公共财政投入重大科技项目监察模式创新研究

公共财政投入重大科技项目监察模式创新研究史安娜1，武　琳1，冯楚建2（1.河海大学技术经济研究所，江苏　南京　210098；2.中华人民共和国科学技术部，北京　100862）摘　要：通过对公共财政投入重大科技项目监察需求的分析，提出重大科技项目监察的精确、柔性和有序要求。

借鉴柔性管理、精确管理及医学微创介入疗法的理念，提出重大科技项目监察的柔性介入式监察、精确微创式监察、“漫步式”随机监察和“例外式”非常规监察新模式，得出重大科技项目监察新模式及传统刚性监察模式间协调应用关系。

关键词：重大科技项目；财政投入；监察；模式中图分类号：G31　文献标识码：AThe Supervision Model Innovation of the Public Finance Invested Major Scientificand Technological ProjectsShi Anna1，Wu Lin1，Feng Chujian2（Institute of Technology Economy of Hohai University， Nanjing 210098, China Ministry of Science and Technology of the People's Republic of China， Beijing 100036, China）Abstract: Based on the demand analysis of the public finance invested major scientific and technological projects supervision， the paper proposes the accurate， flexible and orderly requirements of major scientific and technological projects supervision. Using flexible management， precise management and the medical concept of minimally invasive therapy as the sources of reference， the paper gives the new supervision models of major scientific and technological projects such as the flexible interventional supervision model， minimally invasive accurate supervision model， random walking supervision model and "exceptional" unconventional supervision model. The paper puts forward the relationship of the new supervision models and the traditional application of rigid supervision model's coordinated application.Key word: Major scientific and technological projects; Supervision; Model1　引言公共财政投入重大科技项目立足解决国民经济和社会发展中急需的重大科技问题，为加速提升国家竞争力，实现技术突破和跨越式发展，推动产业升级及新产业形成发挥了巨大作用，对国家建设和发展具有战略影响，其意义深远。

重大科技项目基金项目：国家软学科研究计划“公共财政投入重大科技项目监察模式与手段研究”（2010GXSIK017）。

收稿日期： 2011-08-26作者简介：史安娜（1962- ）女，江苏丹阳人，博士，教授，博士生导师；研究方向：技术经济、区域经济、科技管理。

监管问题直接影响公共财政投入效益和科技计划实施效果，一直是理论界与实践领域关注的重点。

张智文、申金升（1998）在研究重大科技项目的基本特征和组织管理基础上，提出政府科技主管部门对重大科技项目实施全过程的闭环控制的项目监管模式［1］。

王长峰、王化兰（2004）借鉴现代项目管理技术对重大科技项目管理模式进行了研究，提出以节点控制、接口管理和监督管理为核心的重大科技项目过程管理模式［2］。

陈省平、郑湘峙、罗轶等（2005）以国家863计划“深海抗风浪网箱的研制”项目为例对重大科技项目组织实施模式进行研究，提出了“大学+公司”—“公司+养殖户”项目组织模式，强调要加强项目过程管理［3］。

李京（2005）在对比国内外政府科技计划项目管理模式时，提出改善我国科技计划管理的外部环境等改进我国政府科技计划管理的建议［4］。

罗轶、刘涛、陈省平（2006）对国家科技项目实施的过程管理行为进行了探讨，提出应对国家科技计划项目的实施过程采取节点式目标管理方式［5］。

胡红亮、周萍、龚春红（2006）在分析中国科技计划项目管理现状基础上，建议重大科技项目管理以建立科技报告体系为起点，推动科技计划项目的科学化管理［6］。

陈强、鲍悦华（2009）在重大科技项目领先度跟踪体系研究中，将重大科技项目的领先度跟踪评价和项目过程管理思想相结合，提出构建重大科技项目领先度跟踪管理平台［7］。

倪健（2006）分析了重大科技项目的基本特征和重大科技项目实施过程中存在的主要问题，提出在重大科技项目管理中引入监理机制的建议［8］。

上述研究成果主要从重大科技项目过程管理和科研单位管理的角度进行探讨，提出相应的管理模式的建议，尚未涉及如何通过我国行政监察制度的实施促进重大科技项目行政管理机构效能提升，进而推动科技计划顺利实施的问题。

因此，本文将以重大科技项目监察需求入手，研究重大科技项目监管中的监察模式创新问题。

2　重大科技项目监察需求分析公共财政投入重大科技项目的实施过程须要政府监管体系提供稳定、有序、高效的行政监管，以保障项目的顺利实施与防止执行偏差。

就政府监管体系而言，行政管理体系为重大科技项目提供制度化的行政管理，是直接面向项目实施的行政监管服务的提供方，而监察体系通过各类监察工作促进并保障行政管理体系提供服务的有序、效率与行政绩效达到监管体系的需求。

