意认为平衡是一个过于理想的概念，平衡应该在两个接近对等的力

量之间存在才有意义，而行政权力和公民权利天生是不对等的，而

行政权对经济和社会的干预、保障，其实也并不完全是直接对公民

权利的限制，而是对市场的干预和调节。因而衡平在这里也不甚恰当。行政法的理论基础确立为服务，只是说明行政法在控制行政权

和保障规范行政权之间不断的调整侧重点，而最终目标归结于正当

行使行政权力，为公民谋福利。而如果将对经济的干预和对社会保

障的维护分别归属经济法和社会法的调整范围，其实现实的做法也

是如此，行政法的主要功能也只能是控权了。

从行政权力运行的规律看，行政权力具有扩张的趋势，而且权力容

易腐败是其本性。行政权力从传统的特权、管理阶段，到有限、维

护秩序阶段，以至于具有了经济和社会职能。我国的行政权还没完

全脱离特权与管理的习惯，对公民形成实质的约束，与我们当今所

需要的经济快速发展、公民自由参与相违背。因而我国行政法的首

要任务是对行政权力进行规范和控制，让公民权利得到最大意义的

享有和行使。而现实的国际经济情况是，经济的自由发展常常会造

成难以避免的灾害性后果，东亚金融危机可谓影响深远，其中的教

训也不可忽视。我国的行政权力也不可回避的要对社会、经济事务

进行干预，而这对于对公民权利没有充分尊重意识的行政人员来说，在行使中也极易重返管理的习惯，实施的结果更难预料。面对这种

互有冲突的、且必须兼顾的行政目标，我们所应采取的态度只能是

最大程度地使其协调起来。我们就应该对别国完善的行政法制进行

研究，寻求予以完善的途径，通过理性的设计、严密的规范，使行

政权的行使效果同我们的预期一致。同时也要不断积累行政实践中

经验，归纳抽象出中国的行政法原理和原则，构建中国自己的行政

法体制。

四、法国行政法对我国行政法治建设的启示

由上可以看出，中国当今进行的法制建设，和法国历史以来的情况

是完全不同的，法国的制度本身与中国的需要不相适应。但是法国

行政法的完备体系，以及在发展过程中根据形势变化而适应、调整

所反映出的规律性，是值得我们在探索行政法治建设道路时借鉴和

参考的。法国行政法不仅总体上有上述的特点，其具体的制度也极

具特色的，针对法国行政法规定，我们可以对照本国的情况和需要，作应有的借鉴和完善。

1、加强公法和私法体系的研究，建立与我国发展需要相适应的法律体系

法国一直有公法和私法划分的传统，不同性质的法律关系分别由不

同的法律规范调整。公法强调对公权力的规范和控制，私法专注于

个人权利的行使和维护。公法和私法的划分始自古罗马法，在欧洲

大陆一直得以延续。在自由资本主义时期，顺应自由发展的需要，

私法体系注重个人权利的保护，因而得以发达兴盛了起来。随着自

由资本主义发展出现了弊端，公权力广泛的涉入社会生活，对公法

的研究开始兴盛起来。这样公法和私法的严格划分在法国也是极具

良好的社会功效的。在法国行政主体的行为被严格的区分为公法行

为和私法行为，使用不同的法律，既有助于公权力的正确行使，也

能确保违法行使行为受到追诉。对于行政主体特别是公务员具有很

好的规范作用，尤其在将行政赔偿责任严格的划分为行政主体的责

任和公务员的责任，更有利于实现对行政行为的监督。行政主体的

财产也因为其功能的不同而划分为公产和私产，使用不同的法律调整，所涉案件由不同的法院管辖，保证了行政权力不被滥用，显示

了法国行政法尊重公民权利的理念。公、私法的划分对法国行政法

的进步和完善具有重要的意义。

我国如上所述正处于剧烈的转型期，经济、政治、文化领域都是如此。尤其在经济领域，自由发展的经济是我们社会快速发展基础，

而我国在私权保护的法律方面一贯是比较欠缺的。虽然我们有一系

列的民、商事法律法规，但总体上不完善、不协调，不能适应经济

发展的需要。加强私法的研究、制定、实施是我们经济发展的需要。同时我们的公法领域也呈现出落后的局面，权力的行使没有现代的

理念，行使方式和监督方式仍处在传统的影响之下，特权思想存在，监督乏力流于走形式。公权力的正常行使已经影响到社会的各个方面，因为我们正在进行一场政府推进式的改革。从公、私法体系外

产生的经济法和社会法群也已经为社会的健康发展所必需，虽然我

们在市场经济起步不久，但是全球化的影响，我们面临更为微妙和

复杂的经济环境，政府不能作为经济生活以外的维护者，而要作为

积极的参与者。这样公、私法，以及经济、社会法群，三大系统必

须同时给予应有的重视。而要使得三大体系都得到充分的重视，就

有必要进行明确的划分，使得法律体系更细密化、专业化，从而达

到整个法律体系的完备。当今的法律研究中门户之见尚且存在，立

法和实践中更不能做到各司其职，整体的效应取决于各个部门的独

立和完善，互相僭越和推托都会使得整体法治秩序难以建立。以正

在立法议程中的《物权法》为例，之所以久久不能通过，首先在于

其作为公法还是私法的定位不明确。立法草案的起草人员主要为民、商法的专家和学者，没有宪法、公法的人士参与，难免不尽符合公

法的理念。私法专家站在私法的立场上主张财产权私人占有的神圣性，而公法专家站在宪法的立场上，维护国家公有财产的地位，二

者各执一端都有一定的道理，使得立法的速度无法跟上实际的需要。我们应该在宪法的统领下，作出公法、私法、经济和社会法的体系

划分，使得私人权利、国家权利、社会权利的保护同时实现，顺应

我国激烈巨变和飞速发展的需要，建立起中国特色的社会主义法律

体系。