一些专家对海岛保护法草案有关无居民海岛所有权、使用权规定的意见

一些专家对海岛保护法草案有关无居民海岛所有权、
使用权规定的意见
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一些专家对海岛保护法草案有关无居民海岛所有权、使用权
规定的意见
法律委、法工委于2009年9月1日召开座谈会，就海岛保护法草案中关于无居民海岛所有权、使用权的规定听取部分专家的意见。

简报如下：
海岛保护法草案第四条中规定，“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”。

同时，草案第二十八条和第三十条中还规定，从事全国和省域海岛保护规划确定的可利用无居民海岛开发利用活动，应当向海岛所在省、自治区、直辖市人民政府申请无居民海岛使用权，经受理申请的人民政府组织有关部门和专家审查后批准。

经依法批准利用无居民海岛的，应当缴纳无居民海岛使用金。

有的专家赞成规定“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”。

主要理由：一是宪法第九条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。

从广义上讲，“荒地”就是没人居住和利用的土地，包括无人居住的海岛。

二是符合物权法关于不动产权属规定的基本精神。

物权法第四十六条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。

同时，海域使用管理法规定，海域包括“海床和底土”。

无人居住的海岛可以理解为
底土的一部分，是不规则的底土向水面的延伸。

因此，无人居住的海岛可以看做是法律意义上“海域”的一部分。

三是依据宪法、物权法的有关规定，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂不属于国家所有。

即凡是属于集体所有的自然资源必须由法律作出明确规定。

但到目前为止，法律没有明文规定无人居住的海岛属于集体所有，而我国在自然资源的所有权法律制度中只存在国家所有和集体所有两种形式。

既然法律未规定无人居住的海岛属于集体所有，则其只能属于国家所有。

四是“无人占有”的事实决定了无人居住海岛的国家所有性质。

从我国关于自然资源权属规定的一贯精神来看，无人占有的财产基本上定性为国有，无人居住的海岛也不例外。

有的专家提出，有居民海岛和无居民海岛是有区别的，有居民海岛可以适用现行的有关法律制度，无居民海岛同山岭一样，是自然资源的集合体，既然宪法第九条明确规定山岭等自然资源属于国家所有，那么在海岛保护法中规定无居民海岛属于国家所有也是可以的。

这样无居民海岛的开发利用可以由国家海洋主管部门统一管理，比较容易管好。

但是否用“无居民海岛使用权”的提法应当考虑，因为这一概念太大，无居民海岛土地、森林等自然资源的使用权都是可以分别独立存在的。

总之，在法律上明确无居民海岛的权属很重要，符合对无居民海岛生态保护的要求。

有的专家提出，有居民海岛已经置于现行法律制度之下，无居民海岛与有居民海岛不同，适用相同的法律制度有难处。

公法上的主权是私法上的财产国家所有权的前提，我国的无居民海岛不是无主物，不适用先占原则，规定其属于国家所有没有任何疑问。

其实宪法、物权法等法律已经规定了我国的自然资源属于国家所有，只不过没点明无居民海岛作为自然资源的集合属于国有而已。

而且法律对无居民海岛没有规定为集体所有，不适用宪法、物权法对自然资源国有的除外规定。

因此，只需要考虑如何与宪法、物权法等法律作出衔接，如在法律条文中点明或者在法律
修改过程中说明“无居民海岛所有权就是指无居民海岛上土地、矿藏、森林、滩涂等自然资源的所有权”。

至于无居民海岛上土地、矿产、滩涂等的使用权，其分别设立时不宜用“无居民海岛使用权”来概括，还是继续延用现行法对土地、矿产、滩涂等使用权的规定为好。

有的专家提出，宪法、物权法等都规定，除法律明示外，我国的自然资源属于国家所有。

至于怎么解释无居民海岛，是归类为山岭、荒地，还是自然资源的“等”内、“等”外，都只是不同的方法而已，并不影响无居民海岛属于国家所有这一结论。

但不管选择哪种解释，都应当把理由说充分。

这样还可以为我国在国际上维护海岛的权益提供私法救助的方式。

无居民海岛的权属问题重点在所有权，不在他物权。

因此，尽量不要创设“无居民海岛使用权”这种新的提法，用现有的建设用地使用权、土地承包经营权、采矿权等他物权就可以解决。

有的专家提出，宪法和物权法的规定很清楚，自然资源没有法律作出除外规定的就属于国家所有，无居民海岛属于国家所有与现行法律的规定是可以衔接的。

无居民海岛属于“海域”的组成部分，按照物权法海域属于国家所有的规定，规定无居民海岛属于国家所有没问题。

目前出现的无居民海岛开发利用的问题是法律实施中的问题，应当在执法中解决，不能让法律迁就现状。

在海岛保护立法时，国家安全和生态保护的目标要优先于海岛开发利用的经济利益，在权属上也需要坚持无居民海岛属于国家所有的规定。

同时，无居民海岛的开发利用应当最大限度地发挥现有用益物权法律制度的作用，还应包括为科研、教育等使用目的的开发利用活动。

有的专家提出，无居民海岛所有权在宪法上属于“国家”，应没有太大问题，但是这个问题并非关键，因为公有制下的所有权事实上处于虚置状态，至多只是影响岛屿的管理权分配，而使用权和用益权分配才更具有实质意义。

保护海岛的大思路应该是确权，也就是确定海岛使用权的边界；只有这样，才能让居民自发起来保护海岛生态。

否则，很容易产生大量竭泽而渔的短期破坏行为。

这时政府即便想管
也管不了了。

此外，有的专家提出，对现实中已经存在的无居民海岛的土地、林地被地方政府确权给农村集体经济组织的情况，法律应当给予承认，建议增加“但法律规定属于集体所有的除外”的规定。

有的专家提出，不宜作出这样的规定，即使承认也只能承认其有使用权，不能承认其有所有权。

有的专家提出，有居民海岛和无居民海岛是相对的概念，是动态的，还需要进一步研究在法律上的界定标准。

有的专家提出，在本法中规定无居民海岛属于国家所有不合适，应当规定无居民海岛的自然资源属于国家所有。

主要理由：一是有居民海岛和无居民海岛的生态系统都是统一的整体，是否有人居住不是核心因素。

本法的立法目的主要是保护海岛生态系统，生态保护、环境保护的行政管理权来源于国家主权，而无居民海岛所遭受的侵害，主要是环境与生态侵害，而不是民法意义上的以侵夺占有为主要特点的所有权侵害，因此不必借助于民法上的所有权制度来支持。

二是“海岛”是国际公法上的概念，具有国家主权、领土的意义，对国际法上的“海岛”建立“所有权”不是很好的思路。

而且在国内法中，物权法中的物权是指权利人依法对特定的物（主要是动产和不动产）享有直接支配和排他的权利，其标的物必须是特定的，是在土地、房屋、林木、滩涂等特定物上才能建立所有权。

因此，无居民海岛上的土地、森林等自然资源，可以与有居民海岛的自然资源一样适用现行法律制度，不会妨碍对无居民海岛的管理。

三是对于无居民海岛，一些民法专家是将其作为无主不动产看待的。

按照不动产的“国家先占主义”法理，一是国家成立之后即发生对无人占有的不动产的占有，二是不动产一旦形成即发生国家占有，三是此前该不动产上还没有民法意义上的合法权益的存在。

因此，无居民海岛属于国家所有没有问题，但本法对此作出规定不合适，要规定也应当由宪法或国际法作出规定。

无居民海岛属于国家所有实际上指的就是无居民海岛的自然资源属于国家所有。