通过各类监察提升行政管理系统运作的效率与绩效，使得行政管理有序运行须要监察系统能够提供与其功能、功效相适应的监察。

长期以来，重大科技项目的刚性监察使得监察工作在项目过程监控上不够灵活，甚至在个别监察活动中呈现处罚性监察的特征，没有很好体现重大科技项目监察理应实现的“惩前毖后，惩防结合”监察理念和初衷。

在重大科技项目监察体系中，审计署、财政部、国家发改委对项目的监察很大程度上为项目事前、事后监察，对项目执行过程的监察相对较少，同时监察手段上更多地采用阶段审查的方式，特别是审计署采取独立审计的方式，这些监察更注重最终结果，体现了监察活动惩处特征，突出了监察活动的刚性。

但由于过于刚性，预防与细微偏差纠偏的功能没有在监察活动中得到有效体现，影响了监察活动整体效果的发挥。

而监察部门对重大科技项目的监察也多为违规调查、违法违纪的处置上，对项目执行过程中细微偏差的早发现、早预防、早纠正功能发挥不足，在具体监察上也存在刚性较强而柔性不足的问题。

因此，从监察功能实现来说，重大科技项目实施对监察体系的运作提出了精确、柔性和有序的要求。

2.1　重大科技项目的精确监察需求重大科技项目实施本身是一项系统工程，作为维护系统运作和对行政管理的督促，监察不能够、也不适合进行大范围的干预。

重大科技项目监察应在适当范围内有重点的直切要点的进行干预。

重大科技项目的精确监察需求监察要精确定位、直切要害、直达病灶；重大科技项目监察是要通过监察运作达到为行政管理中各类不良行为早发现、早惩戒，实现惩前毖后的功效。

因此，重大科技项目监察中既要通过科学的手段方法对存在的问题准确判断，也要通过精确处置实现监察的高效与准确性。

2.2　重大科技项目的柔性监察需求重大科技项目监察既是对已经发现问题的处置，也是对潜在问题的早发现、早治疗，更是对各类潜在风险的预防与规避。

因此，重大科技项目监察除了刚性的、惩处性的监察外，也需要实施柔性监察。

重大科技项目监察的柔性旨在与刚性形成互补，实现惩处与预防相结合。

具体而言重大科技项目监察的柔性需求体现在两个方面。

一是目的性方面。

重大科技项目的柔性监察是以预防与规避为主要目的监察。

与刚性监察注重对发现问题的惩处不同，柔性监察主要通过各类监察分析手段、方法从细微之处出发，审视重大科技项目实施与管理过程，对各类迹象进行分析，对潜在问题进行先期引导与规避，从而使得问题解决在萌芽之初。

柔性监察以预防与规避为目的，恰好补偿刚性监察强调惩处时在预防上的不足，因此，两者的互补是实现惩防结合的监察理念有效途径。

一是模式与手段方面。

重大科技项目监察模式与手段的柔性是指注重重点信息收集，以信息筛选与比对发现细微迹象，进行调查的监察模式与手段。

此模式与手段不以惩处问题为目的，仅仅是以迹象审视与预防为基本出发点，其更注重对重大科技项目执行与管理过程的重点信息收集，借助信息偏差程度的审视与判断对项目执行与管理中潜在问题的迹象进行分析，继而对各类问题进行先期预防。

可以说，重大科技项目监察的柔性能否实现对落实监察的“惩防结合”的理念具有重要影响和关键性作用。

2.3　重大科技项目的有序监察需求重大科技项目监察不仅仅有技术、技巧性的需求，更要能够面向项目管理机构输出稳定的、具有持续性的、规范化的监察。

而达到稳定、持续与规范的基础和关键所在是重大科技项目监察要有序。

重大科技项目监察的有序主要是指监察制度有序化与条理化、监察模式与手段配置的有序和优化、监察运作的有序与规范。

重大科技项目监察制度有序化和条理化主要是指通过制度化的设定及制度的优化与完善，使得监察工作从根本上维持良好的运作环境，避免运作过程的随意性预防运作偏差。

重大科技项目监察模式与手段配置的优化主要是对刚性监察与柔性监察的深度梳理，避免两类监察思想与方法发生不必要的碰撞和摩擦，在监察体系内部耗费力量。

而作为监察模式与手段的优化配置既是解决内部资源配置的有效途径，优化监察执行的重要手段，也是监察体系的满足外部对输出监察工作的统一与协调总体需求的主要方法。

监察运作的有序与规范性需求主要是对重大科技项目监察机构的具体监察工作提出的要求。

从组织运作上，监察运作的有序与规范性要求实际上是在制度有序、模式方法有序基础上对执行有序要求，是直接面对监察对象的外在直接表现，其需求满足情况将直接影响整个监察体系功能实现与重大科技项目监管效果。